Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1814178

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 2 kwietnia 2015 r.
II SA/Sz 985/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.).

Sędziowie: NSA Elżbieta Makowska, WSA Maria Mysiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi H. S. i M. S. na decyzję Wojewody z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia (...) r., na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami H. i M. S. wystąpili do Prezydenta Miasta o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych w S., oznaczonych numerami działek: (...) o powierzchni (...) m2; (...) o powierzchni (...) m2 i (...) o powierzchni (...) m2, które przeszły z dniem 30 września 2002 r. z mocy prawa na własność Miasta S. W uzasadnieniu wnioskodawcy podnieśli, że przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone przed (...) laty i do dnia złożenia wniosku nie został na nich zrealizowany cel wywłaszczenia jakim była budowa drogi powiatowej (...), a zatem spełnione zostały przesłanki do ich zwrotu.

Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta S. z udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu przedmiotowych nieruchomości wydzielonych pod drogę publiczną i przejętych na własność Gminy Miasto S. na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a do załatwienia niniejszej sprawy wyznaczył Starostę G.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia (...) r., (...) wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), Starosta G. odmówił zwrotu wymienionych we wniosku nieruchomości wydzielonych pod drogę publiczną i przejętych na własność Gminy Miasto S.

W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego Starosta ustalił, że odnośnie wymienionych nieruchomości wydane zostały następujące decyzje:

- decyzja z dnia (...) r., (...), którą Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej współwłasność Przedsiębiorstwa A. Spółka z o.o. z siedzibą w S., A. S., K. M., k.p. - będących wspólnikami Spółki B. z siedzibą w S. oraz H. i M. S. oznaczonej numerem działki (...) o powierzchni (...) m2, położonej przy ul. (...) w obrębie ewidencji gruntów (...), w wyniku którego powstały działki nr (...);

- decyzja z dnia (...) r., (...), którą Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej współwłasność Przedsiębiorstwa A. Spółka z o.o. z siedzibą w S., A. S., K. M., K. P. - będących wspólnikami Spółki B. z siedzibą w S. oraz G. S. oznaczonej numerem działki (...) o powierzchni (...) m2, położonej przy ul. (...). w obrębie ewidencji gruntów (...), w wyniku którego powstały działki nr (...);

- decyzja z dnia (...) r., (...), którą Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej współwłasność Przedsiębiorstwa A. Spółka z o.o. z siedzibą w S., A. S., K. M., K. P. - będących wspólnikami Spółki B. z siedzibą w S. oraz H. i M. S. oznaczonej numerem działki (...) o powierzchni (...) m2, położonej przy ul. (...) w obrębie ewidencji gruntów (...), w wyniku którego powstały działki nr (...).

Decyzjami z dnia (...) r., Prezydent Miasta S. zmienił ww. ostateczne decyzje podziałowe poprzez m.in. dopisanie w podstawie prawnej art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomości i wskazanie, że zgodnie z powołanym przepisem działki o numerach (...) wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność Miasta S. jako mienie powiatowe z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna. Organ zaznaczył, że aktualnie działka nr (...) oraz (...) stanowi własność H. i M. S.

W oparciu o powyższe organ stwierdził, że przejęcie działek nr (...) na mienie Gminy Miasto S. nastąpiło z mocy prawa na podstawie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast zgodnie z przywołanym we wniosku przepisem art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zatem, możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzależniona jest od jej uprzedniego wywłaszczenia, tj. przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w trybie przepisów o wywłaszczeniu.

W ocenie Starosty, w przedmiotowej sprawie nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości, w związku z czym nie wystąpiły przesłanki niezbędne do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Odwołanie od decyzji Starosty G. złożyli H. S. i M. S. Kwestionowanej decyzji zarzucili:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w realiach niniejszej sprawy nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny, jakim jest budowa drogi publicznej i w efekcie uznanie, że niewykorzystanie nieruchomości na zamierzony cel w przeciągu (...) lat nie daje im prawa żądania zwrotu tej nieruchomości,

- naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo, że przez ponad 7 lat, od dnia w którym decyzja stała się ostateczna nie przystąpiono do realizacji celu publicznego, przez co należało uznać, że nieruchomość stała się zbędna dla określonego celu, zaś poprzedni właściciele mają prawo żądać jej zwrotu,

- naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez organ powodu odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W postępowaniu odwoławczym Wojewoda decyzją z dnia (...) r., (...), w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie I instancji w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, opisując przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie oraz przepisy mające do niej zastosowanie, Wojewoda wyjaśnił, że przejście prawa własności wydzielonych działek na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego następuje wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przebieg ulic w danym terenie oraz gdy podział jest przeprowadzony na wniosek właściciela nieruchomości. Przejęcie gruntów na podstawie art. 98 powołanej ustawy odbywa się za odszkodowaniem i tym samym nie charakteryzuje się ono władczością oraz przymusowym charakterem nabycia własności nieruchomości przez jednostkę. Jest ono jedynie następczym skutkiem wniosku o podział nieruchomości, a zatem nie można uznać, że niezrealizowanie przez Gminę Miasta S. celu publicznego powoduje, że działka stała się zbędna na cele komunikacji drogowej.

Dalej Wojewoda wskazał, że z opisanych przez organ I instancji decyzji wynika, że Prezydent Miasta S. na wniosek współwłaścicieli orzekł o podziale działek o numerach (...) położonych w obrębie ewidencji gruntów (...), a następnie w decyzjach z dnia (...) r. orzekł o przejściu z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta S., na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedmiotowych działek stanowiących własność skarżących.

Przytaczając stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 435/10, Wojewoda wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie decyzja o podziale nieruchomości nie mogła zostać zakwalifikowana jako decyzja wywłaszczeniowa, ponieważ przepis art. 98 został umieszczony w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie w rozdziale dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości, lecz w rozdziale poświęconym podziałom nieruchomości. Powyższe prowadzi do wniosku, że powołany przepis stanowi samodzielną podstawę prawną do orzekania o przejęciu z mocy prawa własności gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne przez właściwe podmioty. A skoro obowiązujące przepisy prawne, a w szczególności art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości zwrotu nieruchomości, której własność przeszła na gminę na podstawie art. 98 ww. ustawy, to postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

Na opisaną decyzję organu odwoławczego H. S. i M. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżący ponowili swoją argumentację dotyczącą błędu w ustaleniach faktycznych, naruszenia przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 11 k.p.a., dodatkowo zarzucając naruszenie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że przejście z mocy prawa własności działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, na wniosek właściciela, nie stanowi formy przejęcia nieruchomości na cele publiczne. W ocenie skarżących brak jest podstaw do uznania, że nieruchomość nabyta w drodze wydzielenia pod drogi publiczne nie podlega zwrotowi w trybie ustawy w przypadku, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, bowiem analiza przepisu art. 136 ww. ustawy prowadzi do odmiennych wniosków, a uwzględnienie stanowiska organów prowadziłoby do nieuzasadnionego zróżnicowania pozycji prawnej podmiotów ubiegających się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdzie jedynym kryterium byłaby forma, w której doszło do przejęcia nieruchomości na cele publiczne. Istotą postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest odwrócenie skutków wywłaszczenia nieruchomości, w tych przypadkach, w których nie doszło do realizacji celu publicznego, na jaki nieruchomość została nabyta. Zatem przyjąć należy, w oparciu o wykładnię logiczną, systemową i unormowania konstytucyjne dotyczące ochrony własności, że art. 136 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami mają zastosowanie również w przypadkach, w których przeniesienie własności nieruchomości na potrzeby realizacji celów publicznych nastąpiło w wyniku podziału nieruchomości. Odmienna interpretacja, taka jaką w niniejszej sprawie dokonały organy orzekające, prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego - zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa, ochrony własności, równości wobec prawa a w konsekwencji prowadziłaby do niezgodności art. 136 ust. 3 powołanej ustawy w zakresie, w jakim przepis ten pomija możliwość żądania zwrotu nieruchomości nabytej na podstawie decyzji, o której mowa w art. 98 ust. 1 ww. ustawy. Mając na uwadze, że w okresie 7 lat od ostateczności decyzji nie rozpoczęto żadnych prac związanych z budową drogi powiatowej, ani w okresie (...) lat od tej daty nie zrealizowano tego celu, skarżącym przysługuje prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzupełnieniu skargi w piśmie z dnia (...) r. skarżący dodatkowo zarzucili naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich możliwych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia oraz § 150 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) poprzez jego niezastosowanie przy dokonywaniu analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Powielając argumentację merytoryczną zawartą w poprzednio składanych pismach, skarżący wywiedli, że w niniejszej sprawie doszło do wywłaszczenia, którym w znaczeniu konstytucyjnym jest każde przymusowe odjęcie własności na cel publiczny i na rzecz podmiotu publicznego. Z uwagi na błędną analizę stanu faktycznego zostali oni pozbawieni prawa zwrotu spornych nieruchomości, a niezastosowanie przez organy przy analizie przepisów prawnych zasad techniki prawodawczej doprowadziło do błędnej wykładni art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co z kolei spowodowało pozbawienie ich uprawnień wynikających z rozdziału 6 działu III powołanej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, nie podzielając zarzutów skarżących, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana decyzja, wbrew wywodom skargi, odpowiada prawu.

Zaskarżoną decyzją organ II instancji umorzył postępowanie, w którym H. S. i M. S. domagali się zwrotu nieruchomości położonych w S., oznaczonych numerami działek (...) o powierzchni (...) m2, (...) o powierzchni (...) m2 i (...) o powierzchni (...) m2, wydzielonych pod drogę publiczną i przejętych na własność Gminy Miasto S.

Skarżący stanęli na stanowisku, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy doszło do wywłaszczenia ich nieruchomości na rzecz podmiotu publicznego, na cel publiczny jakim jest budowa drogi publicznej, a ponieważ nie został on w przeciągu (...) lat zrealizowany, spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wymienione w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając na uwadze powyższe, wyjaśnienia w toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w S. postępowaniu wymaga kwestia, czy w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa nieruchomość wydzielona pod budowę dróg publicznych, przejęta na własność przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela, może być uznana za nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a w konsekwencji, czy możliwy jest zwrot takiej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czego domagają się skarżący.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Prezydent Miasta S. decyzjami wydanymi w dniu 21 czerwca 2000 r. na wniosek współwłaścicieli orzekł o podziale działek o numerach (...) położonych w obrębie ewidencji gruntów(...), a następnie - w decyzjach z dnia (...) r.- orzekł o przejściu nieruchomości nr (...), wydzielonych pod drogi publiczne i stanowiących własność skarżących, z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta S., na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Powołany przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518) przewiduje, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przejście prawa własności wydzielonych działek na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego następuje tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przebieg ulic w danym terenie oraz gdy podział jest przeprowadzany na wniosek właściciela nieruchomości.

W tym miejscu konieczne jest podkreślenie, że zgodnie z treścią art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie polega na pozbawieniu lub ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, które następuje w formie decyzji administracyjnej na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego i tylko w przypadku, kiedy cele publiczne nie mogą być w inny sposób zrealizowane. Natomiast decyzja o której mowa w art. 98 ust. 1 powołanej ustawy możliwa jest wyłącznie na wniosek właściciela i jest dokonywana wyłącznie za odszkodowaniem. Tym samym nie charakteryzuje się ona władczością oraz przymusowym charakterem nabycia własności nieruchomości przez gminę, jest ona jedynie następczym skutkiem wniosku o podział.

Ustawodawca zatem wyraźnie rozróżnił instytucję podziału na wniosek i związanych z nią skutków prawnych od instytucji wywłaszczenia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 435/10 przywołane również przez organ, w którym Sąd wskazał, że z porównania treści art. 98 ust. 1 oraz art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wynika, że sposób oraz przesłanki przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1 oraz na podstawie decyzji wywłaszczeniowej jest diametralnie różny. Tym samym, nie każde odjęcie prawa własności należy rozumieć jako wywłaszczenie, do którego zastosowanie mają przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawarte w dziale III rozdział 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość zwrotu nieruchomości jedynie w przypadku, gdy wywłaszczenie miało miejsce na podstawie władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o odjęciu lub ograniczeniu prawa własności, a więc decyzji, o której mowa w rozdziale 4 działu III, lub też w oparciu o art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie aktów prawnych enumeratywnie wymienionych w treści powyższego przepisu.

W rozpoznawanej sprawie powyższa sytuacja nie występuje, ponieważ decyzje Prezydenta Miasta S. z dnia (...) r., zmienione decyzjami tego organu z dnia 7 sierpnia 2002 r., nie mogą zostać zakwalifikowane jako decyzje wywłaszczeniowe. Jak wynika bowiem z akt sprawy decyzje Prezydenta Miasta S. z dnia (...) r. orzekające o podziale działek położonych w (...) oznaczonych numerami (...) wydane zostały wskutek wszczęcia postępowania podziałowego i to nie z urzędu, ale na wniosek ich współwłaścicieli, na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że niezrealizowanie przez Gminę Miasto S. celu publicznego jakim była budowa drogi powiatowej K.D.06.G powoduje, że nieruchomości stały się zbędne dla określonego celu i zaistniała uzasadniona podstawa żądania ich zwrotu jako nieruchomości wywłaszczonych na cel publiczny albowiem postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do skarżących oraz nieruchomości objętych wnioskiem z dnia (...) r. nigdy nie było prowadzone.

Za pozbawione podstaw prawnych Sąd uznał również zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na fakt, że regulując zwrot wywłaszczonych nieruchomości, nie mają one zastosowania do merytorycznego orzekania w stosunku do gruntów, przejętych na własność przez Skarb Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego pod budowę dróg publicznych na skutek zatwierdzenia projektu podziału na wniosek właściciela. Brak również podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 8 i 11 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został ustalony i wyjaśniony w sposób prawidłowy, wyczerpujący i pozwolił na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

Reasumując zaprezentowane rozważania, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów administracji publicznej, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa brak jest możliwości prawnych zwrotu nieruchomości w trybie przepisów regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości, których własność przeszła z mocy prawa w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe przesądza o niedopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego, co uzasadnia jego umorzenie przez Wojewodę w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), skargę należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.