Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1653364

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 17 lutego 2015 r.
II SA/Wa 1088/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Werpachowska.

Sędziowie WSA: Anna Mierzejewska (spr.), Danuta Kania.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia (...) marca 2014 r. nr (...) w przedmiocie cofnięcia uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Komendant Główny Policji decyzją nr (...) z dnia (...) marca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267); art. 6a ust. 2 pkt 2 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.); § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130), po rozpatrzeniu odwołania R. B. od decyzji Komendanta (...) Policji nr (...) z dnia (...) maja 2013 r. orzekającej o cofnięciu uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznanego na podstawie decyzji nr (...) z dnia (...) lutego 2007 r., postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że R. B. był funkcjonariuszem Komendy (...) Policji, który z dniem (...) stycznia 2013 r. został zwolniony ze służby, nabywając uprawnienia emerytalne.

W trakcie pełnienia służby zainteresowany od 1999 r. pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu przyznawany kolejnymi orzeczeniami: nr (...) z dnia (...) listopada 1999 r. (...) zmienionym decyzją nr (...) z dnia (...) października 2002 r. oraz nr (...) z dnia (...) marca 2003 r. KRP (...). Orzeczenia te zostały uchylone w trybie art. 163 k.p.a., w związku ze zmianą miejsca pełnienia służby R. B. i obecnie nie funkcjonują w obrocie prawnym.

Decyzją nr (...) z dnia (...) lutego 2007 r. Komendant (...) Policji przyznał R.B. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia (...) stycznia 2007 r.

Postanowieniem nr (...) z dnia (...) marca 2010 r. Komendant (...) Policji wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji nr (...) z dnia (...) lutego 2007 r. o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podstawą do wstrzymania wykonania orzeczenia, zdaniem Komendanta (...) Policji, było wystąpienie Prokuratury Okręgowej (...) Wydział Śledczy w (...) pismem z dnia (...) lutego 2010 r. I.dz. (...), którym informuje się o fakcie posiadania od dnia (...) grudnia 2001 r. przez  R.B. i B. A. współwłasności do lokalu mieszkalnego nr (...) przy ul. (...) w (...). W trakcie postępowania dowodowego organ I instancji ustalił, że powierzchnia mieszkalna przedmiotowego lokalu mieszkalnego wynosi 29,10 m2, a zatem zapewniała przysługujące zainteresowanemu 2 normy zaludnienia.

Decyzją nr (...) z dnia (...) maja 2013 r. Komendant (...) Policji orzekł o cofnięciu R. B. uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznanego na podstawie decyzji nr (...) z dnia (...) lutego 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego może istnieć do dnia zabezpieczenia funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny potrzeb mieszkaniowych, a zatem do dnia zakupu omawianego lokalu mieszkalnego, co nastąpiło w dniu (...) grudnia 2001 r.

Od powyższej decyzji R. B. odwołał się do Komendanta Głównego Policji, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie w odwołaniu strona zaskarżyła postanowienie nr (...) z dnia (...) marca 2013 r. Komendanta (...) Policji, którym odmówiono wyłączenia D. M. od udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym zawiadomieniem nr (...) z dnia (...) grudnia 2012 r. (...), a także postanowienie nr (...) z dnia (...) marca 2013 r., w którym organ I instancji odmówił dopuszczenia dowodu z zeznania świadków i R. B.

Komendant Główny Policji po rozpoznaniu akt sprawy, stwierdził, co następuje.

Celem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy zachodzą okoliczności uzasadniające cofnięcie R. B. prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W podstawie prawnej kontrolowanej decyzji Komendant (...) Policji powołał art. 92 oraz art. 97 ust. 5 cytowanej we wstępie ustawy o Policji, a także § 6 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r.

Zgodnie z art. 97 ust. 5, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika zatem, że załatwienie sprawy w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uregulowanej w art. 92 ustawy o Policji, następuje również w formie decyzji administracyjnej.

Zwrócił uwagę na okoliczność, że nie każdy funkcjonariusz Policji może się ubiegać o tego rodzaju świadczenie. Przysługuje bowiem ono tylko tym z nich pozostających w służbie stałej, którzy nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Aby ubiegać się o tego rodzaju świadczenie funkcjonariusz musi złożyć stosowny wniosek i spełniać wymogi określone w ustawie o Policji. Dopiero z chwilą wydania decyzji powstaje zatem jego prawo podmiotowe do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W rozpatrywanej sprawie prawo podmiotowe skarżącego do omawianego równoważnika, jako funkcjonariusza Policji, zostało ukształtowane władczo decyzją Komendanta (...) Policji nr (...) z dnia (...) lutego 2007 r. o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia (...) stycznia 2007 r.

Jednakże decyzją nr (...) z dnia (...) maja 2013 r. Komendant (...) Policji cofnął skarżącemu uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, twierdząc w jej uzasadnieniu, że prawo do przedmiotowego świadczenia może istnieć wyłącznie do dnia zabezpieczenia funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny potrzeb mieszkaniowych, tj.: do zakupu w dniu (...) grudnia 2001 r. lokalu mieszkalnego nr (...) przy ul. (...) w (...).

Istotnie § 6 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. daje możliwość wydania decyzji o cofnięciu dotychczas przyznanego równoważnika w sytuacji, jak stanowi, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, lub zmienił się jego stan rodzinny, albo zaszła któraś ze wskazanych w § 6 przesłanek.

W ocenie Komendanta Głównego Policji nie ulega jednakże najmniejszym wątpliwościom, że decyzja organu I instancji wydana na podstawie art. 92 ust. 1 w zw. ze wskazanym § 6 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. ma charakter konstytutywny.

O ile zatem istnieje uzasadnienie do cofnięcia stronie prawa do omawianego świadczenia (funkcjonariusz posiadał zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe, tj. lokal odpowiadający przysługującym normom zaludnienia), to brak jest uzasadnienia do cofnięcia tego prawa z dniem (...) grudnia 2001 r., tj. uzyskania lokalu nr (...) przy ul. (...) w (...), skoro świadczenie to przyznano w drodze decyzji dopiero od dnia (...) stycznia 2007 r. Nie do zaakceptowania przez organ II instancji jest okoliczność cofnięcia prawa do równoważnika - z zastosowaniem § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. - zanim świadczenie to przyznano.

Nadmienić w tym miejscu należy, że wcześniejsze decyzje przyznające R. B. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że brak było podstaw prawnych do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nr (...) z dnia (...) lutego 2007 r. Komendanta (...) Policji w trybie art. 156 k.p.a., a także art. 151 k.p.a.

Komendant Główny Policji wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 187/12)"gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji, należy przyjąć, że przede wszystkim utrzymuje w mocy jej rozstrzygnięcie sformułowane przez organ pierwszej instancji. Dopuszczalne jest odmienne uzasadnienie orzeczenia wydanego w trybie odwoławczym".

W tej sytuacji właściwym jest utrzymanie w mocy decyzji nr (...) z dnia (...) maja 2013 r., którą Komendant (...) Policji rozstrzyga o cofnięciu R. B. uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Niemniej jednak jako okoliczność uzasadniającą fakt cofnięcia tych uprawnień należy wskazać datę wystąpienia Prokuratury Okręgowej (...) Wydział Śledczy w (...) pismem z dnia (...) lutego 2010 r. I.dz. (...), którym informuje się Komendanta (...) Policji o fakcie posiadania od dnia (...) grudnia 2001 r. przez R. B. i B. A. współwłasności do lokalu mieszkalnego nr (...) przy ul. (...) w (...), co dawało podstawę do wydania przez organ I instancji postanowienia nr (...) z dnia (...) marca 2010 r. o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji nr (...) z dnia (...) lutego 2007 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. B. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zarzucił:

1.

naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), poprzez ich pominięcie przez organ II instancji czego następstwem było pominięcie strony i niezagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

2.

błędne ustalenie stanu faktycznego - jako błąd pierwotny - poprzez jego błędną subsumpcję i wywiedzenie przez organ I i II instancji, że strona między innymi nie informowała o posiadanej współwłasności lokalu przed wydaniem decyzji nr (...) z dnia (...) lutego 2007 r., poprzez nieujawnienie faktu posiadania współwłasności - udziału w lokalu mieszkalnym pomimo, że zgromadzone dowody z dokumentów wskazują jednoznacznie, że od roku 2002 skarżący informował organ (zaczynając od Komendy Rejonowej Policji (...)) o posiadanym tytule prawnym do udziału w lokalu,

a w konsekwencji

3.

jako błąd następczy między innymi w interpretacji własnej organu I i II instancji, a nie fakt z dokumentów, iż w tym stanie rzeczy wskazuje się, że strona nie wykazała faktu zakupu udziału we współwłasności lokalu, i że organ dowiedział się o tym fakcie dopiero z pisma Prokuratury Okręgowej w (...) (...) Wydział Śledczy pomimo, że:

a)

organ sam wywiódł, w piśmie Komendanta (...) Policji kierowanym do Komendanta Głównego Policji, że organ I instancji niepoprawnie ocenił, na podstawie posiadanych dokumentów, stan posiadania przez stronę tytułu prawnego do lokalu;

b)

organ nie załączył wnioskowanych dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prawomocnie umorzonego postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w (...), sygn. akt (...), z których jasno wynika, że organ otrzymał i miał wiedzę na temat posiadanego przez stronę udziału w nieruchomości od 2000 r.;

c)

organ nie podjął czynności wyjaśniających dotyczących usunięcia kserokopii aktu notarialnego umowy przedwstępnej i zakupu udziału w nieruchomości przez stronę, który znajdował się w aktach przed 2010 rokiem, a jego fakt został odnotowany w karcie mieszkaniowej;

d)

organ nie załączył wnioskowanej przez stronę dokumentacji dowodowej, która dowodziła, że strona wskazała organowi fakt posiadania udziału w nieruchomości,

- a co za tym idzie, przy ppkt. b), c) i d) doszło też do naruszenie art. 10 § 1 i art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267).

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt. a, c lub pkt 3 p.p.s.a. R. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że okolicznością uzasadniającą cofnięcie R. B. równoważnika za brak lokalu, było wystąpienia Prokuratury Okręgowej (...) Wydział Śledczy w (...) pismem z dnia (...) lutego 2010 r. I.dz. (...), którym informuje się Komendanta (...) Policji o fakcie posiadania od dnia (...) grudnia 2001 r. przez R. B. i B. A. współwłasności do lokalu mieszkalnego nr (...) przy ul. (...) w (...), co dawało podstawę do wydania przez organ I instancji postanowienia nr (...) z dnia (...) marca 2010 r. o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji nr (...) z dnia (...) lutego 2007 r.

Wynika to z faktu, że decyzja przyznająca funkcjonariuszowi Policji równoważnik za brak lokalu ma konstytutywny charakter, bowiem tworzy nowe uprawnienie. Nie każdy funkcjonariusz Policji może się ubiegać o tego rodzaju świadczenie. Przysługuje bowiem ono tylko tym z nich, pozostających w służbie stałej, którzy nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Aby ubiegać się o tego rodzaju świadczenie funkcjonariusz musi złożyć stosowny wniosek i spełniać wymogi określone w ustawie o Policji. Dopiero z chwilą wydania decyzji powstaje zatem jego prawo podmiotowe do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Tym samym nie można cofnąć stronie świadczenia zanim równoważnik ten przyznano.

Nadmienić w tym miejscu należy, że wcześniejsze decyzje przyznające R. B. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Ponadto brak było podstaw prawnych do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) określa w jakich przypadkach decyzje podlegają uchyleniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego.

Dokonując oceny zasadności skargi R. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określił, w drodze rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.), uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu.

W myśl § 6 ust. 3 ww. rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia, lub zmienił się jego stan rodzinny, albo bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym.

W rozpoznawanej sprawie do cofnięcia skarżącemu uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego doszło w wyniku ustalenia przez organ, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki z § 6 cytowanego rozporządzenia, tj. "decyzję o cofnięciu uprawnień do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się jeżeli policjant przestał spełniać warunku, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia".

Z akt administracyjnych wynika, że w dniu (...) grudnia 2001 r., na podstawie aktu notarialnego nr Rep (...), R.B. wspólnie z B.A. stał się współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr (...) przy ul. (...) w (...). Lokal posiada łączną powierzchnię 57,54 m2, w tym powierzchnia mieszkalna 29,10 m2. Funkcjonariuszowi przysługują dwie normy, a więc jego udział we współwłasności lokalu odpowiada właśnie przysługującym R. B. normom zaludnienia.

W istocie od (...) grudnia 2001 r. R. B. nie przysługiwał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 17 lutego 2015 r. skarżący przyznał, że równoważnik mu nie przysługuje, ale nie jak twierdzi organ z powodu nabycia na współwłasność lokalu mieszkalnego, tylko z powodu uzyskania uprawnień do emerytury policyjnej.

Organ twierdzi, że o fakcie nabycia współwłasności lokalu nr (...) przy ul. (...) w (...), dowiedział się z powiadomienia Prokuratury Okręgowej (...) Wydział Śledczy w (...) w dniu (...) lutego 2010 r. Skarżący twierdzi natomiast, że okoliczność posiadania lokalu była organowi znana, a akt notarialny nabycia lokalu znajdował się w aktach administracyjnych i zarzuca organowi nieprawidłowe działanie. Okoliczności te nie były przedmiotem rozważania w niniejszym postępowaniu, ponieważ nie miały one wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Nie mniej jednak, wprawdzie zaskarżona decyzja nie narusza prawa, to w ocenie Sądu, działanie organu budzi duże wątpliwości i wskazuje na opieszałość z jego strony. Do okoliczności podanych przez skarżącego na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. pełnomocnik organu nie umiał się ustosunkować i ich wyjaśnić.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.