II SA/Wa 1036/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2945134

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r. II SA/Wa 1036/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.).

Sędziowie WSA: Stanisław Marek Pietras, Konrad Łukaszewicz, Agnieszka Fidor.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją nr (...) z dnia (...) marca 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 132 z późn. zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy") odmówił wyłączenia stosowania wobec A.M. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia (...) września 2017 r. A.M. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał na przebieg swojej służby, zaznaczając na wstępie, iż w 1976 r., po odbyciu 2 miesięcy służby wojskowej, został przeniesiony do szkoły podoficerskiej Milicji Obywatelskiej w (...), gdzie do 1978 r. pełnił służbę w oddziałach prewencji. Skarżący wskazał także, że w kolejnych latach pracował w (...), następnie ukończył Wyższą Szkołę Oficerską w (...). Skarżący dodał, że od 1984 r. był zatrudniony w Dzielnicowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych (...), a później w Wydziale (...) Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych. W dalszej części skarżący dodał, że w 1990 r., po pozytywnej weryfikacji, został przyjęty do służby w (...) Komendy Wojewódzkiej Policji w (...), gdzie zajmował się ekspertyzami z dziedziny (...). Na koniec skarżący wskazał, że w 2012 r. przeszedł na emeryturę ze względów zdrowotnych oraz, że spełnia wszystkie kryteria określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, gdyż jak zaznaczył skarżący - swoje obowiązki wypełniał rzetelnie, w tym także z narażeniem życia i zdrowia, a służba pełniona przez skarżącego przed 1990 r. miała charakter krótkotrwały.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr (...) z dnia (...) marca 2019 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego A.M. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wstępie, iż z akt sprawy wynika, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem (...) lipca 2012 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz do renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, z tym, że - jak zauważył organ - wypłacana jest emerytura, jako świadczenie korzystniejsze.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydając w sprawie skarżącego informację o przebiegu służby z dnia (...) marca 2017 r., nr (...) - uznał, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przez okres od dnia (...) października 1981 r. do dnia (...) lipca 1990 r., tj. przez okres 8 lat i 10 miesięcy. Jednocześnie, jak zauważył Minister, całkowity okres służby skarżącego wynosił 35 lata, 9 miesięcy i 3 dni, tj. okres służby od dnia (...) listopada 1984 r. do dnia (...) lipca 2012 r., przy czym - jak zauważył organ - do służby tej zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej od dnia (...) kwietnia 1976 r. do dnia (...) lipca 1976 r., tj. 2 miesiące i 17 dni.

Ponadto, organ podniósł, że z kopii akt osobowych o sygn. (...), przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przy piśmie z dnia (...) kwietnia 2018 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Jednocześnie, Minister powołał się na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia (...) sierpnia 2018 r., nr (...), w którym organ ten przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego funkcjonariusza. Minister zauważył, że z przekazanej przez Komendanta Głównego Policji informacji wynika, że na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe.

Minister podniósł, że z informacji dotyczącej przebiegu służby skarżącego wynika, że w trakcie służby w Policji strona skarżąca zajmowała kolejne, wyższe stanowiska służbowe, a także miała podwyższane uposażenie. Organ wskazał, że w aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec osoby wnioskującej karach dyscyplinarnych. Organ zauważył, że skarżący został odznaczony Złotym medalem "Za zasługi dla pożarnictwa". Organ podniósł ponadto, że brak jest również dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Powołując się następnie na brzmienie przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister stwierdził, że przywołane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Dokonując analizy powyższego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a cyt. ustawy fundamentalne znaczenie ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże - jak podkreślił Minister - nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Ministra, wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister uznał, że przedmiotowy art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Organ wskazał jednocześnie, że powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister uznał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, organ zauważył, że winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zdaniem Ministra, oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany za "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej - należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister podniósł ponadto, że również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (vide: Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Organ podkreślił ponadto, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W tym przypadku, analogicznie, jak w przypadku wcześniej analizowanej przesłanki, Minister uznał, że w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, iż pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. W tym przypadku, organ odwołując się również do słownika wyrazów bliskoznacznych, zauważył, że można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Organ zaznaczył przy tym, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto, organ uznał, że istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Jednocześnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister zauważył jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Zdaniem organu, z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że - w jego ocenie - spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zdaniem organu, prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Według organu, oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Otóż, jak zauważył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W tej sytuacji, przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że całkowity okres służby skarżącego A.M. wynosi 35 lata, 9 miesięcy i 3 dni. Organ uznał, że w sytuacji, w której skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 8 lat i 10 miesięcy, czyli przez około 25% całego okresu służby, nie można mówić w jego przypadku o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Ministra, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Organ stwierdził, że prawie dziewięcioletni okres wykonywania zadań i obowiązków nie może być uznany za tymczasowy.

W zakresie analizy spełniana przesłanki rzetelności pełnionej służby organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez stronę skarżącą w trakcie pełnienia przez nią służby po dniu 12 września 1989 r. Minister zauważył również, że także w opinii Komendanta Głównego Policji skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, zaś dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby strony skarżącej.

Niemniej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Organ zauważył przy tym wyraźnie, iż sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany, jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Reasumując, Minister stwierdził, że mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, należy uznać, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził ponadto, że strona skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ uznał w tej sytuacji, że zarówno postawa i osiągnięcia strony skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyżej wskazanego przepisu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącego ogólnie obowiązujących przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W piśmie z dnia (...) kwietnia 2019 r. strona skarżąca - działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) marca 2019 r.

W petitum skargi strona skarżąca wniosła o:

uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr (...) z dnia (...).03.2019 r., dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodów uzupełniających z dokumentów w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Po pozytywnej weryfikacji podejmując służbę w Policji, skarżący złożył ślubowanie, że będzie wykonywał swoje obowiązki i zadania nawet z narażeniem życia i zdrowia. Pracując w laboratorium kryminalistycznym skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, ponieważ przeprowadzając oględziny miejsc zdarzeń, zabezpieczając ślady i wykonując ekspertyzy musiał korzystać ze środków chemicznych szczególnie niebezpiecznych dla zdrowia, za które przysługiwał skarżącemu dodatkowo urlop zdrowotny za szkodliwe warunki pracy. W 1991 r., wykonując oględziny skradzionego tira z elektroniką w miejscowości K. przy autostradzie (...) wraz z funkcjonariuszami Wydziału Dochodzeniowo Śledczego i Kryminalnego skarżący odparł y atak uzbrojonej grupy przestępczej, która próbowała odzyskać skradziony towar. Wówczas to skarżący doznał urazu kręgosłupa i kolan. Skutki tego zdarzenia skarżący odczuwa do dnia dzisiejszego. W lipcu 2012 r. po 36 latach nienagannej służby skarżący został skierowany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji na komisję lekarską ze względu na pogarszający się stan zdrowa, spowodowany m.in. urazami doznanymi podczas pełnienia służby w Policji. Orzeczeniem komisji lekarskiej MSW z dnia (...).10.2015 r. nr (...) skarżący został zaliczony do I grupy inwalidów w związku ze służbą w Policji. Dyrektor ZER MSW Decyzją nr ewid. (...) z dnia (...).11.2015 r. przyznał skarżącemu rentę inwalidzką. Przedstawionych dowodów, zdaniem skarżącego nie można oceniać inaczej jak narażenie zdrowia i życia o których mowa art. 8a ust. 1p. 2 ustawy zaopatrzeniowej.

zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 22a ww. ustawy.

Strona skarżąca zarzuciła spornej decyzji Ministra z dnia 21 marca 2019 r. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się z argumentacją Ministra dotyczącą oceny przesłanki "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Skarżący wskazał, że - biorąc pod uwagę zarówno jego całkowity okres służby, jak i okres służby, obejmujący czas między dniem (...) października 1981 r., a dniem (...) lipca 1990 r. - uznać należy, że spełnia on kryterium "krótkotrwałości służby", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, bowiem posiada znaczącą przewagę czasową służby pełnionej po dniu 31 lipca 1990 r. nad służbą przed tą datą.

Skarżący zauważył, że kryterium "krótkotrwałości służby do 31 lipca 1990 r." jest niedefiniowalne, o niezwykle wysokim stopniu subiektywizmu i uznaniowości. Według skarżącego, trudno jest stwierdzić, w stosunku do jakiego okresu należy odnosić ową "krótkotrwałość". Skarżący uznał, że pojęcie to można interpretować tylko i wyłącznie jako wyraźną przewagę czasową okresu służby po 31 lipca 1990 r. nad okresem służby przed tą datą. Według skarżącego, za tą argumentacją przemawiają względy intuicyjnie wyczuwanego poczucia sprawiedliwości. Skarżący stwierdził, że nie można, w imię irracjonalnie pojmowanej "sprawiedliwości społecznej" oraz niczym nieusprawiedliwionej represji, przekładać okresu służby na rzecz intencjonalnie zdefiniowanego "państwa totalitarnego" ponad wieloletnią służbę na rzecz wolnej i demokratycznej Ojczyzny. W ocenie skarżącego, ten dysonans w jego sprawie jest wyraźnie widoczny.

Skarżący zauważył, że w ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r., nowelizującej ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wbrew wielu opiniom, wprowadzono do treści art. 8a ust. 1 wyrażenia niedookreślone, takie jak: "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r.", czy też "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Skarżący stwierdził, że są to tzw. klauzule generalne, które nie powinny być stosowane w prawie ubezpieczeń społecznych. Skarżący podniósł bowiem, że w dotychczasowym orzecznictwie Sąd Najwyższy stwierdzał wielokrotnie, że przepisy ubezpieczeniowe są odrębną dziedziną prawa i mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a więc powinny być przestrzegane w jednakowy sposób wobec wszystkich podmiotów, co - zdaniem Sądu Najwyższego - wyklucza stosowanie wskazanych wyżej klauzul generalnych. W tej sytuacji, skarżący zarzucił, że treść przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym orzecznictwem Sądu Najwyższego. To z kolei, zdaniem skarżącego, oznacza, że skarżona decyzja Ministra wydana w niniejszej sprawie została podjęta w ramach tzw. "uznania administracyjnego", w oparciu o skrajnie ułomną podstawę prawną.

W związku z powyższym, skarżący zarzucił, że Minister, wydając sporną decyzję, przekroczył granice tzw. "uznania administracyjnego". Według skarżącego, organ przy podejmowaniu spornej decyzji złamał również zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., albowiem niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny, ignorując obowiązek właściwego rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Ponadto, skarżący zarzucił, że wydając wspomnianą decyzję, Minister nie respektował konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Jednocześnie, skarżący zarzucił, iż organ nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Zdaniem strony skarżącej, Minister uzasadnił zaskarżoną decyzję ogólnikowo, nie odnosząc się zarówno do okresu pełnienia służby przed 31 lipca 1990 r., jak i nie dokonując dokładnej interpretacji przesłanek ustawowych, tj. "krótkotrwałości" i "rzetelności", opierając się jedynie na wyjaśnieniach ze słownika języka polskiego, co - zdaniem skarżącego - nie znalazło przełożenia na ten konkretny przypadek. Skarżący zarzucił, że organ nie podał, ile w przypadku strony skarżącej powinna trwać służba przed dniem 31 Iipca 1990 r., aby zaliczyć ją do służby krótkotrwałej.

Reasumując, skarżący uznał, że spełnił oba warunki określone w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, gdyż jego służba przed dniem 31 Iipca 1990 r. była "krótkotrwała", albowiem trwała 8 lat i 10 miesięcy, co stanowi zaledwie 25% łącznego okresu jego służby pełnionej także po 31 lipca 1990 r. dla wolnej i demokratycznej Polski, nie wliczając w to 3-letniej szkoły oficerskiej. Ponadto, skarżący uznał, że po dniu 12 września 1989 r. powierzone mu zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie, o czym świadczą dokumenty z przebiegu jego służby zgromadzone także w aktach osobowych, a zwłaszcza: informacja dotycząca przebiegu służby sporządzona w dniu (...) sierpnia 2018 r. przez Komendanta Głównego Policji znajdująca się także w aktach przedmiotowego postępowania, a także otrzymywane nagrody, pochwały i wyróżnienia, wnioski o awanse w stopniu i na stanowisku służbowym, opinie służbowe, wnioski dotyczące podwyższania uposażenia, czy też nadanie odznaczenia Złotego medalu za długoletnią służbę.

W tym miejscu, skarżący zauważył, że zgodnie z regulacjami ustawowymi dotyczącymi służb mundurowych, roty przysięgi zobowiązują wszystkich funkcjonariuszy do służby, nawet z narażeniem życia i zdrowia. Stąd właśnie, zdaniem skarżącego, wynikają szczególne uprawnienia emerytalne policjantów i funkcjonariuszy tych służb.

Skarżący stwierdził, że w jego przypadku służba, jaką pełnił po dniu 12 września 1989 r., była związana z realnym narażaniem zdrowia i życia. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżący powołał się na orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w (...) z 2015 r., na podstawie której zastał zaliczony do pierwszej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą w Policji.

Mając na uwadze całość przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych oraz argumentów natury prawnej, skarżący uznał, że uprawione jest twierdzenie, że zaistniały warunki do zastosowania przez Sąd w niniejszej sprawie art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra z dnia (...) marca 2019 r. z powodu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący uznał ponadto, że uzasadnione jest także zobowiązanie Ministra, na podstawie art. 145a p.p.s.a., do wydania decyzji, w określonym przez Sąd terminie, zgodnej z wnioskiem, tj. o wyłączeniu stosowania wobec skarżącego art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto, odpowiadając na zarzuty skargi, Minister wskazał, że rozstrzygając wniosek skarżącego, był on związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz dokumentacją dotyczącą przebiegu służby przesłaną przez Komendanta Głównego Policji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że jeżeli skarżący nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej z uwagi na fakt błędnych jej zdaniem zapisów dotyczących przebiegów służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinien tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził jednocześnie, że zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, na wniosek organu emerytalnego Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządza na podstawie posiadanych akt osobowy i - w terminie 4 miesięcy o dnia otrzymania wniosku - przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b cyt. ustawy. Organ wskazał także, że stosownie do art. 13a ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, zaś w myśl art. 13a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów k.p.a.

Reasumując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał zatem, że jest związany treścią wspomnianej informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga A.M. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia (...) marca 2019 r., nr (...), odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - nie dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając sporną decyzje, nie dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem dokonał właściwej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, jak również przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim mającego podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, co w konsekwencji oznacza, iż w sposób uzasadniony przyjął, że strona skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do zastosowania wobec niej wnioskowanego wyłączenia.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając decyzję z dnia (...) marca 2019 r. - nie dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy zauważyć na wstępie, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) marca 2019 r., którą Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego A.M. przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).

W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z art. 13a ust. 1-3 cyt. ustawy, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

W tym miejscu, warto zauważyć, iż powyższe regulacje prawne zawarte w przepisach art. 15c i art. 22a, jak również w art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy budzą w dotychczasowym orzecznictwie sądów uzasadnione wątpliwości, co do ich zgodności nie tylko z Konstytucją RP (por.m.in. wyrok Sądu Okręgowego w (...), (...) Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) października 2019 r., sygn. akt (...)), ale przede wszystkim zasadami podstawowymi wynikającymi z prawa Unii Europejskiej, w tym m.in. zasadą godności ludzkiej, zasadą rządów prawa, zasadą równości i niedyskryminacji, czy też zasadą proporcjonalności (por.m.in. wyroki Sądu Okręgowego w (...), (...) Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) maja 2019 r., sygn. akt (...), z dnia (...) sierpnia 2019 r., sygn. akt (...), czy też z dnia (...) września 2019 r., sygn. akt (...)).

W konsekwencji, przyjmuje się w dotychczasowym orzecznictwie sądów ubezpieczeń społecznych, iż wskazane wyżej przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym wspomnianą ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, naruszają zarówno konstytucyjną zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę proporcjonalności, jak też są sprzeczne z prawami podstawowymi Unii Europejskiej, które dekodowane zostały z poziomu Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Mając na względzie powyższe, składy orzekające sądów powszechnych (sądów ubezpieczeń społecznych), uznając wspomniane regulacje ustawowe za naruszające przepisy ustawy zasadniczej oraz wspólne tradycje Unii Europejskiej, a także mając na względzie fakt, iż Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA nie udowodnił, aby byli funkcjonariusze uczestniczyli w praktykach bezprawia przed 1989 r., odrzucając jednocześnie zbiorową odpowiedzialność obywateli za przeszłość, stwierdzają w swoim orzecznictwie, iż sąd nie może być związany regulacjami cyt. ustawy, co w konsekwencji prowadzi do tego, iż składy orzekające sądów zmieniają zaskarżone decyzje Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, pomijając regulacje zawarte w art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wskazując jednocześnie temu organowi emerytalno-rentowemu na konieczność przeliczenia emerytury, czy też renty według zasad uprzednio obowiązujących.

Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie, podzielając w pełni wskazane wyżej uzasadnione wątpliwości co do zgodności przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym wspomnianą wyżej ustawą zmieniającą z dnia 16 grudnia 2016 r., z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP oraz prawami podstawowymi Unii Europejskiej, pragnie jednak bardzo wyraźnie podkreślić, iż opisane wyżej zastrzeżenia dotyczące przepisów cyt. ustawy nie mogą mieć istotnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) marca 2019 r. odmawiającej wyłączenia stosowania wobec skarżącego A.M. przepisów cyt. ustawy, albowiem decyzja ta, w przeciwieństwie do podlegających ocenie sądów powszechnych decyzji organu emerytalno-rentowego, oparta jest na innej normie prawnej, tj. przepisie art. 8a ust. 1 wspomnianej ustawy.

Przechodząc w tej sytuacji do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (vide: art. 8a ust. 2 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Wskazać jednocześnie należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co ma istotne znaczenie dla sposobu oceny jej legalności przez sąd administracyjny.

W tej sytuacji, należy podkreślić, że sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por.m.in. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Warto zauważyć w tym miejscu, że uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest, jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska (w:) System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, INP PAN/Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Należy wskazać, że stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. W tej sytuacji, obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c cyt. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r., odwołując się - prawidłowo zdaniem Sądu - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie (por.m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, OSNC z 2007 r. nr 7- 8, poz. 95; podobnie: (w:) wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, LEX nr 1754050). Jednocześnie, organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Warto zauważyć, że według Słownika przypomnień W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1992 r.), "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei, według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny.

Zatem, uznać należy, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą".

W ocenie Sądu, taka właśnie sytuacja - jak słusznie przyjął Minister - nie miała miejsca w niniejszej sprawie, co oznacza, że strona skarżąca nie spełniła przesłanki krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

Otóż, wskazać należy, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby z dnia (...) maja 2017 r. Nr (...) wynika, że strona skarżąca w okresie od dnia (...) października 1981 r. do dnia (...) lipca 1990 r., tj. przez okres 8 lat i 10 miesięcy pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Należy przy tym podkreślić, że to ustawodawca w art. 13b ww. ustawy przesądził o tym, że za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w tym przepisie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Ustawodawca w przepisie tym zdefiniował więc służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby - instytucji czy formacji i jednostki organizacyjnej, w której służba byłą pełniona, nie zaś według stanowiska lub charakteru albo treści obowiązków i czynności tam wykonywanych. Wynika z tego, że - w świetle art. 13b ust. 1 cyt. ustawy - dla uznania, że mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa nie ma żadnego znaczenia (jest obojętne), na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych.

Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby strony skarżącej wyniósł 35 lat, 9 miesięcy i 3 dni, z czego okres 8 lat i 10 miesięcy, stanowiący około 25% całego okresu służby, to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ww. ustawy, należy podzielić stanowisko organu, że strona skarżąca nie spełnia ww. przesłanki koniecznej do zastosowania art. 8a tej ustawy, tj. przesłanki krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13b ustawy, przed dniem 31 lipca 1990 r.

Należy zauważyć, że według "Słownika przypomnień" Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei, według "Słownika wyrazów bliskoznacznych" (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1988 r.) "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ma zatem rację organ, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji natomiast, w której z okresu 35 lat, 9 miesięcy i 3 dni ogólnego stażu służby około 25% pełnione było na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ust. 1 ww. ustawy, nie można mówić o krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

Zdaniem Sądu, trafnie organ wskazał w uzasadnieniu spornej decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Nie można jednak w przypadku strony skarżącej stwierdzić, że jej służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą krótkotrwałą. Tym samym, uznać należy, iż zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest niezasadny, gdyż Minister, właściwie interpretując ten przepis, prawidłowo ocenił jego zastosowanie w kontekście ustaleń faktycznych poczynionych w niniejszej sprawy.

Przechodząc z kolei do kwestii interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków.

Należy zauważyć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie niniejszej nie kwestionował, że strona skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia (...) sierpnia 2018 r. oraz na pozostałe dokumenty zgromadzone w sprawie. Stwierdził, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Jednocześnie, Minister uznał jednak, że brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Odnosząc się do powyższego, stwierdzić należy, że - wbrew sugestii Ministra - ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie, jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. W ocenie Sądu, uznać trzeba, że gdyby rzeczywiście taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w przedmiotowym przepisie. Warto zauważyć bowiem, że zgodnie z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. Tymczasem, zauważyć należy, iż w analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy został spełniony. Zdaniem Sądu, z brzmienia tego przepisu nie można jednak wyprowadzić wniosku, jak czyni to bezpodstawnie organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, wskazany przez Ministra brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została spełniona zwłaszcza, że organ wyraźnie wskazał wprost w uzasadnieniu decyzji, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sprawa ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, należy stwierdzić przede wszystkim, iż - w ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - Minister dokonał błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nieprawidłowo uznając w uzasadnieniu spornej decyzji, jakoby z uwagi na fakt, że zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, to przyjąć trzeba rzekomo, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Sąd nie zgadza się z interpretacją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Według Sądu, wbrew twierdzeniom organu, przepis art. 8a omawianej ustawy, oprócz przesłanek opisanych w pkt 1 i 2, nie przewiduje kolejnej nadzwyczajnej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków". Sformułowanie omawianej regulacji, a zwłaszcza bezpośrednie połączenie owych "szczególnie uzasadnionych przypadków" z pkt 1 i 2 (vide: Minister może wyłączyć (...) w szczególnie uzasadnionych przypadkach (...) ze względu na: pkt 1 i 2) świadczy niezbicie o tym, że o istnieniu analizowanego szczególnie uzasadnionego przypadku przesądza krótkotrwałe pełnienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Dekodując normę prawną zawartą w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy należy pamiętać, że stanowi ona wyjątek od reguły obniżania świadczeń emerytalnych i rentowych określonej grupie funkcjonariuszy. Jak każdy wyjątek od reguły, winien więc być interpretowany w sposób wąski - nigdy zaś w sposób rozszerzający. Dopatrywanie się więc przez organ w spornym przepisie istnienia owej dodatkowej, nadzwyczajnej przesłanki, stanowi nieuprawnioną ingerencję w stosowany akt prawny. Organy administracji są zaś obowiązane wyłącznie do stosowania prawa wprost, a nie do dopowiadania niewyartykułowanej woli ustawodawcy. Reasumując, skoro prawodawca w sposób czytelny nie wskazał tego, że dla możliwości zastosowania dobrodziejstwa art. 8a cyt. ustawy konieczne jest, obok zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, spełnienie wymogów z pkt 1 i 2 ustawy, to doszukiwanie się w badanym przepisie omawianej dodatkowej przesłanki nie znajduje żadnego uzasadnienia i jawi się jako niedopuszczalna nadinterpretacja prawa.

W tej sytuacji, wbrew stanowisku organu, nie jest konieczne poparcie wniosku jakimiś bliżej niesprecyzowanymi nadzwyczajnymi osiągnięciami, które rzekomo mają stanowić o spełnieniu przez stronę skarżącą dodatkowej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Niezależnie jednak od powyższego stanowiska Sądu przedstawionego w zakresie interpretacji (wykładni) przepisu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, warto zauważyć, że nawet, gdyby przyjąć, iż rację ma jednak organ w zakresie konieczności spełnienia dodatkowej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionego przypadku", z czym Sąd się nie zgadza i podkreśla to wyraźnie, to wskazać trzeba byłoby, że ocena Ministra w tym zakresie, przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wymyka się w istocie sądowej kontroli. Minister stwierdził bowiem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające stronę skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji. Organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że postawa i osiągnięcia strony skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby sprawa ta stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy. Minister nie przedstawił jednak żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które - zdaniem organu - nie pozwalają na przyjęcie, iż jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie przybliżył także postawy strony skarżącej i jej osiągnięć w służbie, choć także te okoliczności wskazał, jako nieprzemawiające za uznaniem, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało tym samym uznać za całkowicie dowolną. Nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena organu, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona.

Uznać należy tym samym, że w powyższym zakresie organ, częściowo błędnie interpretując normę prawną wyrażoną w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, naruszył przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, błędne rozumienie ww. przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przez organ nie miało jednak jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia analizowanej sprawy, albowiem kluczowe pozostaje to, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, a tylko łączne spełnianie przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 ww. ustawy, umożliwia zastosowanie bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego.

W świetle powyższego, brak jest zatem podstaw do uznania, że organ dopuścił się istotnego dla wyniku sprawy naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie można również przyjąć, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ dokładnie wyjaśnił te okoliczności faktyczne, które były istotne dla podjętego rozstrzygnięcia, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia (...) marca 2019 r. odmawiającą wyłączenia stosowania wobec strony skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie narusza w istotnym zakresie obowiązującego prawa, a więc zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Ustosunkowując się jedynie na marginesie do stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji prezentowanego w sprawach objętych przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Sąd pragnie zauważyć, iż nie podziela stanowiska Ministra, zgodnie z którym, informacja o przebiegu służby wydana przez IPN jest bezwzględnie wiążąca w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i tym samym - jak sugeruje Minister - rzekomo nie daje organowi jakiegokolwiek pola manewru w spornym zakresie. Przede wszystkim podkreślić należy, iż wskazana informacja jest przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a cyt. ustawy, na wniosek organu emerytalnego (ust. 1) i jest ona równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby (ust. 5). W ocenie Sądu, oznacza to zatem, iż informacja taka sporządzana jest dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie bez znaczenia jest przy tym to, że od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje odwołanie według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). Stanowisko takie potwierdza zresztą przepis art. 13a ust. 6 cyt. ustawy, który wyłącza stosowanie do tej informacji przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.). Natomiast w niniejszym postępowaniu, które podlega reżimowi postępowania uregulowanego w k.p.a., informacja taka stanowi - zdaniem Sądu - co najwyżej dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym. Ocena taka winna być przekonywująco umotywowana, tym bardziej w sytuacji, gdy dowód, na którym opiera się organ jest kwestionowany przez stroną skarżącą.

W tym zakresie, według Sądu, warto również przywołać stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt K 36/09, zgodnie z którym, informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego jej zakwestionowania w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega, jak każdy inny dowód, badaniu i ocenie przez organ podejmujący decyzję na jego podstawie i w konsekwencji podlega ocenie sądu (pub. OTK-A 2012/1/3).

Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, choć wypowiedziane na gruncie zupełnie innej ustawy (poprzedniej ustawy lustracyjnej), pozostaje aktualne również w stanie prawnym uregulowanym w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i jest podzielane przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, jak również przez inne składy tutejszego Sądu orzekające w analogicznych sprawach (por.m.in. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 220/18, z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2344/18, z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2268/18, czy też z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2109/18).

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

--24

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.