Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1814169

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 29 stycznia 2015 r.
II SA/Sz 930/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Makowska.

Sędziowie: WSA Maria Mysiak, NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Z. K. i M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia (...) Prezydent Miasta zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miasto, oznaczonej ewidencyjnie w obrębie ewidencyjnym nr (...) działką ewidencyjną nr (...), położonej przy ulicy, do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy zagadnienia wstępnego tj. sprawy rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ I instancji wskazał, iż opisana wyżej nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste umową zawartą w formie aktu notarialnego, Rep. (...) na rzecz wspólników spółki pod nazwą, z przeznaczeniem na usługi rzemieślnicze, przemysł i usługi inne. W powołanej umowie określone zostały terminy zabudowy: rozpoczęcia - dwa lata, tj. do dnia (...) oraz jej zakończenia - pięć lat, tj. do dnia (...). Umowa określa także konsekwencje prawne naruszenia jej postanowień w zakresie zagospodarowania gruntu. Z.K. i M.K. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nabyli od wspólników prowadzących wyżej wymienione przedsiębiorstwo w dniu (...) umową przeniesienia prawa użytkowania wieczystego sporządzoną w formie aktu notarialnego Rep. "(...). Pomimo kilkukrotnego przesunięcia terminu zabudowy nieruchomości (na wniosek Z.K. i M.K.), współużytkownicy wieczyści do chwili obecnej nie podjęli żadnych działań zmierzających w kierunku zabudowy wyżej wymienionej nieruchomości. Organ podniósł, iż z tego powodu w dniu (...). Gmina Miasto wystąpiła do Sądu Rejonowego z pozwem o rozwiązanie umowy oddania terenu w użytkowanie wieczyste w trybie art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okoliczność, ta, w ocenie organu I instancji, stanowi zagadnienie wstępne i zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powoduje, iż organ administracji publicznej z urzędu zawiesza postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny.

Nie zgadzając się z zapadłym w sprawie postanowieniem, zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł pełnomocnik Z.K. i M.K., adwokat B. S.

Pełnomocnik skarżących podniósł w zażaleniu, że skarżący w dniu (...) r. złożyli do Prezydenta Miasta wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, tj. działki (...) położonej przy, w prawo własności nieruchomości na podstawie ustawy z dnia (...) o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Zgodnie z przepisami tej ustawy skarżący mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania tej nieruchomości w prawo własności, a żądanie to jest dla Prezydenta Miasta wiążące. Prezydent Miasta zobligowany jest zatem do wszczęcia postępowania i wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz skarżących.

Pełnomocnik skarżących podkreślił również, że skarżący spełniają wszystkie przesłanki określone w wyżej wymienionej ustawie, które wymagane są do uwzględnienia wniosku o przekształcenie, w tym w szczególności są nadal użytkownikami wieczystymi i byli nimi w dniu (...). Spełnienie tych warunków jest wystarczające dla uwzględnienia wniosku skarżących i dla ustalenia spełnienia tych warunków nie jest wymagane rozstrzygnięcie żadnego zagadnienia wstępnego.

Co prawda skarżący przyznają że Gmina Miasto wytoczyła przeciwko nim powództwo o rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste z powodu niezachowania terminów zabudowy nieruchomości, jednak powództwo jest bezzasadne, a ponadto wyżej wymieniona sprawa nie stanowi zagadnienia wstępnego i w konsekwencji nie uprawnia organu I instancji do zawieszenia niniejszego postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 240 k.c. w zw. z art. 33 u.g.n.

Postanowieniem z dnia (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że wszczęcie postępowania sądowego o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego stanowi zagadnienie wstępne, którego wystąpienie w toku postępowania administracyjnego nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawieszenia prowadzonego postępowania do czasu rozstrzygnięcia owego zagadnienia wstępnego. Podkreśla to także Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny w trybie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zagadnienie istnienia prawa użytkowania wieczystego jest kluczowe dla oceny możliwości jego przekształcenia w prawo własności. Sądowy spór co do istnienia prawa użytkowania wieczystego jest okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie go w prawo własności. Przekształcić można bowiem prawo, które istnieje, a formalne uruchomienie trybu zmierzającego do jego rozwiązania jest zagadnieniem wstępnym mającym pierwszeństwo przed podjęciem rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (wyrok NSA z 27 lipca 2011 r., I OSK 501/11). Tożsame stanowisko w tej sprawie zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 maja 2013 r., II SA/Sz 263/13 oraz z dnia 16 października 2013 r., II SA/Sz 707/13. Kolegium podziela stanowisko wyrażone w powołanym wyżej wyroku NSA oraz w wyrokach Sądu Administracyjnego i podkreśla, iż zawieszenie postępowania administracyjnego z tego powodu jest obligatoryjne i nie zależy od woli i uznania organu administracji publicznej.

Kolegium stwierdziło, iż bezpośrednim powodem wystąpienia przez Gminę Miasto z powództwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego jest brak działań skarżących zmierzających do zabudowy pozostającej w ich użytkowaniu wieczystym nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie w obrębie ewidencyjnym nr (...) działką ewidencyjną nr (...), dla której prowadzona jest księga wieczysta nr (...), położonej przy ulicy. Organ odwoławczy podkreślił także, iż to istnienie prawa użytkowania wieczystego jest kluczowe dla oceny możliwości jego przekształcenia w prawo własności, a nie jak to podnoszą skarżący, od wyniku postępowania administracyjnego zależy ewentualne rozstrzygnięcie powództwa przez sąd powszechny.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r. Z.K. i M.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli skargę na ww. postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że sprawa przed sądem powszechnym o rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu, od której rozstrzygnięcia zależy rozpoznanie niniejszej sprawy, podczas gdy skarżący spełniają wszystkie przesłanki określone w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości warunkujące wydanie decyzji o przekształceniu, w tym są użytkownikami wieczystymi nieruchomości i byli nimi w dniu (...), a rozstrzygnięcie sprawy przed sądem powszechnym nie jest potrzebne dla oceny spełnienia przez skarżących tych przesłanek, nie jest więc zagadnieniem wstępnym, szczególnie że ewentualny wyrok sądu powszechnego ma charakter konstytutywny, tj. wygaśnięcie wieczystego użytkowania następuje z dniem, w którym orzeczenie o przedterminowym rozwiązaniu wieczystego użytkowania stało się prawomocne, a więc obecnie skarżący w dalszym ciągu korzystają z pełni praw przyznanych użytkownikowi wieczystemu i w konsekwencji to postępowanie sądowe zostanie zawieszone na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c.,

- art. 240 k.c. w zw. z art. 33 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie lub błędną wykładnię i uznanie, że już tylko wytoczenie powództwa o rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste pozbawia użytkownika wieczystego praw przyznanych mu w umowie i powszechnie obowiązujących przepisach prawa,

- art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego niezastosowanie lub błędną wykładnię poprzez uznanie, że sprawa o rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste jest przeszkodą do zastosowania ww. przepisu, podczas gdy wprost on przesądza, że osoby fizyczne będące w dniu (...) użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny w trybie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83).

Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 534/98). Wystąpienie "zagadnienia wstępnego" związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11; G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 86-112).

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego to dwa odrębne postępowania załatwiane w różnych procedurach, odpowiednio przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym oraz przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym i rozstrzygnięcia w obydwu mają charakter konstytutywny. Podkreślić przy tym należy, że organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. W trakcie postępowania organ administracji publicznej ma zatem obowiązek zbadać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, które wymagają zawieszenia postępowania.

Zauważyć również należy, iż w przypadku wydawania przez organ administracji publicznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości, w tym przypadku istnienie po stronie skarżącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, powinno być bezsporne.

Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie w momencie złożenia przez skarżących wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości budził wątpliwości z uwagi na to, że w dniu (...), a więc na prawie 2 miesiące przez złożeniem przez skarżących ww. wniosku, Gmina Miasto wystąpiła do Sądu Rejonowego z pozwem o rozwiązanie umowy oddania terenu w użytkowanie wieczyste w trybie art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ze względu na okoliczność, że skarżący nie podjęli żadnych działań zmierzających w kierunku zabudowy wyżej wymienionej nieruchomości, do czego byli zobowiązani na podstawie umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. (...).

Zdaniem Sądu, powyższa okoliczność, tj. rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny w trybie art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zagadnienie istnienia prawa użytkowania wieczystego, w ocenie Sądu, jest kluczowe dla oceny możliwości jego przekształcenia w prawo własności. Sądowy spór co do istnienia prawa użytkowania wieczystego jest okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie go w prawo własności. Przekształcić można bowiem prawo, które istnieje, a formalne uruchomienie trybu zmierzającego do jego rozwiązania jest zagadnieniem wstępnym mającym pierwszeństwo przed podjęciem rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.),

w myśl którego sąd w razie nieuwzględnienia skargi skargę oddala.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.