Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1814176

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 2 kwietnia 2015 r.
II SA/Sz 981/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.).

Sędziowie NSA: Stefan Kłosowski, Danuta Strzelecka-Kuligowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia (...) r. nr (...),

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,

III.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę (...) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) Burmistrz B. na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 40 ust. 5, ust. 10, ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) oraz uchwały Nr 111/17/2011 Rady Miejskiej Białogardu z dnia 26 stycznia 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Miasto Białogard (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2011 r. Nr 30, poz. 482), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalił Spółdzielni Mieszkaniowej w B. karę pieniężną w wysokości (...) zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ulicy (...), stanowiącej działkę nr (...), położoną w obr. (...) w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - kabli do transmisji sygnału rtv i dwukierunkowej transmisji danych oraz umieszczenia szafki telewizji kablowej w pasie drogowym, w okresie od (...) r. do (...) r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia 5 sierpnia 2013 r. ustalił Spółdzielni Mieszkaniowej karę pieniężną w wysokości (...) zł za zajęcie bez zezwolenia Burmistrza B. pasa drogowego ulicy (...) w okresie od (...) do (...) r. Od decyzji tej Spółdzielnia złożyła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 27 września 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na brak konkretnych dowodów na to kto (jaki podmiot) i kiedy ułożył kabel do transmisji sygnału rtv i dwukierunkowej transmisji danych, a także umieścił w pasie drogowym szafkę telewizji kablowej. Organ podkreślił, że oparł się na uprzednio zebranym materiale dowodowym oraz wydanym w analogicznej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 794/13 oddalającym skargę Spółdzielni Mieszkaniowej w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2013 r. Zdaniem organu I instancji, inwestorem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa w B., gdyż mieszkańcy nieruchomości przy ul. (...) jedynie zainteresowani byli możliwością otrzymania dostępu do telewizji kablowej oraz Internetu za pomocą sieci telewizji kablowej Spółdzielni Mieszkaniowej. W tym celu zawarli umowy abonenckie i przyłączeniowe. To Spółdzielnia Mieszkaniowa była zainteresowana ułożeniem kabla rtv, a tym samym rozwojem sieci i uzyskiwaniem dochodu z tytułu abonamentu. Organ przytoczył w tym miejscu na treść uzasadnienia wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 794/13, w którym Sąd (między innymi) wskazał, że w sytuacji gdy Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. posiada własną telewizje kablową tzw. (...) Telewizję Kablową i przyjmuje zlecenia na jej doprowadzenie wraz z sygnałem Internetu do indywidualnych lokali oraz czerpie z tego korzyści w postaci opłaty określonej w umowie zawartej z abonentem, to dowodzenie, że to właściciel lokalu, który zamówił usługę polegającą na doprowadzeniu sygnału Internetu i jako jedyny korzysta z przedmiotowej skrzynki, jest inwestorem zobligowanym do uzyskania odpowiedniego zezwolenia stanowiłoby ustalenie wbrew logice faktów.

Organ zaznaczył następnie, że zlecenia i umowy załączone do odwołania wskazują, że kabel rtv układany był w latach 2002, 2004, 2005, 2006 i 2010 i są dowodami wskazującymi, że kabel telewizji rtv ułożony został w przedmiotowej ulicy nie później niż w dniu 20 listopada 2002 r. i znajdował się w pasie drogowym do dnia wydania skarżonej w decyzji tj. do 5 sierpnia 2013 r. Świadczą o tym również złożone przez świadków umowy: pięć umów przyłączenia do sieci telewizji kablowej (nr (...) z dn. (...) r., nr (...) z dn. (...) r., nr (...) z dn. (...) r., nr (...) z dnia (...) r., nr (...) z dnia (...) r. oraz umowa abonencka nr (...) z dnia (...) r. o świadczenie usług dostępu do Internetu za pomocą sieci multimedialnej (...) telewizji kablowej). Jak też zeznania świadków, którzy oświadczyli, że korzystają z sygnału rtv telewizji kablowej i dwukierunkowej transmisji danych od 2002 r. oraz że kable telewizji kablowej ułożone są w pasie drogowym od skrzynki znajdującej się w terenie zielonym na granicy dwóch posesji nr (...) i (...) poprzez chodnik, jezdnię i teren zielony. Dalej organ I instancji uzasadnił, że powierzchnię zajęcia pasa drogowego ustalono dokonując pomiaru:

1)

powierzchni zajętej przez szafkę telewizji kablowej usytuowanej w terenie zielonym na granicy dwóch posesji nr (...) i (...): wym. (...) m2,

2)

długości każdego z trzech kabli wychodzących z szafki usytuowanej w terenie zielonym na granicy dwóch posesji nr (...) i (...) do rury osłonowej z kablami telewizji kablowej zlokalizowanej w chodniku. Kable o długości (...) m każdy. Powierzchnię zajętego pasa drogowego obliczono: (...) m2 x 3 kable = (...) m2- chodnik,

3)

długości rury osłonowej dokonano od chodnika przez całą długość jezdni do zatoki postojowej na drugiej stronie ulicy, na wprost posesji nr (...). Długość rury osłonowej wynosi (...) m ((...) m chodnik, (...) m zatoka postojowa, (...) m jezdnia, (...) m zatoka postojowa).Powierzchnię zajętego pasa drogowego obliczono: ((...) m x (...) m = (...) m2 - chodnik) + ((...) m2 - zatoka postojowa) + ((...) m2 - jezdnia) + ((...) m2 zatoka postojowa) = (...) m2 jezdnia = (...) m2,

4)

długości każdego kabla telewizji kablowej dokonano od zatoki postojowej na wprost posesji nr (...) przez chodnik i teren zielony do granicy posesji nr (...). Długość kabli wynosi (...) m ((...) m - zatoka postojowa, (...) m - chodnik, (...) m - teren zielony). Powierzchnię zajętego pasa drogowego obliczono: ((...) m2 x 2 kable = (...) m2 - zatoka postojowa) + ((...) m2 x 2 kable = (...) m2 - chodnik) + ((...) m2 x 2 kable = (...) m2 -teren zielony) = (...) m2,

5)

długości kabli dokonano od posesji nr (...) do posesji nr (...) = (...) m każdy usytuowane w zatoce postojowej. Powierzchnię zajętego pasa drogowego obliczono: ((...) m2 x 2 kable = (...) m2 - zatoka postojowa),

6)

długości kabla od posesji nr (...) do posesji (...) = (...) m usytuowany w zatoce postojowej. Powierzchnię zajętego pasa drogowego obliczono następująco: ((...) m x 0,01 m = (...) m2 - zatoka postojowa),

7)

kabla od posesji nr (...) do posesji nr (...) = (...) m usytuowany w zatoce postojowej. Powierzchnię zajętego pasa drogowego obliczono następująco: ((...) m x 0,01 m = (...) m2 zatoka postojowa).

Mapka sytuacyjna załączona do decyzji obrazuje położenie urządzeń telewizji kablowej w ul. (...).

Organ I instancji przytoczył dalej treść art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 5 i art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych i wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr m/17/2011 Rady Miejskiej Białogardu z dnia 26 stycznia 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Miasto Białogard stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pozostałych elementów pasa drogowego (pobocza) przez rzut poziomy w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wynosi za każdy rok: w jezdni 80 zł, w pozostałych elementach pasa drogowego 50 zł. Następnie Burmistrz podał, że w roku 2002 szafka umieszczona była w pasie drogowym przez okres krótszy niż rok - 41 dni, zatem opłata obliczona jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia szafki w pasie drogowym i wynosi: (...) zł - zgodnie z cyt. art. 40 ust. 10 należy przyjąć 1 m2 dla szafki. W latach 2003 - 2012 szafka umieszczona była w pasie drogowym przez cały ten okres wobec czego opłata wynosi (...) zł. W roku 2013 szafka umieszczona była w pasie drogowym przez okres krótszy niż rok - 217 dni, zatem opłata obliczona jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia szafki w pasie drogowym i wynosi: (...) zł. Kara za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym szafki telewizji kablowej bez zezwolenia zarządcy drogi wynosi (...) zł została obliczona następująco: ((...) zł + (...) zł + (...) zł) x 10 = (...) zł.

Dla ustalenia powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy rury osłonowej w jezdni przyjęto iloczyn długości rury osłonowej w jezdni i średnicy rury osłonowej: (...) m x (...) m = (...) m2. W roku 2002 rura osłonowa umieszczona była w pasie drogowym przez okres krótszy niż rok - 41 dni, zatem opłata obliczona jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia rury osłonowej w jezdni w pasie drogowym i wynosi: (...) zł. W latach 2003 - 2012 rura osłonowa umieszczona była w pasie drogowym przez cały ten okres, wobec czego opłata wynosi (...) zł. W roku 2013 rura osłonowa umieszczona była w pasie drogowym przez okres krótszy niż rok - 217 dni, zatem opłata wynosi: (...) zł. Kara za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym rury osłonowej z kablem telewizji kablowej w jezdni bez zezwolenia zarządcy drogi została obliczona następująco: ((...) zł + (...) zł + (...) zł) x 10 = (...) zł. Powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy kabli telewizji kablowej w pozostałych elementach pasa drogowego wynosi: (...) m2. W roku 2002 kable telewizji kablowej bez rury osłonowej umieszczone były w pasie drogowym przez okres krótszy niż rok - 41 dni, zatem opłata wynosi: (...) zł. W latach 2003 - 2012 umieszczone były w pasie drogowym przez cały ten okres, wobec czego opłata wynosi (...) zł. W roku 2013 umieszczone były w pasie drogowym przez okres krótszy niż rok - 217 dni, zatem opłata wynosi: (...) zł. Kara za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym kabli telewizji kablowej bez rury osłonowej w pozostałych elementach pasa drogowego wynosi (...) zł została obliczona następująco: ((...) zł + (...) zł + (...) zł) x 10 = (...) zł. Łącznie kara wynosi (...) zł.

Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza B. zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2, 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem strony, Burmistrz Miasta B. ponownie wydał decyzję w oparciu o poszlaki i niekompletny materiał dowodowy. Ponownie organ oparł się głównie na zeznaniach świadków uzyskanych podczas poprzedniego postępowania dowodowego, zeznaniach których moc dowodową organ odwoławczy uznał za niewystarczającą dla ustalenia podnoszonych okoliczności. Nadal nie ustalono jednoznacznie kto i kiedy ułożył sporny kabel, kto umieścił dwie szafki telewizji kablowej w pasie drogowym, a także tego jaka była data początkowa umieszczenia urządzeń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 sierpnia 2014 r. na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany względnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu II instancji, bezspornie, podmiotem zainteresowanym ułożeniem kabla rtv, a tym samym rozwojem sieci i uzyskiwaniem dochodu z tytułu abonamentu była Spółdzielnia Mieszkaniowa. Skarżąca, działając na swój rachunek jako inwestor, umieściła w pasie drogowym drogi gminnej przedmiotową skrzynkę, nie posiadając ku temu odpowiedniego zezwolenia. W odwołaniu pełnomocnik strony nie naprowadził dowodów na okoliczność, że sporne instalacje umieszczone zostały w pasie drogowym drogi gminnej przez inne osoby, np. mieszkańców nieruchomości przy ul. (...) (abonentów telewizji kablowej). Organ odwoławczy podkreślił, że Spółdzielnia w B. posiada własną telewizję kablową (BTK) i przyjmuje zlecenia na jej doprowadzenie wraz z sygnałem Internetu do indywidualnych lokali oraz czerpie stąd korzyści w postaci opłaty określonej w umowie zawartej z abonentem. W tym stanie rzeczy nie do przyjęcia jest twierdzenie, że BSM w B. nie umieściła kabli do transmisji sygnału rtv i dwukierunkowej transmisji danych oraz szafki telewizji kablowej w pasie drogowym. Te prace mogła wykonać tylko BSM w B.

W ocenie Kolegium, wątpliwości w rozpatrywanej sprawie nie budzi ustalenie, okresu zajęcia pasa drogowego. Okres ten zostały ustalony w sposób prawidłowy.

W trakcie postępowania, Spółdzielnia nie składała dowodów przeciwnych, zaś zlecenia i umowy wskazują, że kabel rtv układany był w latach 2002, 2004, 2005, 2006 i 2010. Kabel telewizji rtv ułożony został w ulicy nie później niż 20 listopada 2002 r. i znajdował się w pasie drogowym do dnia wydania pierwszej decyzji, tj. do 5 sierpnia 2013 r. Świadczy o tym również pięć umów przyłączenia do sieci telewizji kablowej oraz umowa abonencka z dnia 1 lipca 2010 r. o świadczenie usług dostępu do Internetu. Nadto świadkowie zeznali, że korzystają z sygnału rtv telewizji kablowej i dwukierunkowej transmisji danych od 2002 r. oraz że kable telewizji kablowej ułożone są w pasie drogowym od skrzynki znajdującej się w terenie zielonym na granicy dwóch posesji nr (...) i (...) poprzez chodnik jezdnię i teren zielony. Właściciel wskazanych urządzeń umieszczonych w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08).

Organ odwoławczy podkreślił również, że ustalenie sposobu i wysokości opłaty nie zostały objęte zarzutami strony skarżącej.

Spółdzielnia Mieszkaniowa, reprezentowana przez radcę prawnego A.N., złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7 k.p.a., art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. polegające na zignorowaniu przez organ odwoławczy faktu nieuwzględnienia przez organ administracji publicznej okoliczności, które należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Zdaniem skarżącej, powyższe naruszenia polegają na przyjęciu, że zgromadzony uprzednio i nieuzupełniony materiał dowodowy uzasadnia ponowne wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego podczas, gdy organ odwoławczy w decyzji z dnia 26 września 2013 r. jednoznacznie wskazywał, iż brak konkretnych dowodów na to kto i kiedy dokonał zajęcia. Ponadto skarżąca, działając na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu z oryginału ostatecznej decyzji Wojewody Z. w przedmiocie przejścia na własności jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wchodzącą w obręb ulicy (...) na okoliczność wykazania istnienia po stronie Burmistrza Miasta B. kompetencji do wydawania decyzji w przedmiocie nakładania kar za zajęcie pasa drogowego oraz o przeprowadzenie dowodu z uchwały Nr XX 11/196/04 z dnia 29 września 2004 r. Rady Miasta Białogard w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Miasto Białogard - na okoliczność ustalenia zgodności z prawem wysokości podstawy naliczonej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Następnie skarżąca wskazała, że uchyloną decyzję z dnia 5 sierpnia 2013 r. cechował brak wskazania konkretnych dowodów na to kto i kiedy ułożył kabel do transmisji sygnału rtv i dwukierunkowej transmisji danych, a także tego kto umieścił w pasie drogowym szafkę telewizji kablowej. Nie ustalono również kto jest właścicielem wymienionych urządzeń. Organ odwoławczy wyraził również wątpliwości co do mocy dowodowej oświadczenia z dnia 7 grudnia 2012 r. stanowiącego jedną z podstaw wydania decyzji przez Burmistrza Miasta B. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, również samo ustalenie daty początkowej umieszczenia urządzeń zostało oparte jedynie na hipotetycznych przypuszczeniach wynikających wyłącznie z zeznań świadków. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji Burmistrza B. z dnia 5 sierpnia 2013 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącej, organ I instancji nie dokonał żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności i wydał drugą decyzję w oparciu o poprzednie niekompletne ustalenia. Nadal nie ustalono jednoznacznie kto i kiedy ułożył sporny kabel, kto umieścił dwie szafki telewizji kablowej w pasie drogowym, a także tego jaka była data początkowa umieszczenia urządzeń. Należy podkreślić, iż organ odwoławczy nie zważając na własne stanowisko w sprawie braków postępowania dowodowego wydał zaskarżoną decyzję z dnia 20 sierpnia 2014 r. w oparciu o ten sam nieuzupełniony materiał dowodowy. Nadto, w ocenie skarżącej, organ odwoławczy w sposób niewystarczający ustosunkował się do powołanych przez nią zarzutów. Uzasadniając wniosek zgłoszony w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) przejście na własność jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje w drodze wydania przez wojewodę decyzji ostatecznej. Tym samym w sytuacji w której przedmiotowej decyzji brakuje lub nie została ona jeszcze wydana zarządca drogi nie ma podstaw do kar za zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącej nie zweryfikowano również kwestii ustalenia stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Na mocy art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych wartość ta jest ustalana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały. Omawiany przepis został wprowadzony do niniejszej ustawy nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie 14 dni od ogłoszenia tj. dnia 9 grudnia 2003 r. Oznacza to, iż podstawę do naliczenia ewentualnej kary pieniężnej za zajęcie pasa bez zezwolenia mogą stanowić jedynie uchwały wydane po tej dacie, choćby faktycznie takie zdarzenia istniały przed wejściem w życie uchwały. Należy mieć jednak na uwadze, iż do czasu wejścia w życie nowelizacji z 2003 r. moc zachowywały przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od czasu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Uchwała Nr XX 11/196/04 nie określa zasad obliczania opłaty dla zdarzeń istniejących przed datą jej wejścia w życie. Zgodnie z zasadami interpretacji tego typu regulacji należy przyjąć, że określone w uchwale stawki za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia, obowiązywały po upływnie 14 dni od dnia ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Woj. Zach., tj. od 29 listopada 2004 r. i jeśli nie były określone przez inne przepisy wówczas obowiązujące, mogły stanowić podstawę do nakładania kar dopiero od tej daty, choćby faktycznie takie zdarzenia istniały już przed wejściem w życie uchwały. Tym samym stwierdzić należy, iż nie było podstawy prawnej do nałożenie kary pieniężnej od 20 listopada 2002 r.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu na skutek złożonej skargi poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 sierpnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza B. wydaną w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w wysokości (...) zł za zajęcie prasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w związku z umieszczeniem w nim kabli do transmisji sygnału rtv i dwukierunkowej transmisji danych oraz umieszczenia szafki telewizji kablowej w pasie drogowym (ul. (...)) w okresie od (...) r. do (...) r.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych - zwanej dalej "ustawą" oraz uchwały Nr 111/17/2011 Rady Miejskiej Białogardu z dnia 26 stycznia 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Miasto Białogard.

Przypomnieć należy, że w myśl art. 40 ust. 12 ustawy za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi; 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi; 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, tj. opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalanej w zależności od sposobu i celu zajęcia tego pasa. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 2 ustawy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczy:

1)

prowadzenia robót w pasie drogowym;

2)

umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3)

umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4)

zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy), która wyliczana jest w sposób odmienny dla każdego z wymienionych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy rodzajów zajęcia pasa drogowego. I tak, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 ustawy). Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Stosownie do art. 40 ust. 6 ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Jak wynika z akt, nie jest w sprawie kwestionowane, że zarządca drogi nie udzielił zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym ul. (...) opisanych powyżej urządzeń sieci multimedialnej, jak też nie jest kwestionowany sposób wyliczenia przez organ powierzchni zajętego pasa drogi.

Natomiast skarżąca podważa uprawnienie Burmistrza B. do wydania decyzji w tej sprawie z uwagi na brak decyzji Wojewody o przejściu na własność miasta nieruchomości (ul. (...)) zajętej pod drogę publiczną.

Sąd stwierdził, że zarzut ten jest niezasadny, wobec treści uchwały Nr XL/412/02 Rady Miasta Białogard z dnia 26 kwietnia 2002 r. w sprawie zaliczenia dróg (ulic) na obszarze miasta B. do kategorii dróg (ulic) gminnych (miejskich), w której wymienia się ulicę (...). Z tych też względów Sąd oddalił wniosek dowodowy strony zgłoszony w ramach ww. zarzutu.

Kolejny zarzut skarżącej obejmuje kwestię ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za samowolne zajęcie tego pasa drogowego. Według organów obu instancji orzekających w sprawie podmiotem tym jest Spółdzielnia Mieszkaniowa, według skarżącej nie zostało nadal jednoznacznie ustalone, kto jest właścicielem urządzeń umieszczonych w pasie drogowym. Z tym też zarzutem wiąże się następny zarzut skarżącej dotyczący nieuwzględnienia przez organ I instancji w ponownym postępowaniu zaleceń zawartych we wcześniejszej kasacyjnej decyzji SKO.

Zdaniem Sądu, powyższe zarzuty są chybione. W zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, po ponownej analizie zebranych dowodów trafnie ustalono, że to skarżąca Spółdzielnia umieściła w pasie drogowym ul. (...) urządzenia do transmisji sygnałów TV i Internetu. W sytuacji, gdy Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. posiada własną telewizję kablową tzw. (...) Telewizję Kablową i przyjmuje zlecenia na doprowadzenie sygnału TV oraz Internetu do indywidualnych lokali oraz czerpie z tego korzyści w postaci opłaty określonej w umowie zawartej z abonentem, to przyjęcie, że nie ma właściciela tych urządzeń, stanowiłoby ustalenie wbrew logice faktów.

W ocenie Sądu, znajdujące się w aktach sprawy dowody w postaci umów abonenckich, umowy z 2005 r. na wykonanie rozbudowy instalacji i sieci telewizji kablowej na rzecz Spółdzielni i zeznania świadków stanowiły wystarczający materiał dowodowy dla uznania, że to skarżąca Spółdzielnia zajęła pas drogowy i ponosi odpowiedzialność administracyjnoprawną z tego tytułu.

Należy przy tym wyjaśnić, że art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a. nie może być interpretowany z pominięciem okoliczności, że kodeks nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wskazówkami zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego, a w związku z tym wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2, mogą mieć jedynie niewiążący prawnie charakter. Takie zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Poza tym organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu skarżącej odnośnie nieuzupełnienia, w ponownym postępowaniu, materiału dowodowego i uznał sprawę za wystarczająco wyjaśnioną, co do okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 40 ust. 12 ustawy w stosunku do skarżącej Spółdzielni. Sąd podziela w pełni to stanowisko.

Za prawidłowe należało również uznać ustalenia organów, co do okresu za który powinna być nałożona przedmiotowa kara.

Zdaniem Sądu, zlecenia wykonania przyłączy do sieci telewizji kablowej (w aktach) i umowy z mieszkańcami o przyłączenie do sieci telewizji kablowej oraz umowa abonencka o dostęp do usługi internetowej świadczonej przez firmę skarżącej wskazują, że sporna infrastruktura telewizji kablowej układana była w drodze w latach 2002, 2004, 2005, 2006 i 2010. Jednocześnie stanowią dowód, że nastąpiło to nie później niż w dniu 20 listopada 2002 r. i trwało do dnia wydania poprzedniego rozstrzygnięcia sprawy - decyzji z 5 sierpnia 2013 r. Należy tez wskazać na istotne dla sprawy zeznania złożone przez świadków, że korzystają z sygnału rtv telewizji kablowej i dwukierunkowej transmisji danych od 2002 r.

Sąd stwierdził brak podstaw faktycznych i prawnych do podważenia ustalenia okoliczności mających znaczenie dla wymierzenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego. Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procedury w tym zakresie należało uznać za chybione.

Tak więc w realiach niniejszej sprawy, wobec zajęcia pasa drogowego pod urządzenie infrastruktury technicznej, a do takich trafnie organ zaliczył urządzenie sieci multimedialnej, karę należało wymierzyć w oparciu o przepisy ustawy, a zatem należało ustalić stawkę opłaty i powierzchnię rzutu poziomego urządzenia oraz liczbę dni zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Rację natomiast ma skarżąca stawiając zarzut organom błędnego wyliczenia wysokości kary w oparciu o stawki opłat przyjęte w uchwale Nr 111/17/2011 Rady Miejskiej Białogardu z dnia 26 stycznia 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Miasto Białogard.

Oczywistym jest, że wskazana uchwała nie mogła być zastosowana do stanów faktycznych, które zaszły przed dniem jej uchwalenia. Nałożenie w niniejszej sprawie kary za zajęcie pasa drogowego w okresie od 2002 r. do 2013 r., który w znacznej części dotyczy okresu przed wejściem w życie uchwały Nr 111/17/2011 narusza podstawową zasadę praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Należy mieć tu na uwadze, że ust. 8 został dodany do art. 40 ustawy z dniem 29 grudnia 2003 r. (zmiana - Dz. U. z 2003 r. Nr 200, poz. 1953) i od tego momentu organy jednostek samorządu terytorialnego uzyskały kompetencję do ustalania dla dróg, których są zarządcą, stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Obowiązujący w poprzednim stanie prawnym art. 40 w ustępie 7 taką kompetencję przyznawał Radzie Ministrów w drodze rozporządzenia.

W podanym zakresie Sąd uwzględnił zarzut skargi, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji ze względu na istotny wpływ wykazanego uchybienia na wynik końcowy sprawy.

Zdaniem Sądu, organy orzekające w tej sprawie winny usystematyzować poszczególne okresy zajęcia przez skarżącą spornego pasa drogowego w odniesieniu do obowiązujących w danym okresie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi, wynikających z obwiązującego aktu prawa (uchwały, czy rozporządzenia) i następnie dokonać obliczeń kar, stosując właściwe dla danego okresu stawki opłat.

Z powyższych względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O wykonaniu zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w punkcie drugim na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.