Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1814180

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 2 kwietnia 2015 r.
II SA/Sz 995/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.).

Sędziowie: NSA Elżbieta Makowska, WSA Maria Mysiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r., nr (...),

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,

III.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. F. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia (...) r., (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania K. F. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r., nakazującej K. F. prowadzącemu Agencję z siedzibą w R. rozbiórkę obiektu reklamowego usytuowanego w miejscowości (...), gmina (...) na terenie działki nr (...) w odległości 3,20 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr 11, k.m. 37 + 063 (teren zabudowany), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Opisane rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym:

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że na terenie działki nr (...) w (...) Agencja ustawiła tablicę reklamową w odległości ok. 3,20 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr 11 w terenie zabudowanym, czym naruszyła art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowa tablica reklamowa ma wymiary ok. 5,00 m x 2,40m. Konstrukcję nośną stanowią dwa słupy z profilu metalowego zamocowane połączeniem śrubowym do dwóch prefabrykowanych żelbetowych bądź betonowych stóp fundamentowych ustawionych na zagęszczonym i wyrównanym gruncie. Do słupów zamocowane są poziome belki wsporcze, z którymi połączono panel tablicy. W oparciu o powyższe ustalenia organ zakwalifikował zrealizowane zamierzenie do kategorii wolnostojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych.

Nadto, w prowadzonym postępowaniu organ ustalił, że w dniu (...) r. ówczesna firma A. reprezentowana przez D. F. złożyła w Starostwie Powiatowym zgłoszenie zamiaru budowy obiektu - montaż tablicy reklamowej o wymiarach 5,04 x 2,38m, na działce nr (...) przy ul. (...) w (...), zgodnie z którym obiekt reklamowy powinien być usytuowany w odległości ok. 10 km od krawędzi jezdni i nie posiadać oświetlenia tablicy. Od powyższego zgłoszenia Starostwo nie wniosło sprzeciwu. Tymczasem obiekt reklamowy umieszczony jest w odległości 3,20 m od krawędzi jezdni i wyposażony jest w instalację świetlną. W świetle powyższego organ stwierdził, że obiekt poddany kontroli nie jest tym samym obiektem, o którym mowa w zgłoszeniu z dnia (...) r. W ocenie organu sporny obiekt jest budowlą (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), zakwalifikowaną jako wolnostojące urządzenie reklamowe trwale połączone z gruntem, a jego ustawienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

Z uwagi na pismo, które wpłynęło do organu w dniu (...) r., w którym D. F. poinformowała, że wszystkie sprawy związane z posadowieniem oraz funkcjonowaniem reklam w terenie przejęła Agencja reprezentowana przez K. F. a, organ uznał K. F. a za stronę postępowania i poinformował o wszczęciu postępowania.

Nie zgadzając się z opisaną decyzją organu I instancji K. F., prowadzący Agencję złożył odwołanie, zarzucając jej naruszenie:

- art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i nakazanie mu rozbiórki tablicy reklamowej w sytuacji, gdy została ona posadowiona na podstawie zgłoszenia budowy obiektu - montaż tablicy reklamowej - nie wymagającego pozwolenia na budowę, dokonanego przez D. F. i w stosunku do którego organ nie wniósł sprzeciwu,

- art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i wszczęcie procedury legalizacyjnej, w sytuacji gdy reklama jest jedynie posadowiona w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr 11,

- art. 77 k.p.a. poprzez nakazanie rozbiórki reklamy pomimo nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z naruszeniem jego interesów oraz zasady praworządności.

W konsekwencji powyższego, K. F. wniósł o uchylenie decyzji.

W ocenie skarżącego niezrozumiałe jest stanowisko organu, który najpierw wskazuje, że D. F. złożyła zgłoszenie budowy obiektów nie wymagających pozwolenia na budowę - montaż tablicy reklamowej, i że Starostwo Powiatowe nie wniosło sprzeciwu, a następnie stwierdza, że Agencja przedmiotową reklamę posadowiła z naruszeniem prawa.

Niedopuszczalne jest również, w ocenie skarżącego, uznanie przez organ po upływie ponad dwóch lat od daty zgłoszenia, że reklama wykonana zgodnie z projektem załączonym do zgłoszenia jest budowlą i wymaga zezwolenia i tym samym nie mogła być posadowiona na podstawie zgłoszenia. Według skarżącego stanowisko organu, że sporna tablica reklamowa jest urządzeniem trwale związanym z gruntem jest chybione, ponieważ nie można powyższego wysnuć jedynie na podstawie rodzaju zastosowanych stóp fundamentowych do jej posadowienia. Organ nie wskazał również na jakiej podstawie doszedł do wniosku, że oświetlenie reklamy zmienia zasady jej zamontowania.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia (...) r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. utrzymał zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w mocy.

W ocenie organu odwoławczego sporny obiekt reklamowy to "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe", wymienione jako "budowla" w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, które nie zostało wymienione w art. 29 ust. 1 tej ustawy, jako nie wymagające pozwolenia na budowę. Przedmiotowy nośnik reklamowy posiada części typowo budowlane, tj. fundament i konstrukcję nośną i jest trwale związany z gruntem, a jego postawienie było "budową" w myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę urządzenia reklamowego organ wyjaśnił, że należało zastosować przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2,

w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nadto, ponieważ przedmiotowe urządzenie reklamowe ustawione zostało z naruszeniem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w myśl, którego obiekty budowlane przy drogach krajowych powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 10 m w terenie zabudowy, nie ma możliwości zastosowania procedury legalizacyjnej i doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy objęte obowiązkiem zgłoszenia instalowanie urządzeń reklamowych dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są budową, czyli wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu. W ocenie organu faktycznie wykonanych prac polegających na wykonaniu fundamentów i konstrukcji nośnej tablicy reklamowej nie sposób zakwalifikować jako "montaż". Również usytuowanie tablicy reklamowej w odległości 3,20 m od krawędzi jezdni i jej oświetlenie stanowi wybudowanie obiektu innego niż określony w zgłoszeniu, co przeczy twierdzeniu skarżącego, że została ona usytuowana w miejscu, w sposób i o wymiarach wskazanych w prawidłowo skutecznie dokonanym zgłoszeniu.

Na ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. F. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił jej, podobnie jak w odwołaniu, naruszenie przepisu art. 48 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego i art. 77 k.p.a. oraz dodatkowo art. 6, 7, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak zgromadzenia dowodów w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego oraz pomięcie konieczności jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, przyjmując, że D. F. posadowiła reklamę bez wymaganego zezwolenia.

W treści uzasadnienia skarżący wywiódł, że stanowisko organu odwoławczego utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu powiatowego jest błędne, ponieważ brak sprzeciwu właściwego organu jest jednoznacznym uznaniem przez ten organ, że tablica reklamowa wskazana w zgłoszeniu z dnia (...) r. nie jest obiektem budowlanym objętym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe powoduje, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w przepisie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. brak wymaganego pozwolenia. Skarżący nie zgodził się również z oceną organu, że zainstalowana reklama nie jest tożsama z reklamą wskazaną w projekcie dołączonym do zgłoszenia, jedynie z uwagi na posadowienie w innej odległości od krawędzi jezdni drogi niż podana w zgłoszeniu. Błędny jest również zdaniem skarżącego wskazany przez organ brak możliwości legalizacji rzeczonej reklamy, ponieważ organy nie rozważyły i nie wykazały, aby nie było możliwe jej przeniesienie, tak by posadowiona była w odległości 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie znajdując podstaw do zmiany rozstrzygnięcia, podtrzymał stanowisko zajęte w przedmiotowej sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (ZWINB), utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, nakazującą rozbiórkę obiektu reklamowego usytuowanego w miejscowości (...), gmina (...) na działce nr (...), w odległości 3,20 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr 11 km 37+063 na terenie zabudowanym.

Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei, art. 3 pkt 7 i 6 Prawa budowlanego zalicza do robót budowlanych budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, jak również prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przesądza natomiast, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Od zasady, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce ustawodawca przewidział wyjątek, wskazany w ust. 2 art. 48, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przepis ten stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1)

jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a)

ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2)

nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust 2).

W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1)

zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2)

dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust 3).

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4).

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że w stosunku obiektów budowlanych (lub ich części), na budowę których wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, a wzniesionych bez zachowania tego wymogu, organy mają obowiązek orzeczenia nakazu ich rozbiórki. Adresatem takiej decyzji, zgodnie z wymogami o których mowa w art. 52 ustawy Prawo budowlane są: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wydanie nakazu rozbiórki w stosunku do obiektu wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Wolą ustawodawcy, postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki poprzedzone musi być postępowaniem zmierzającym do legalizacji samowoli budowlanej. Na postępowanie to składa się wstępna analiza, czy obiekt wybudowany w ramach samowoli budowlanej nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (o ile taki na danym obszarze obowiązuje) lub, czy jest zgodny decyzją o warunkach zabudowy (w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a także czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Pozytywna weryfikacja tych okoliczności musi prowadzić do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Na przeszkodzie temu nie stoi brak, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji ustalającej warunku zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji. W sytuacji takiej organ nakłada na sprawcę samowoli budowlanej obowiązki dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w tym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Prawna możliwość legalizacji samowoli budowlanej jest zatem negatywną przesłanką do wydania decyzji rozbiórkowej.

W rozpoznawanej sprawie, z dokonanych prawidłowych ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że inwestor bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wybudował trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Zgodzić się należy z organem, iż dla wybudowania tego typu obiektu wymagane jest uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaznaczyć jednak należy, że inwestor zgłosił zamiar zamontowania tablicy reklamowej i załączył odpowiedni projekt. Starosta, w określonym w przepisach ustawy Prawo budowlane terminie, nie wniósł do zgłoszenia sprzeciwu.

Wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe w rozumieniu ustawy Prawo budowlane nie są jednak budowlami zwolnionymi z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd podziela tu stanowisko zajmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 stycznia 1999 r. II SA 1617/98 LEX nr 46756, w której to sprawie rozpoznawane było podobne zagadnienie i w którym Sąd stwierdził, że "zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane za obiekt budowlany - budowlę uważa się, między innymi, "wolno stojące trwale z gruntem związane urządzenia reklamowe". Nie decyduje zatem fakt, czy dana budowla ma na przykład fundamenty, ale czy jest trwale związana z gruntem. Ponieważ projektowana tablica reklamowa jest przestrzenną konstrukcją o wysokości 2,40 m i szerokości 5m, to ze względu na uwarunkowania atmosferyczne, m.in. silne wiatry, musi być w odpowiedni technicznie sposób powiązana trwale z gruntem, nawet jeśli nie będzie zagłębiona w ziemi. Projektowana tablica reklamowa jest więc "obiektem budowlanym" przy drodze, o którym mowa jest w art. 43 ust. 1 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych".

Zdaniem organów, fakt lokalizacji tego obiektu w odległości około 3,20 m od krawędzi jezdni drogi krajowej oraz jego oświetlenie skutkuje stwierdzeniem, iż nie jest to ten sam obiekt, który był objęty zgłoszeniem dokonanym przez D. F. Obiekt ten narusza obowiązujące przepisy o drogach publicznych i jego legalizacja jest niemożliwa.

Stanowiska tego nie podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

W ocenie sądu, realizacja obiektu budowlanego z naruszeniem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach oraz zamontowanie oświetlenia nie są bezwzględnymi przesłankami do uznania tablicy reklamowej za inny obiekt oraz wydania nakazu rozbiórki.

Stwierdzenie, że obiekt wybudowany w ramach samowoli budowlanej narusza przepisy (tym przepisy ustawy o drogach) w sposób generalny uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie legalizacyjne nie jest prawnie możliwe. Tym niemniej, zdaniem sądu, ma to miejsce jedynie w tych sytuacjach, kiedy naruszenie to ma charakter bezwzględny czyli nie istnieje prawna możliwość, by inwestor po uzyskaniu zgody właściwego organu mógł legalnie w danym miejscu obiekt budowlany wznieść, tj. sytuacja kiedy nie istnieje prawna możliwość, by po uzyskaniu odrębnej zgody dany obiekt wybudować, choćby na zasadach ogólnych było to niemożliwe. Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Przepis art. 43 ustawy o drogach stanowi, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 10 m. w terenie zabudowy i 25 m poza terenem zabudowy w przypadku dróg krajowych. Mając w polu widzenia jedynie ustęp 1 powołanego wyżej przepisu stwierdzić by należało, że przedmiotowy obiekt - urządzenie reklamowe, z uwagi na jego lokalizację narusza obowiązujące przepisy, jest bowiem usytuowany zbyt blisko krawędzi jezdni. Zważyć jednak należy, że przepis art. 43 ust. 2 tejże ustawy stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio.

W ocenie sądu, możliwość zbliżenia obiektu do krawędzi jezdni na mniejszą odległość niż wynika to z postanowień zawartych w przepisie art. 43 ust. 2 po wyrażeniu zgody zarządcy drogi skutkuje tym, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzonej samowoli budowlane winien żądanie przedłożenia takiej zgody uczynić częścią postępowania legalizacyjnego. Zdaniem sądu, w sytuacji, kiedy wydanie takiej zgody poprzedzające uzyskanie pozwolenia na budowę, skutkowałoby przyjęciem, że obiekt usytuowany jest zgodnie z przepisami, nie można inwestorowi odmówić próby uzyskania takiej zgody w ramach postępowania legalizacyjnego. Sanowanie stanu sprzecznego z prawem, w sytuacji kiedy jest to w ogóle możliwe, z uwagi na szeroko rozumiane przepisy (w tym także ustawy o drogach) i po spełnieniu przez inwestora warunków jakie mu organ ustalił, jest bowiem istotą postępowania legalizacyjnego.

W tej sytuacji, zdaniem sądu, wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu reklamowego przed przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego, należało uznać za przedwczesne. Dodać przy tym jednak należy, że nie można przesądzić w tym postępowaniu jaka w przyszłości, w odniesieniu do będącego przedmiotem sprawy obiektu reklamowego, zapadnie decyzja w sprawie, albowiem jest to uzależnione od wyniku postępowania legalizacyjnego, które organ nadzoru budowlanego przeprowadzi w zgodzie z przepisami art. 48 Prawa budowlanego mając na uwadze powyższe rozważania.

Ze względu na powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), decyzje organów obu instancji zostały uchylone (pkt I wyroku).W kwestii wykonalności decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy (pkt II), natomiast o kosztach w oparciu o przepis art. 200 tej samej ustawy (pkt III).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.