Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3077534

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 8 października 2020 r.
II SA/Sz 94/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.).

Sędziowie: NSA Stefan Kłosowski, WSA Katarzyna Sokołowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi E. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Marszałek Województwa Z. decyzją z dnia (...) października 2019 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. - dalej "k.p.a.") oraz art. 8 ust. 1 pkt 17, art. 18m ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1482 z późn. zm. - dalej "ustawa o promocji zatrudnienia") wykreślił A. Sp. z o.o. w S. z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał, że według stanu na dzień (...) czerwca 2019 r. Spółka posiadała zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (dowód: raport z Systemu Teleinformatycznego Obsługi Rejestrów z dnia (...) lipca 2019 r.). W związku z powyższym wezwano stronę pismem z dnia (...) lipca 2019 r. do usunięcia naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia, tj. do złożenia zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o niezaleganiu w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem wszczęcia postępowania o wykreślenie z rejestru agencji zatrudnienia. Wezwanie zostało doręczone Spółce w dniu (...) lipca 2019 r. Strona nie usunęła ww. naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia. Po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, organ ponowił wezwanie do usunięcia naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, tj. do złożenia ww. zaświadczenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem wydania decyzji o wykreśleniu z Krajowego Rejestru Agencji Zatrudnienia. Przedmiotowe zawiadomienie zostało doręczone w dniu (...) września 2019 r., ale strona nie dopełniła obowiązku określonego w art. 19 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia. W toku postępowania organ ustalił również, że na dzień (...) września 2019 r. Spółka nadal posiadała zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W związku z tym orzeczono o wykreśleniu ww. podmiotu z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.

Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że zaległości z tytułu ZUS zostały uregulowane. Do odwołania załączyła zaświadczenie z dnia (...) października 2019 r. o niezaleganiu w opłacaniu składek sporządzone przez ZUS, z którego wynika, że Spółka według stanu na dzień (...) października 2019 r. nie posiadała zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) grudnia 2019 r. nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 18m ust. 1 pkt 6 i art. 19 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Z.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, gdyż odwołująca nie usunęła w wyznaczonym terminie naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia poprzez przedstawienie w wyznaczonym terminie zaświadczenia z ZUS o niezaleganiu w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Jak wynika bowiem z akt sprawy Spółka dwukrotnie została wezwana do przedstawienia w terminie 14 dni zaświadczenia z ZUS o niezaleganiu w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz, ale na powyższe wezwania nie odpowiedziała. Kolegium podkreśliło, że sporządzone przez organ I instancji wezwania były w pełni transparentne, gdyż w sposób jasny określono w nich jakie dokumenty, na jaką okoliczność oraz w jaki terminie należy złożyć. W następstwie wezwań aż do momentu wydania zaskarżonej decyzji strona nie przedstawiła zaświadczenia z ZUS. Zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek sporządzone według stanu na dzień (...) października 2019 r. przedłożyła dopiero przy odwołaniu z tej samej daty. Organ zaś ustalił, że w dacie (...) września 2019 r. odwołująca nadal posiadała zaległości w opłacaniu składek. Należy zatem domniemywać, że Spółka nie była w stanie uzyskać zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek w terminach wyznaczonych przez organ I instancji, jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Poza tym podniesiono, że przedłożenie takiego zaświadczenia na etapie postępowania odwoławczego, a zatem już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej jest działaniem spóźnionym i nie mogącym retrospektywnie unicestwiać stanu umożliwiającego organowi I instancji wydanie decyzji o wykreśleniu danego podmiotu z rejestru z uwagi na nieusunięcie przez ten podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych m.in. w art. 19 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Odwołanie nie służy bowiem zniweczeniu skutków prawnych nieusunięcia przez agencję zatrudnienia w wyznaczonym terminie naruszenia warunków prowadzenia tej agencji, nie służy też otwarciu na nowo terminu do usunięcia tych naruszeń.

Spółka zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. Naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:1) art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, na skutek przyjęcia, iż spółka na dzień wydania decyzji posiadała zaległość w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, w sytuacji, gdy wszystkie zaległości zostały przez Spółkę na ten dzień uregulowane,

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.,

3) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji z naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej.

II. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18m ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż zaistniały podstawy do wydania decyzji w przedmiocie wykreślenia skarżącej z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zwrot kosztów postępowania od organu oraz przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów:

- zaświadczeń ZUS z dnia (...) września, (...) października (...) października, (...) listopada 2019 r. na okoliczność nieposiadania przez skarżącą zaległości w opłacaniu składek, w tym na dzień wydania decyzji przez organ I i II instancji,

- zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia (...) maja 2019 r. na okoliczność braku winy skarżącej w opłacaniu składek ZUS.

Argumentując zasadność skargi Spółka zaznaczyła, że o ile faktycznie posiadała wcześniej zaległości w opłacaniu składek z przyczyn od niej niezależnych, to według zaświadczeń z dnia (...) września, (...) października, (...) października oraz (...) listopada 2019 r., nie posiadała w zaległości w opłacaniu składek. Okoliczność ta była podnoszona przez Skarżącą w odwołaniu, zatem ustalenia SKO, ażeby w dacie (...) września 2019 r. Spółka posiadała takowe zaległości, nie są prawidłowe. Przedłożone zaświadczenia z ZUS z ww. dat wskazują bowiem na zupełnie co innego, aniżeli ustaliło to SKO w toku postępowania. W konsekwencji, brak było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie wykreślenia Spółki z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.

Nadto Spółka podkreślając, iż wcześniejsza zaległość w opłacaniu składek nie powstała z jej winy wyjaśniła, że od kilku miesięcy toczą się postępowania przed prokuraturą (sygn. (...)) w związku ze złożonym przez nią zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przetrzymywania dokumentów przez poprzednie biuro księgowe Spółki. W związku tym, iż biuro księgowe odmówiło stronie zwrotu dokumentów księgowych, w tym dokumentów pracowniczych, skarżąca przez kilka miesięcy miała trudności w ustaleniu wysokości zobowiązań publicznoprawnych, w tym składek ZUS.

Do skargi strona załączyła zaświadczenia objęte wnioskiem dowodowym oraz zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa na szkodę skarżącej.

Pismem z dnia (...) stycznia 2020 r. Spółka złożyła kolejny wniosek o przeprowadzenie dowodu z decyzji Naczelnika Z. Urzędu Skarbowego w S. z dnia (...) stycznia 2020 r. na okoliczność braku winy skarżącej w opłacaniu składek ZUS.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił przeprowadzić dowód z dołączonych do akt zaświadczeń ZUS oraz oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa oraz decyzji Naczelnika Z. Urzędu Skarbowego w S. z dnia (...) stycznia 2020 r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga nie jest zasadna, gdyż akt ten odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o wykreśleniu skarżącej Spółki z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 18m ust. 1 pkt 6 i art. 19 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z art. 18m ust. 1 pkt 6 ww. ustawy marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h. Z kolei w myśl art. 19 pkt 1 tej ustawy, podmiot zamierzający wykonywać usługi lub świadczący usługi, o których mowa w art. 18 ust. 1, powinien spełniać warunki wymienione w tym przepisie - w tym nie posiadać zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że decyzja o wykreśleniu z rejestru agencji zatrudnienia ma charakter decyzji związanej i stanowi sankcje za naruszenie warunków prowadzenia agencji zatrudnienia. Podstawowym warunkiem wykonywania lub świadczenia usług w tym zakresie jest terminowe opłacanie podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i brak z tego tytułu zaległości. Przy czym wydanie decyzji musi być poprzedzone wystosowaniem przez organ wezwania do usunięcia uchybień w wyznaczonym w terminie. Dopiero bowiem nieuczynienie zadość wezwaniu obliguje do skreślenia agencji z rejestru. Innymi słowy rzecz ujmując wydanie decyzji uzależnione jest od istnienia zadłużenia w terminowym opłaceniu ww. należności publicznoprawnych, którego nie usunięto na wezwanie organu.

Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza ustalenia organów, że skarżąca na dzień (...) lipca i (...) września 2019 r. posiadała zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i pomimo wystosowanych do niej przez organ I instancji wezwań do usunięcia tego naruszenia poprzez przedłożenie stosownego zaświadczenia z ZUS nie udokumentowała faktu braku zadłużenia, a tym samym spełnienia wymogu określonego w art. 19 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Przy czym zauważyć należy, że organ I instancji informację o posiadanych przez skarżącą zaległościach pozyskał z systemu teleinformatycznego ZUS, do czego uprawiał go art. 18o ustawy o promocji zatrudnienia jak i art. 75 k.p.a. Wydruki z tego systemu stanowią wiarygodny dowód w sprawie i są wystarczające do przyjęcia istnienia zaległości.

Nie budzi również wątpliwości Sądu, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające z zachowaniem reguł określonych w k.p.a. przy jednoczesnym uwzględnieniu procedury wynikającej z ustawy o promocji zatrudnienia. Przypomnienia wymaga, że stosownie do art. 18o ust. 1 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia marszałek województwa sprawuje kontrolę w zakresie przestrzegania warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, o których mowa w art. 19 i art. 19e-19fa i w cyklu kwartalnym pozyskuje z systemu teleinformatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przy wykorzystaniu systemów teleinformatycznych prowadzonych przez ministra właściwego do spraw pracy, dane, o których mowa w art. 50 ust. 14a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, w celu ustalenia, czy agencje zatrudnienia świadczące usługę pracy tymczasowej mają zaległości z tytułu niepłacenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych, o ile były obowiązane do ich opłacania. W wyniku dokonania właśnie takiego sprawdzenia organ I instancji ustalił, że Spółka według stanu na dzień (...) czerwca 2019 r. posiadała zaległości w płaceniu składek. Niewątpliwie więc organ zobligowany był do wezwania Spółki do usunięcia stwierdzonych naruszeń, co uczynił pismem z dnia (...) lipca 2019 r. Wezwanie te ponowił w piśmie z dnia (...) sierpnia 2019 r. jednocześnie zawiadamiając o wszczęciu postępowania w sprawie wykreślenia wpisu Spółki z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Na żadne z tych wezwań skarżąca nie odpowiedziała, choć korespondencja z organu została skutecznie jej doręczona (odpowiednio w dniu (...) lipca 2019 r. oraz (...) września 2019 r.). Wobec czego organ I instancji dzień przed wydaniem decyzji dokonał powtórnej analizy stanu rozliczeń płatników składek zawartych w systemie teleinformatycznym ZUS, która wykazała, że według stanu na dzień (...) września 2019 r. zaległości nadal występowały. Sekwencja tych czynności potwierdza, że organ podjął wszelkie kroki w celu należytego wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, gdyż nie poprzestał tylko na wezwaniu Spółki, ale wobec braku odpowiedzi podjął dalsze działania mające na celu ustalenie, czy opisane naruszenie zostało wyeliminowane, dokumentując je we właściwy sposób.

W tej sytuacji organy miały podstawę do przyjęcia, że spełniona została przesłanka warunkująca wykreślenie Spółki z rejestru agencji zatrudnienia. Trafności tego stanowiska w żaden sposób nie podważa argumentacja podniesiona w skardze w której akcentowano, że zadłużenie co prawda istniało, ale wcześniej, a nie na dzień wydania decyzji i powstało z przyczyn od niej niezależnych.

W szczególności podjęta przez stronę próba wykazania, że w dacie (...) września 2019 r. zaległości nie posiadała nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Zauważyć bowiem trzeba, że przedstawione przez Spółkę na etapie postępowania sądowego zaświadczenia z ZUS z dnia (...) września 2019 r., (...) października 2019 r. (te zaświadczenie dołączono także do odwołania), (...) października 2019 r., (...) listopada 2019 r. wskazujące na brak zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych traktować należy - z poniżej wyszczególnionych względów - jako spóźnione oraz nie mogące stanowić dowodu na usunięcie stwierdzonego naruszenia. Po pierwsze - odpowiednie zaświadczenie z ZUS o braku zadłużenia należało przedłożyć na wezwanie organu I instancji, a zatem zaniechanie w tej mierze obciąża wprost stronę. Po drugie, organ I instancji przed wydaniem decyzji dokonał powtórnej weryfikacji zaległości i ta potwierdziła, że zadłużenie w opłaceniu składek istniało na dzień (...) września 2019 r. Po trzecie, jak słusznie wywiedziono w odpowiedzi na skargę, zaświadczenia te dowodzą tylko tego, że w tych dniach zaległości nie było, jednakże w międzyczasie i w okresie późniejszym Spółka i tak doprowadzała do ich powstania, co obrazują wydruki z systemu teleinformatycznego ZUS przedłożone do Sądu przez organ w dniu (...) lutego 2020 r.

Podsumowując w sytuacji ujawnionych przez organ zaległości w opłaceniu składek, to na stronie ciążył obowiązek wykazania usunięcia naruszenia warunków prowadzenia agencji, a brak reakcji na wezwania wystosowane w tym zakresie przez organ, uprawniał do wykreślenia Spółki z rejestru zwłaszcza w przypadku nieprzedłożenia jakichkolwiek przeciwdowodów, za które nie można uznać ani zaświadczeń załączonych do skargi, ani do odwołania.

Z kolei prawnie irrelewantna pozostaje kwestia winy w powstaniu zadłużenia, dlatego też Sąd postanowił o oddaleniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa oraz decyzji Naczelnika Z. Urzędu Skarbowego w S. z dnia (...) stycznia 2020 r. Zaznaczenia wymaga, że na gruncie zacytowanych wyżej przepisów bez znaczenia jest to, czy zadłużenie nastąpiło wskutek okoliczności zależnych bądź nie od podmiotu prowadzącego agencje zatrudnienie. W żadnym z tych przepisów nie zawarto bowiem wymogu badania czy wykazywania elementu winy. Stąd nie mogła zostać uwzględniona eksponowana przez stronę okoliczność o trudnościach w ustaleniu wysokości zobowiązań publicznoprawnych z uwagi na to, że poprzednie biuro księgowe Spółki przetrzymuje dokumenty, w tym pracownicze. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że skarżąca już pismem z dnia (...) maja 2019 r. zgłosiła zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa, a więc na klika miesięcy przed wszczęciem i wydaniem decyzji w sprawie. Co ważne o facie tego zawiadomienia nie poinformowała nawet organu, nie wykazała też, aby podjęła jakiekolwiek inne działania w celu ustalenia stanu zadłużenia w ZUS. Tymczasem w sprawie mamy do czynienia ze spółką prawa handlowego prowadzącą ściśle uregulowaną przepisami prawa działalność gospodarczą, co oznacza, że wymaga się od niej szczególnie należytej staranności i rzetelności oraz działania zgodnego z prawem. Z tych też względów istnienia zaległości nie można usprawiedliwiać poprzez powołanie się na zawinione działanie innego podmiotu.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zarzuty skargi okazały się chybione, gdyż wbrew twierdzeniom Spółki postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z zachowaniem zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady prawdy obiektywnej, w tym wyczerpująco zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy dokonując trafnych ustaleń faktycznych jak i zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego. Również Sąd działając z urzędu nie dostrzegł żadnych uchybień obligujących do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.