Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1814172

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 2 kwietnia 2015 r.
II SA/Sz 958/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.).

Sędziowie: NSA Elżbieta Makowska, WSA Maria Mysiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie konkursu ofert w sprawie udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, zgodnie z art. 139 ust. 2 ustawy o finansowaniu świadczeń zdrowotnych ze środków publicznych, ogłosił w dniu (...) r. konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie:(...) Na ogłoszenie wpłynęło dziewięć ofert w terminie określonym w ogłoszeniu konkursu, w tym oferta E. S.

W dniu (...) r. przesłano skarżącej zawiadomienie o pozostawieniu jej oferty bez rozpoznania, z uwagi na złożenie tej oferty na formularzu aktualizacyjnym zamiast na formularzu ofertowym. Złożony przez E. S. protest został w dniu (...) r. oddalony.

Rozstrzygnięcie postępowania konkursowego nastąpiło w dniu (...) r.

W dniu (...) r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej) E. S. złożyła odwołanie od wspomnianego rozstrzygnięcia, w którym wniosła o uchylenie dokonanej przez komisję konkursową czynności pozostawienia jej oferty bez rozpoznania oraz o rozpoznanie jej oferty w odpowiednim trybie, tzn. wezwanie oferenta do usunięcia braków formalnych w określonym terminie, a następnie rozstrzygnięcie merytoryczne oferty.

Skarżąca podniosła, że Komisja pozostawiła jej ofertę bez rozpoznania z uwagi na to, że została złożona na formularzu aktualizacyjnym, w oparciu o § 19 pkt 1 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zdaniem skarżącej, wydając powyższe zarządzenie, Prezes NFZ przekroczył delegację ustawową przez uregulowanie zasad przeprowadzania postępowania, gdyż upoważniony jest do unormowania jedynie kwestii dotyczących przedmiotu postępowania, kryteriów oceny ofert oraz warunków wymaganych od świadczeniodawców. Poza tym ustawa wprowadza instytucję wezwania do uzupełnienia braków formalnych oferty oraz instytucję odrzucenia oferty, nigdzie nie wspomina jednak o instytucji pozostawienia oferty bez rozpoznania.

W ocenie skarżącej złożenie oferty na nieodpowiednim formularzu, a więc złożenie oferty niezawierającej wszystkich wymaganych informacji jest brakiem formalnym oferty, w związku z czym komisja konkursowa winna zastosować przepis art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach i wezwać oferenta do usunięcia tych braków.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie w całości.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że odwołująca złożyła ofertę na formularzu aktualizacyjnym, wobec czego jej format nie odpowiadał wymogom określonym w zarządzeniu Nr (...) Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia dnia (...) r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wskazane zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 21 i 25 w związku z art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.). Prezes NFZ wydał wspomniane zarządzenie, w którym uregulował szczegółowe warunki postępowania dotyczące zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym sposób przygotowania i składania ofert oraz składania środków odwoławczych na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 21 i 25 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a nie tylko samego art. 146 ust. 1 jak twierdzi odwołująca. Wobec powyższego, zdaniem organu za bezzasadny należy uznać zawarty w odwołaniu zarzut przekroczenia przez Prezesa NFZ delegacji ustawowej poprzez uregulowanie zasad przeprowadzania postępowania pomimo, że upoważniony jest on - zdaniem odwołującej się - jedynie do unormowania kwestii dotyczących przedmiotu postępowania, kryteriów oceny ofert oraz warunków wymaganych od świadczeniodawców.

Organ podniósł ponadto, że złożenie przez oferenta w ofercie formularza aktualizacyjnego zamiast formularza ofertowego nie jest brakiem formalnym, który można uzupełnić w toku postępowania. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 wskazanego wyżej zarządzenia ofertę sporządza się, pod rygorem nieważności: 1) w sposób określony w § 10; 2) w języku polskim i w sposób czytelny. Natomiast zgodnie z § 10 ust. 2 cytowanego zarządzenia oferta w formie pisemnej obejmuje: 1) wydruk formularza ofertowego, zgodny z jego postacią elektroniczną, opatrzony na każdej stronie tego wydruku kolejnym numerem oraz podpisami lub parafami osób uprawnionych do reprezentowania oferenta, zgodnymi z wzorami podpisów, zamieszczonymi w tabeli określonej w załączniku nr 5 do zarządzenia; 2) dokumenty i oświadczenia określone w § 13.

W sytuacji, gdy oferent nie złoży wraz z formularzem ofertowym dokumentów wymaganych w § 13 zarządzenia w sprawie warunków postępowania jest on wzywany do uzupełnienia braków formalnych, w terminie oznaczonym w wezwaniu, pod rygorem odrzucenia oferty. Zgodnie z § 17 ust. 4 cytowanego zarządzenia po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Wezwanie przez komisję do złożenia po raz drugi formularza ofertowego oraz nośnika elektronicznego w tej sytuacji oznaczałoby w praktyce wyrażenie zgody na złożenie oferty po terminie składania ofert. Okoliczność przeprowadzenia u oferenta kontroli, nie jest przy tym okolicznością mogącą uzasadnić uwzględnienie odwołania.

Skarżąca pismem z dnia (...) r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu wniosku ponownie podniosła, że jej oferta nie powinna zostać pozostawiona bez rozpoznania lecz powinna zostać wezwana do uzupełnienia braków formalnych poprzez uzupełnienie tych danych, które nie zostały przekazane w złożonej ofercie, a które są wymagane. Formularz aktualizacyjny, który złożyła omyłkowo zawiera wiele tych samych danych, które znajdują się również w formularzu ofertowym. Jedyne spośród wymaganych w § 10 ust. 4 zarządzenia Prezesa NFZ z (...) r., a niewykazanych w jej ofercie danych to wykaz podwykonawców, z którymi i tak nie współpracuje.

Skarżąca wskazała ponadto, że zgodnie z § 2 pkt 11 wspomnianego zarządzenia, oferta składana w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest ofertą w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Z uwagi na powyższe, stosuje się do niej również przepis art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Oznacza to, że NFZ nie powinien skupiać się wyłącznie na aspekcie formalnym jakim jest badanie czy oferta złożona została na właściwym formularzu, ale powinien także badać treść oświadczenia woli oferenta, a więc to, czy złożona oferta zawiera wymagane i potrzebne do rozstrzygnięcia informacje, a także z uwagi na zasady współżycia społecznego, to jakie skutki wywoła dla oferenta nierozpatrzenie oferty z tego powodu, że została złożona na formularzu nieznacznie się różniącym od formularza wymaganego.

Skarżąca podkreśliła, że w żadnym miejscu ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej nie przewiduje, że NFZ pozostawia bez rozpoznania ofertę ze względu na to, że została złożona na formularzu, który różnie się od formularza wymaganego jedynie nazwą oraz różnym rozmieszczeniem rubryk i nieco mniejszym zakresem informacji do wpisania.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że oferta odwołującej sporządzona została na formularzu aktualizacyjnym, a nie na obowiązującym formularzu ofertowym. Znajdujące się w formularzu dane są wymagane obligatoryjnie, a jak sama odwołująca zauważa formularz aktualizacyjny zawiera prawie, ale nie wszystkie dane konieczne. W toku postępowania oferty wraz z załączonymi ankietami weryfikowane są przez komisję konkursową. Wzory ankiet formularzy ofertowych i formularzy aktualizacyjnych są różne. Zatem komisja nie może ich stosować zamiennie. Umożliwienie złożenia przez odwołującą oferty na prawidłowym formularzu skutkowałoby usankcjonowaniem składania ofert po terminie, czyli działania niezgodnego z obowiązującymi przepisami.

Odnosząc się do zakwestionowanego stosowania zapisów zarządzeń Prezesa NFZ ponad przepisy Kodeksu cywilnego, organ stwierdził, że przepisy w rozporządzeniach Ministra Zdrowia oraz zarządzeniach Prezesa NFZ ustanowione na podstawie art. 139 ust. 2 i 5 oraz art. 102 ust. 5 pkt 25 ustawy są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Kodeksu cywilnego, jako przepisów ogólnych.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez E. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżąca wniosła o uchylenie w całości obu zaskarżonych decyzji, jak również poprzedzającej je czynności komisji konkursowej o pozostawieniu oferty bez rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu § 19 pkt 1 zarządzenia nr (...) Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia (...) r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez jego zastosowanie zamiast przepisu art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, co skutkowało pozostawieniem oferty bez rozpoznania, zamiast wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych oferty, a nadto naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 60, art. 61 § 1 oraz art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego przez ich niezastosowanie, co w konsekwencji spowodowało błędne uznanie, że oferta skarżącej nie może zostać rozpoznana z uwagi na złożenie jej na niewłaściwym formularzu.

W uzasadnieniu skargi E. S. zawarła argumentację analogiczną do przedstawionej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia (...) r., w tym m.in. ponownie podniosła, że jej oferta nie powinna zostać pozostawiona bez rozpoznania lecz powinna zostać wezwana do uzupełnienia braków formalnych poprzez uzupełnienie tych danych, które nie zostały przekazane w złożonej ofercie, a które są wymagane. Po raz kolejny także wskazała na fakt przekroczenia przez Prezesa NFZ delegacji ustawowej zawartej w art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, z uwagi na uregulowanie w zarządzeniu z dnia 2 października 2013 r. zasad przeprowadzania postępowania, pomimo, że upoważniony jest jedynie do unormowania kwestii dotyczących przedmiotu postępowania, kryteriów oceny ofert oraz warunków wymaganych od świadczeniodawców. Skarżąca raz jeszcze podniosła, że formularz aktualizacyjny, który złożyła omyłkowo, zawiera wiele tych samych danych, które znajdują się również w formularzu ofertowym. Podkreśliła, że choć niedokładnie w tych rubrykach, które są w formularzu ofertowym, jednak w swojej ofercie, złożonej omyłkowo na formularzu aktualizacyjnym, zawarła wymagane informacje. W jej ocenie, okoliczność, że członkowie komisji konkursowej przeprowadzili w dniu (...) r. kontrolę w jej zakładzie, świadczy o tym, że uznali, iż w ofercie znajdują się wszystkie niezbędne dla przeprowadzenia tej kontroli informacje. Z powyższego, skarżąca wywnioskowała, że jej oferta nie posiadała tak "poważnych" braków formalnych, że nie nadawała się do merytorycznego rozpoznania.

Dodała, że oferta świadczeniodawcy jest ofertą w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, a zatem znajdują do niej zastosowanie ogólne zasady wynikające z przepisów art. 60, 61 § 1 zd. 1 k.c. Wobec tego, wola podmiotu dokonującego czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tego podmiotu, które ujawnia jego wolę w sposób dostateczny, a jeśli oświadczenie woli ma być złożone drugiej stronie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Fakt, że komisja konkursowa w dniu (...) r. przeprowadziła w jej zakładzie kontrolę biorąc za podstawę ofertę, którą złożyła (na niewłaściwym formularzu) dowodzi, zdaniem skarżącej, że NFZ rozpoczął merytoryczne badanie jej oferty. Przystąpienie komisji konkursowej do wspomnianej kontroli wskazuje wolę przystąpienia do merytorycznej oceny jej oferty w takiej formie w jakiej ją złożyła, a to stanowi "jeden z elementów oświadczenia woli przyjęcia oferty" i stanowi o związaniu NFZ tą ofertą.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w skardze, wskazał, że oferta złożona na formularzu aktualizacyjnym nie pozwala na drukowanie szczegółów ofert w programie informatycznym, takich jak: wykaz podwykonawców, wykaz miejsc udzielania świadczeń, wykaz personelu, wykaz sprzętu, wykaz pojazdów. Oznacza to, że usunięcie takich błędów prowadzi do konieczności złożenia nowego formularza i załączników w formie elektronicznej. Nie jest uzupełnieniem oferty czynność jeżeli wymaga ponownego złożenia, na innym formularzu po ponownym jego wypełnieniu.

Dyrektor zaznaczył ponadto, że komisja konkursowa przeprowadza kontrole w prowadzonych przez oferentów NZOZ-ach w celu sprawdzenia prawdziwości oświadczeń tych elementów oferty, które można realnie sprawdzić np. posiadanie danego urządzenia medycznego. Nie ma to nic wspólnego z dokonaniem oceny formalnej oferty i jej odrzuceniem. Nie jest też prawdą, że sprawdzając czy oferta zawiera prawdziwą informację przyjął on ofertę. Komisja może odrzucić ofertę na każdym etapie jeżeli w tym momencie sprawdzi, że oferta nie spełnia wymagań.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W ocenie Sądu, skarga E. S. jest nieuzasadniona, choć wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ nie ustrzegł się błędu (który nie miał jednak wpływu na wynik sprawy) o czym będzie mowa poniżej.

Zgodnie z treścią art. 142 ust. 1-4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), w brzmieniu aktualnym w dacie wszczęcia postępowania o jakim mowa w art. 154 tej ustawy, konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej.

W części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów:

1)

stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert;

2)

otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3;

3)

przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 cytowanej ustawy).

Oświadczenia lub wyjaśnienia przekazane za pomocą teleksu, poczty elektronicznej lub telefaksu uważa się za złożone w terminie, jeżeli ich treść dotarła do adresata przed upływem terminu i została niezwłocznie potwierdzona na piśmie przez przekazującego (art. 142 ust. 3 cytowanej ustawy).

Ofertę sporządza się w języku polskim, z zachowaniem formy pisemnej pod rygorem nieważności (art. 142 ust. 4 cytowanej ustawy).

Z kolei w myśl przepisu art. 146 ust. 1 cytowanej ustawy, Prezes Funduszu określa:

1)

przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

2)

kryteria oceny ofert;

3)

warunki wymagane od świadczeniodawców.

Natomiast zgodnie z art. 102 ust. 5 pkt 21 i 25 tej ustawy, do zakresu działania Prezesa Funduszu w szczególności należy: nadzór nad realizacją zadań oddziałów wojewódzkich Funduszu jak również ustalanie jednolitych sposobów realizacji ustawowych zadań realizowanych przez oddziały wojewódzkie Funduszu;

Na podstawie powyższych przepisów wydane zostało zarządzenie Nr (...) Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia (...) r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ((...)).

Zgodnie z § 10 ust. 1-7 tego zarządzenia, oferent obowiązany jest złożyć ofertę w formie pisemnej oraz w formie elektronicznej.

Oferta w formie pisemnej obejmuje:

1)

wydruk formularza ofertowego, zgodny z jego postacią elektroniczną, opatrzony na każdej stronie tego wydruku kolejnym numerem oraz podpisami lub parafami osób uprawnionych do reprezentowania oferenta, zgodnymi z wzorami podpisów, zamieszczonymi w tabeli określonej w załączniku nr 5 do zarządzenia;

2)

dokumenty i oświadczenia określone w § 13 (§ 10 ust. 2).

Formularz ofertowy sporządzany jest z użyciem aplikacji ofertowej, w sposób określony przez dyrektora oddziału Funduszu w regulaminie technicznym przygotowania oferty (§ 10 ust. 3).

Formularz ofertowy zawiera:

1)

dane identyfikacyjne oferenta;

2)

wykaz podwykonawców z informacją o umowach podwykonawstwa, w przypadku, gdy w warunkach zawierania umów lub we wzorze umowy dopuszczone jest zlecanie podwykonawcom udzielania świadczeń opieki zdrowotnej;

3)

wykaz personelu z opisem kompetencji; oferent obowiązany jest udokumentować gotowość udzielania świadczeń od pierwszego dnia obowiązywania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez każdą z wymienionych w wykazie osób. Dokumentem potwierdzającym gotowość udzielania świadczeń jest zawarta z oferentem lub podwykonawcą umowa cywilnoprawna, w szczególności umowa o pracę lub pisemne zobowiązanie do zawarcia jednej z ww. umów;

4)

wykaz zasobów (w szczególności sprzętu, pojazdów, pomieszczeń);

5)

wykaz miejsc udzielania świadczeń z danymi identyfikacyjnymi, obejmujący również miejsca udzielania świadczeń podwykonawców;

6)

ofertę w zakresie liczby i ceny dla przedmiotu postępowania i miejsca udzielania świadczeń, w tym:

a)

potencjał wykonawczy dla przedmiotu postępowania i miejsca udzielania świadczeń na podstawie wykazów, o których mowa w pkt 2-5,

b)

harmonogram udzielania świadczeń,

c)

harmonogram pracy personelu lub jego dostępność godzinową;

7)

ankiety dotyczące danego postępowania (§ 10 ust. 4).

W myśl przepisu § 12 ust. 1 cytowanego zarządzenia, ofertę sporządza się, pod rygorem nieważności:

1)

w sposób określony w § 10;

2)

w języku polskim i w sposób czytelny.

W świetle powyższych przepisów oczywistym jest, że oferta obejmuje wydruk formularza ofertowego, który powinien zawierać dane wskazane w cytowanym przepisie § 10 ust. 4 cytowanego zarządzenia z (...) r. Bezspornym jest także, że skarżąca zamiast złożyć opisany powyżej formularz ofertowy, złożyła formularz aktualizacyjny.

W zaskarżonej decyzji organ przyjął, że złożenie oferty na formularzu innym niż ofertowy (aktualizacyjnym) stanowi podstawę do pozostawienia oferty bez rozpoznania, przy czym organ nie wskazał pełnej podstawy prawnej, z której wywiódł taki wniosek.

Skarżąca natomiast uważa, że w związku z przedłożeniem oferty na niewłaściwym formularzu zastosowanie miał art. 149 ust. 3a więc, przepis na podstawie którego należało wezwać ją do usunięcia braków formalnych w ustalonym terminie pod rygorem jej odrzucenia.

Tak więc istota sporu w pierwszej kolejności sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w zaistniałym stanie faktycznym zastosowanie może mieć uregulowanie wynikające z § 19 ust. 1 zarządzenia w zw. z at. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy czy rozstrzygnięcie powinno być oparte o przepis art. 149 ustawy.

W ocenie Sądu pojęcie formatu oferty, o którym mowa w § 19 pkt 1 zarządzenia odnosi się do postaci elektronicznej oferty natomiast od tego pojęcia należy odróżnić pojęcie formularza ofertowego. Jak już wskazano powyżej, z mocy § 10 ust. 2 pkt 1 zarządzenia, oferta w formie pisemnej obejmuje wydruk formularza ofertowego, który powinien być sporządzony z użyciem aplikacji ofertowej (ust. 3) i zawierać treść wskazaną w ust. 4 § 10 zarządzenia. Z powyższego wynika, że pojęcia formularz ofertowy i format oferty nie są tożsame. Skoro prawodawca w § 12 ust. 1 pkt 1 zarządzenia wskazał, że ofertę sporządza się pod rygorem nieważności w sposób określony w § 10 to oznacza, że sporządzenie i złożenie oferty na innym formularzu niż wydruk formularza ofertowego czyni ofertę nieważną.

Zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 5 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej, podlega odrzuceniu oferta jeżeli jest nieważna na podstawie odrębnych przepisów. Zdaniem Sądu zarządzenie to uznać trzeba za odrębne przepisy w rozumieniu ustawy. W konsekwencji Sąd przyjął, że ofertę należało odrzucić a nie pozostawić bez rozpoznania. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że istniała podstawa prawna do wezwania skarżącej do usunięcia braków formalnych. Byłoby to możliwe wówczas gdyby oferta była ważna a zaistniały braki formalne.

Wada objęta nieważnością nie może być sanowana w formie usunięcia braków formalnych. Tak więc Sąd stanął na stanowisku, że należało odrzucić ofertę a nie pozostawić ją bez rozpoznania co jednak stanowi naruszenie przepisów postępowania, które nie miało wpływu na wynik sprawy rozumiany jako zamknięcie skarżącej drogi do wzięcia udziału w procedurze konkursowej.

Bez względu bowiem na to czy ofertę odrzucono by czy też pozostawiono bez rozpoznania skarżąca nie uczestniczyłaby w procedurze konkursowej.

Mając na uwadze powyższe, część zarzutów skarżącej (dotyczących niewłaściwego zastosowania przez organ przepisu § 19 pkt 1 zarządzenia) stała się bezprzedmiotowa. Zdaniem Sądu przepis ten faktycznie nie powinien mieć zastosowania, choć z innych przyczyn niż podnoszone przez skarżącą (o czym była mowa powyżej). Z uwagi na treść § 12 ust. 1 zarządzenia nie może być także mowy o wezwaniu skarżącej do uzupełnienia braków formalnych, o jakich mowa w art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, co także zostało już wyjaśnione powyżej.

W tym kontekście za nietrafny należy uznać także zarzut przekroczenia przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia delegacji ustawowej (art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej), z uwagi na uregulowanie w zarządzeniu z 2 października 2013 r. - jak twierdzi skarżąca - zasad przeprowadzania postępowania.

Zdaniem Sądu należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1286/13), zgodnie z którym wynikająca z przepisów art. 146 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy o świadczeniach delegacja do wydania przez Prezesa Funduszu dokumentów określających przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców jest wyrazem realizacji zasady zapewniającej równe traktowanie świadczeniodawców. Wydawanie wzmiankowanych dokumentów, niebędących decyzjami administracyjnymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 lutego 2011 r. II GSK 263/10), jest wynikiem kompetencji Prezesa NFZ z zakresu kierowania ustawową i statutową działalnością organu. W ramach pragmatyki tego kierowania, w tym wykonywania nałożonych ustawą zadań, Prezes NFZ, w drodze delegacji z art. 146 ustawy o świadczeniach podejmuje zarządzenia. Obejmują one istotne zagadnienia/elementy związane z postępowaniem prowadzonym w trybie konkursu ofert dotyczącym umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, określając warunki zawierania tych umów dla poszczególnych rodzajów świadczeń. Oferent (świadczeniodawca) jest zobowiązany do przygotowania i złożenia oferty zgodnie z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Mają one bowiem charakter wzorca umownego (art. 384 kodeksu cywilnego).

W ocenie Sądu, oferta skarżącej nie spełniała tak określonych wymogów.

Nie sposób przy tym zgodzić się ze skarżącą, że "jedyne spośród wymaganych przez § 10 zarządzenia z 2 października 2013 r., a nie wykazanych przez nią w ofercie danych to wykaz podwykonawców, z którymi i tak nie współpracuje".

Porównanie druku ofertowego oraz druku aktualizacyjnego złożonego przez skarżącą wskazuje, że ten ostatni nie zawiera m.in. części (III) dotyczącej wykazu miejsc udzielania świadczeń i części (IV) dotyczącej wykazu personelu, a także części (V) dotyczącej wykazu zasobów. Co prawda należy zgodzić się ze skarżącą, że niektóre informacje dotyczące powyższych kwestii znajdują się w części (VI) - szczegóły oferty, jednakże zawarte tam dane nie odpowiadają w pełni danym wymaganym we wspomnianych wcześniej częściach oferty. Przykładowo, jeśli chodzi o wykaz personelu - zawiera on takie dane jak informacja czy pracownik jest dostępny czy deklarowany oraz od kiedy będzie dostępny, natomiast wykaz zasobów (zawarty w formularzu ofertowym) obejmuje takie dane jak model zasobu, data uzyskania czy umowa serwisowa - takich informacji brak jest w formularzu aktualizacyjnym złożonym przez skarżącą. W tej sytuacji nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że w swoim formularzu aktualizacyjnym zawarła wszystkie wymagane dane. Z tego względu, należy podzielić stanowisku organu, że umożliwienie skarżącej złożenia prawidłowego formularza ofertowego w ramach "uzupełnienia braków formalnych" - jak oczekuje tego wymieniona - doprowadziłoby w praktyce do złożenia nowej oferty już po wyznaczonym terminie ich składania.

W tym kontekście nie może zmienić sytuacji skarżącej zbadanie przez organ - zważywszy na treść art. 65 § 1 k.c., czy złożona oferta zwiera wymagane i potrzebne do rozstrzygnięcia informacje. Nie ulega bowiem wątpliwości, że część informacji została przez skarżącą pominięta i nie uszło to uwadze organu, który zwracał uwagę na powyższe w uzasadnieniach rozstrzygnięć.

Nie zmienia sytuacji skarżącej także i to, że komisja konkursowa (...) r. przeprowadziła w jej zakładzie kontrolę. Wbrew oczekiwaniom skarżącej, przeprowadzenie takiej kontroli nie dowodzi w żadnym razie, że jej oferta została "przyjęta".

Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 i 2, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), w toku postępowania komisja konkursowa może żądać od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania (§ 6 ust. 1 rozporządzenia).

Komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy (§ 6 ust. 2 rozporządzenia).

Z cytowanych przepisów nie wynika ograniczenie czasowe przeprowadzenia takiej kontroli. Z przepisów rozporządzenia, jak również ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej czy zarządzenia Prezesa NFZ z (...) r. nie wynika także niedopuszczalność odrzucenia oferty z powodu sporządzenia jej w sposób niezgodny z § 10 cytowanego zarządzenia - po przeprowadzeniu wspomnianej kontroli.

Gdyby podzielić stanowisko skarżącej w tym względzie, to niemożliwym byłoby również wezwanie jej do uzupełnienia braków formalnych oferty skoro - jak sugeruje skarżąca - oferta została przyjęta pomimo takich braków.

Takie postępowanie organu (polegające na przyjęciu oferty na formularzu niezgodnym z § 10 cytowanego zarządzenia) niewątpliwie świadczyłoby przy tym o nierównym traktowaniu podmiotów uczestniczących w postępowaniu konkursowym.

Mając na uwadze powyższą argumentację należało przyjąć, że ofertę skarżącej należało odrzucić, a choć organ zamiast tego - pozostawił ją bez rozpoznania to jednak stanowi to naruszenie przepisów postępowania, które nie miało wpływu na wynik sprawy rozumiany jako zamknięcie skarżącej drogi do wzięcia udziału w procedurze konkursowej.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.