Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2731343

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 11 lutego 2019 r.
II SA/Wa 1210/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska.

Sędziowie WSA: Andrzej Góraj (spr.), Iwona Maciejuk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. z dnia (...) kwietnia 2018 r.

Uzasadnienie faktyczne

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w (...) pismem z dnia (...) maja 2017 r. nr (...), działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, złożył Pani J. S. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w (...).

Pozwem z września 2017 r. (brak wskazania dnia) wniesionym do Sądu Rejonowego w (...) - (...), skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w (...), Skarżąca wniosła o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia 1 czerwca 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od tego dnia na poprzednich warunkach służby i uposażenia. W uzasadnieniu pozwu przedstawiła przebieg swojej służby. Wskazała, że w dniu 22 maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w (...) a wr dniu (...) maja 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia, w związku z czym jej stosunek służbowy jako funkcjonariusza wygasł z dniem (...) maja 2017 r. i tym samym została ona zwolniona ze służby. Zdaniem Skarżącej w świetle przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał obowiązek złożenia jej propozycji służby. Użyty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy otrzymują propozycję pracy, a funkcjonariusze - propozycję służby. Zdaniem Skarżącej zwolnienie ze służby w takim trybie, jest niezgodne z Konstytucją poprzez fakt, że zastosowany proces nieprzedstawienia propozycji służby i w konsekwencji zwolnienia ze służby, jest niezgodny z zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Brak przedstawienia propozycji służby jest oznaką dyskryminacji, gdyż inni funkcjonariusze propozycje służby otrzymali. Zdaniem Skarżącej zostały złamane również zasady wynikające z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 60 Konstytucji. W ocenie Skarżącej należało ustalić czy jej stosunek służbowy nadal istnieje czy jak twierdzi pozwany, wygasł.

Sąd Rejonowy w (...) (...) postanowieniem z dnia (...) października 2017 r. sygn. akt (...) stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i przekazał sprawę Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w (...). Zdaniem Sądu droga sądowa w zakresie roszczenia powódki jest niedopuszczalna. Przedmiotem postępowania nie jest bowiem roszczenie oparte na stosunku pracy lecz stosunku służbowym. W tym zakresie przysługuje droga administracyjna a nie przed sądem pracy. Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie miało miejsce wygaśnięcie stosunku służbowego, którego skutek jest równoznaczny ze zwolnieniem ze służby. W związku z powyższym Sąd orzekł o przekazaniu sprawy do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) jako organu uprawnionego w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w (...) postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej bowiem zagadnienia stanowiące przedmiot sprawy nie stanowią indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2018 r. Pani J. S. wniosła zażalenie na ww. postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...). Zdaniem Skarżącej za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej, którzy otrzymali propozycję zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie umowy o pracę, pozbawienie zostali możliwości zakwestionowania zmiany ich statusu - zmiany stosunku służbowego na cywilny, czy pozbawieni jakichkolwiek środków odwoławczych.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia (...) maja 2018 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wskazał, że zgodnie z przepisem art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Wskazany przepis art. 6la k.p.a. w § 1 określa dwie przesłanki, które powodują, iż postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte. Po pierwsze, podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną, po drugie zaś, jeżeli "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyr. NSA z 4 marca 2016 r., II FSK 137/14, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 29 marca 2012 r., VIII SA/Wa 1127/11, Legalis).

W rozpatrywanej sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, tj. brak jest materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Żaden bowiem przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w tym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni.

Skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w (...). Przyjęcie propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza powoduje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Z kolei wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadku braku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, bądź też jej nieprzyjęcie w określonym terminie, traktuje się jak zwolnienie ze służby. Ta ostatnia możliwość nie jest zwolnieniem ze służby w znaczeniu nadanym w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, jedynie została zrównana z nim w skutkach.

W przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że nie zaszły przesłanki do zwolnienia Skarżącej ze służby ani też wygaśnięcia jej stosunku służbowego, brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie.

Należy zauważyć, że wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego jest możliwe jedynie w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę.

Mając na uwadze, że Skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w (...), ocenę możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego (w tym również dopuszczalności jego badania merytorycznego przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jako organu II instancji), należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i stosownych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 ww. ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia wżycie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. W myśl postanowień art. 170 ust. 2 ustawy funkcjonariusz, któremu przedłożono propozycję zatrudnienia składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku natomiast przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, o czym stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Analiza przytoczonych wyżej przepisów wskazuje jednoznacznie, że postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Nadto z przywołanych przepisów wynika, że w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia, jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej nie wygasa ani też nie ulega rozwiązaniu, lecz przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę.

Nadto podniesiono, że złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków Skarżącej wynikających z przepisów prawa. Proponuje ona jedynie nowe warunki zatrudnienia. Skarżąca miała możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jej woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta czy też nie. Nie jest to akt potwierdzający uprawnienia lub obowiązki lecz proponujący jedynie nowe warunki zatrudnienia w przyszłości.

Złożonej Skarżącej propozycji nie można również uznać za decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, ponieważ nie rozstrzyga ona żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej o ustaniu stosunku służbowego. Przedmiotowe pismo niczego w sposób władczy nie rozstrzyga, proponuje jedynie nowe warunki zatrudnienia.

Postanowienia ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują możliwości weryfikacji w trybie administracyjnosądowym w przypadku propozycji pracy lub braku propozycji pracy lub służby. Również przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799 z późn. zm.), które zgodnie z ww. art. 165 ust. 3 ww. ustawy, stanowiącym, że w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, przewidują ściśle określony katalog spraw ze stosunku służbowego podlegających kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 188 są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby.

Nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, iż dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. Z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika zaś jednoznacznie, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna z okoliczności sprawy lub samego przepisu art. 104 k.p.a. czy też art. 127 k.p.a. Podstawę prawną do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski k.p.a. Komentarz, 9 wyd., Warszawa 2008, art. 1 Nb 18 s. 14 -15 oraz 104, Nb 3, s. 473). To właśnie przywołane zasady nie pozwalają w sytuacji "milczenia ustawodawcy" w kwestii prawnej formy działania na przyjęcie, że ewentualne rozstrzygnięcie organu winno przybierać postać decyzji administracyjnej. Zasada legalności nie pozwala bowiem domniemywać prawnej formy działania organu.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że będąc szczególnym rodzajem aktu administracyjnego, decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnego określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (NSA z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 730/87).

W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 wyrażono pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania prawa i obowiązków jego adresata. Natomiast Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję-po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca swoje stanowisko; po wtóre decyzja musi wyraźnie wskazać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie decyzja rozstrzyga konkretną sprawę osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności.

Również w doktrynie postępowania administracyjnego podkreśla się, że decyzja administracyjna stanowi jednostronne, władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych (J. Borkowski, B. Adamika Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarza wyd. 9, Warszawa 2008, str. 473). Ustawodawca jedynie w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przewidział formę decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia dotyczącego propozycji służby. Zgodnie z ww. przepisem propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, a w terminie 14 dni od dnia doręczenia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustawodawca przewidział również, że złożenie takiego wniosku nie wstrzymuje wykonania decyzji. Nadto do tego rodzaju postępowań stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Wreszcie od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Analiza powyższych przepisów wskazuje jednoznacznie, że postępowanie, w którym są składane pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, bądź nie następuje złożenie propozycji zatrudnienia/służby, nie ma charakteru administracyjnego.

Również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2018 r. - sygn. akt I OSK 2587/17 stanął na stanowisku, że "złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu propozycja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w: art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej - art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. (...) Propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna. Konsekwencją powyższego jest także niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach." Odnosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że skutkiem braku uznania propozycji, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS za decyzję administracyjną, brak jest również podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie pisemnej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi w przedmiotowej sprawie.

W sprawie z pozwu Pani J. S. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby, nie jest zatem możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a. zmierzającego do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego czy też o zwolnieniu ze służby. Dodać w ocenie organu należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, co oznacza, że wydając postanowienie, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Powyższe odnosi się również do organu II instancji, który w niniejszym postanowieniu nie może dokonać oceny słuszności merytorycznych zarzutów strony skarżącej.

J. S. wywiodła do tut. Sądu skargę na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu podniosła, ze zgodnie z postanowieniem Sądu Okręgowego w (...) za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której funkcjonariusze służby celno - skarbowej, którzy otrzymali propozycję zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej, w niniejszej sprawie w Izbie Administracji Skarbowej w (...), na podstawie umowy o pracę, pozbawieni zostali możliwości zakwestionowania zmiany ich statusu - zmiany stosunku służbowego na cywilny - umowę o pracę, czy pozbawieni jakichkolwiek środków odwoławczych. Przywołała też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 4 października 2017 r., sygn. II SA/Sz 897/17 wydany w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, i jego uzasadnienie, jak również wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2017 r. III SA/Kr 1099/17, zapadły w analogicznym stanie faktycznym i prawnym jak w niniejszej sprawie, w którym Sąd stwierdził bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającej na przedstawieniu propozycji pracy w miejsce dotychczasowej służby i uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania. W orzeczeniu tym stwierdzono, iż propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017/1369) albowiem ma charakter władczy, chociaż nie została określona jako decyzja lub postanowienie; jest podejmowana w sprawach indywidualnych; dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Innymi słowy uprawnienie lub obowiązek, których akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt 1 OPS 3/07, postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie sygn. II SA 1155/97).

Podkreśliła, że osoba tracąca status funkcjonariusza ma prawo do rzetelnego uzasadnienia zawartego w decyzji administracyjnej, a dotyczącego wskazania, w jaki sposób posiadane przez nią kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby uzasadniają taką a nie inną zmianę. Skoro żaden z funkcjonariuszy nie miał możliwości wyboru komórki organizacyjnej, w której pełnił służbę, a sam stosunek funkcjonariusza służby mundurowej ma charakter administracyjnoprawny, którego istotą jest dyspozycyjność funkcjonariusza oraz nadrzędność interesu publicznego nad interesem danej osoby, to zmiana tego stosunku wymagała wydania decyzji administracyjnej.

Z wykładni prawno-historycznej, przywołując nieobowiązujące obecnie rozwiązania dotyczące ustaw regulujących funkcjonowanie funkcjonariuszy celnych w ocenie strony wynika, że dotychczasowe przekształcenia w obszarze statusu prawnego funkcjonariuszy celnych zapewniały im ochronę poprzez możliwość złożenia wniosku do centralnego organu administracji celnej - jeżeli funkcjonariusz służby celnej nie otrzymał propozycji służby, bądź przedłożona mu propozycja była dla niego niesatysfakcjonująca - o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu złożenia skargi do sądu pracy (art. 93 ust. 1, art. 95 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, Dz. U. z 1999 r. Nr 72, poz. 802). Także zgodnie z art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 990, z późn. zm.) zmiana dotychczasowych warunków pełnienia służby funkcjonariusza celnego była interpretowana jako modyfikacja istotnych elementów treści istniejącego stosunku służbowego ukształtowanego decyzją administracyjną. Przyjęcie przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków służby powinno także nastąpić w formie decyzji administracyjnej.

Z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. wynika, że funkcjonariusze nie pozostają w stosunku pracy, lecz w stosunku służbowym, który ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Tym samym zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Inne rozwiązanie stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji poprzez taką interpretację art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., która pomija uznanie pisemnej propozycji zatrudnienia mianem decyzji administracyjnej.

Wskazała również, iż pogląd, reprezentowany w tej sprawie przez stronę przeciwną prowadziłby do iluzoryczności konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach", zagwarantowanego przez art. 60 Konstytucji RP. Istnienie powyższych gwarancji jest konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady działania organów administracji wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano mu warunki pracy, a nie służby - narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby, powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy. Kryteria te, co istotne, ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. i nie może organ sięgać po inne okoliczności uzasadniając składane propozycje.

Przenosząc to na grunt mojej sprawy wskazano, że w tej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania warunków pracy, a nie służby. Wskazuje na miejsce zamieszkania, kwalifikacje i staż służby, z drugiej strony jednak w żaden sposób nie dokonuje oceny, dlaczego posiadane kwalifikacje lub staż i ocena dotychczasowej służby nie powinny uzasadniać zaproponowania dalszej służby. Organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności strony do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych krajowej administracji skarbowej.

Skarżąca uważa, że pozbawienie zatrudnienia w charakterze funkcjonariusza bez podania przyczyny jest naruszeniem Konstytucji, podstawowych praw człowieka do wyboru pracy i wyboru możliwości realizowania się pod względem zawodowym. Zgłosiła się dobrowolnie do pełnienia służby w Służbie Celnej w roku 2008. Była gotowa wypełniać obowiązki służbowe w każdym wskazanym mi miejscu przez mojego przełożonego. Podkreśliła, ze nie jest dla niej zrozumiałe dlaczego została ucywilniona, pozbawiona przywilejów, godności i honoru funkcjonariusza, mimo ciężkiej i uczciwej pracy na pozytywny wizerunek Służby Celnej i dla dobra publicznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należało, iż powinno ono zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy zakończenie stosunku służby winno znaleźć odzwierciedlenie w stosownej decyzji administracyjnej.

Badając powyższą problematykę w pierwszym rzędzie podkreślenia wymagało to, że stosunek służby różni się znacznie od stosunku zatrudnienia na podstawie przepisów prawa pracy. Już samo mianowanie do służby, powoduje nawiązanie pomiędzy funkcjonariuszem a organem administracji państwowej stosunku administracyjno - prawnego a nie cywilno - prawnego. Mamy więc w efekcie do czynienia z dwoma odrębnymi reżimami prawnymi.

Nadto służby państwowe, co do zasady, powoływane są do prowadzenia działań w imieniu Państwa Polskiego (którego przedstawicielami są organy administracji państwowej). Z uwagi więc już choćby na wagę prac wykonywanych przez funkcjonariuszy służb, ich stosunek służbowy winna cechować stabilizacja, pewność i ochrona przed potencjalnymi zakusami pozamerytorycznego wpływania na jej tok. Nie wymaga zaś dowodu teza, iż funkcjonariusz będący wolnym od obaw o swój byt służbowy, w sposób bardziej obiektywny i dokładniejszy (a więc de facto w sposób lepszy), będzie wykonywał powierzone mu czynności. Taki zaś sposób pełnienia służby, przekłada się wprost zarówno na dobro samej służby, jak i dobro całego Państwa.

Zwrócić należy również uwagę na to, że jednym z elementów wpływających na zapewnienie funkcjonariuszom służb stabilizacji zawodowej, jest zasada, iż ich sytuacja służbowa kształtowana jest w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna kształtuje bowiem zarówno sytuację funkcjonariusza przyjmowanego do służby, funkcjonariusza awansowanego czy degradowanego, oraz funkcjonariusza kończącego służbę.

Dzięki rozstrzyganiu ww. materii w formie decyzji administracyjnych, zapewnia się funkcjonariuszom pełną jasność i czytelność przysługujących im uprawnień i ciążących na nich obowiązków. Poprzez to funkcjonariusze w mniejszym stopniu są narażeni na bezprawną lub pozamerytoryczną ingerencję w ich stosunek służbowy. Każda decyzja podlega bowiem kontroli zarówno w toku instancyjnym jak i w drodze skargi do Sądu administracyjnego. To zaś ogranicza możliwość arbitralnego wpływania na sytuację funkcjonariuszy.

Powyższe wnioski pozostają w zgodności z prezentowanymi już od lat poglądami Trybunału Konstytucyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 45/02 w sposób jednoznaczny stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariuszy, objęty jest dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby, powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby.

W tym miejscu wartym przywołania jest również przepis art. 60 Konstytucji RP. w myśl którego obywatele polscy, korzystający z pełni praw publicznych, mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Odnosząc się do w/przywołanej regulacji Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 51/12 podkreślił, iż nie należy jej stosować wyłącznie do etapu naboru do służb publicznych, ale także do etapu zwalniania ze służby. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają bowiem to, ze organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z organem, nie może działać w sposób arbitralny.

Wyjaśniając omawianą problematykę zasadnym przywołania wydają się także poglądy Sądów administracyjnych np. pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wyrażony w wyroku z dnia 4 października 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 897/17 w którym stwierdzono, iż norma art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (...) narusza konstytucyjną zasadę równości, słusznych oczekiwań i prawa do Sądu, poprzez zaniechanie ustawodawcy wprowadzenia mechanizmu ochrony prawnej dla tych osób, które nie otrzymają propozycji pełnienia służby a otrzymują propozycję zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie umowy o pracę. Zauważono w tym orzeczeniu, iż nic nie usprawiedliwia różnicowania ochrony stosunku służbowego funkcjonariuszy w sposób niekorzystny dla tych, którym pełnienia służby nie zaproponowano. Brak jest bowiem ratio legis dla takiego odmiennego traktowania funkcjonariuszy.

Przenosząc powyższe uwagi na realia niniejszej sprawy uznać należało, że skarżone postanowienie winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe. Okolicznością niesporną było bowiem to, ze strona pełniła służbę w Służbie Celnej.

Poza sporem pozostawało również to, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w (...), złożył skarżącej propozycję pracy, którą strona przyjęła. Powyższe świadczy więc niezbicie o tym, że w ciągu trwającego stosunku służbowego skarżącego, nastąpiła swoista "luka". Stosunek służby strony został bowiem przerwany, lecz nie wydano w odniesieniu do skarżącej decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby.

Wbrew twierdzeniom organu nie sposób zaakceptować takiego stanu rzeczy. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalną jest bowiem sytuacja automatycznego przekształcania stosunku służby w stosunek pracy. Obydwie ww. podstawy zatrudnienia wynikają przecież z odrębnych reżimów prawnych. Mamy tu do czynienia z odrębnymi i nie pokrywającymi się stosunkami o charakterze administracyjno - prawnym i cywilno - prawnym.

Wobec powyższego jako uzasadniona jawiła się konkluzja, iż do skutecznego i prawnego zakończenia stosunku służby, może dojść wyłącznie w drodze wydania przez organ stosownej decyzji administracyjnej. Przyjęcie zaś poglądu prezentowanego w skarżonym postanowieniu prowadziłoby do dyskryminacji skarżącej, która została pozbawiona możliwości zbadania poprawności rozwiązania stosunku służbowego. Skoro nie wydano wobec niej decyzji administracyjnej regulującej omawianą kwestię, nie mogła ona poddać jej badaniu w drodze instancyjnej a później w drodze skargi do Sądu administracyjnego. Taki zaś stan rzeczy, prowadzący de facto do pozbawienia funkcjonariusza prawa do Sądu, także świadczył o sprzeczności z podstawowymi zasadami jakie winny być stosowane w demokratycznym państwie prawa.

W związku z powyższym, uznając że skarżone postanowienie jak i tożsame co do argumentacji postanowienie utrzymane nim w mocy naruszają prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do uwzględnienia rozważań zawartych w powyższym uzasadnieniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.