Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1814166

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 18 lutego 2015 r.
II SA/Sz 917/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Jankowski.

Sędziowie: WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, NSA Elżbieta Makowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji

I.

uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. Nr (...),

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. C. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

A.C. wnioskiem z dnia (...) zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia (...) nr (...), w której nałożono na niego opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (działka nr (...) obręb) na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. We wniosku zarzucił wskazanej decyzji rażące naruszenie:

- § 1 uchwały nr XXVI/48/83 Gminnej Rady Narodowej z dnia 31 stycznia 1983 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzez niezastosowanie jej przepisów podczas rozstrzygania w sprawie, mocą której dla nieruchomości o numerze księgi wieczystej (...) określono przeznaczenie jako pod zabudowę jednorodzinną, usługi, rzemiosło, tj. identyczne jak podczas uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości stanowiący różnicę między wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem i nie uwzględnienie faktu, iż w wygasłym w dniu (...) planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XXW48/83 Gminnej Rady Narodowej z dnia 31 stycznia 1983 r.), przeznaczenie działki gruntu zostało określone jako pod zabudowę jednorodzinną, usługi, rzemiosło, a zatem przeznaczenie działki nie uległo zmianie, tym samym nie było podstaw do ustalenia i naliczenia opłaty.

W piśmie z dnia (...) wnioskodawca wyjaśnił, iż wnosi także o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...), utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia (...).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...), działając na podstawie art. 61a w zw. z art. 157 k.p.a., po wstępnym przeanalizowaniu wniosku A. C, odmówiło wszczęcia postępowania.

Kolegium po przytoczeniu treści przepisów art. 61a i art. 157 § 2 k.p.a. doszło do przekonania, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy nie może być wszczęte z uwagi na fakt, że decyzja ta została już oceniona przez Kolegium, na skutek wniesienia od niej odwołania przez A.C. W wyniku tego postępowania, Kolegium wydało decyzję z dnia (...), którą utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy gdyż nie stwierdziło naruszenia obowiązujących przepisów prawa w sposób uzasadniający jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Sz 838/10) oddalił skargę na powyższą decyzję Kolegium, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2012 r. () oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA. Powyższe, w ocenie organu skutkuje tym, że zachodzi przeszkoda do wszczęcia postępowania z uwagi na uprzednie przeprowadzenie przez sądy administracyjne I i II instancji, postępowań ze skargi dotyczącej decyzji Kolegium, w których oddalono skargi.

Organ II instancji powołał się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09), w której Sąd wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania treści żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie, z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu, przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach, organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Samo oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję, w stosunku do której wniesiono następnie żądanie stwierdzenia nieważności nie uzasadnia możliwości odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w tym przypadku musi być poprzedzona dokonaniem uprzedniej oceny przedmiotu i zakresu rozstrzygnięcia sądu oddalającego skargę na kwestionowaną decyzję i porównaniem zakresu badania sprawy przez sąd administracyjny z zakresem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że żądanie A.C. dotyczące stwierdzenia nieważności pokrywa się z zakresem badania dokonanym przez sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 838/10. Żądanie wnioskodawcy opiera się bowiem na zarzucie rażącego naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji, a w wyroku oddalającym skargę na tę decyzję Sąd stwierdził, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oznacza to, że Sąd nie dopatrzył się nawet niekwalifikowanych wad w zaskarżonej decyzji, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Tym bardziej nie dopatrzył się wad kwalifikowanych uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, do czego obowiązany był z urzędu, nawet bez ich zarzucenia przez stronę skarżącą. W postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji obowiązuje bowiem zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to, iż granice rozpoznania skargi nie pokrywają się z granicami jej zaskarżenia. Te pierwsze będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia. Ponadto, kontrola zgodności z prawem decyzji nie przebiega dowolnie. W pierwszej kolejności sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli wynik takiej kontroli wykaże, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, sąd zobligowany jest stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji (lub wydanie jej z naruszeniem prawa, w sytuacji określonej w art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.) i wówczas nie bada już, czy decyzja zawiera inne wady prawne, niemieszczące się w katalogu przyczyn stwierdzenia jej nieważności. Dopiero po stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością, sąd administracyjny przystępuje do badania ewentualnego istnienia pozostałych wad orzeczenia.

W postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą A.C. na decyzję Kolegium, będącą przedmiotem wniosku strony o stwierdzenie nieważności, Sąd nie dostrzegł przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Sąd dokonał kontroli decyzji według kryterium zgodności z prawem i oddalając skargę potwierdził jej zgodność z prawem, co oznacza brak naruszenia prawa skutkującego potrzebą wyeliminowania jej z obrotu prawnego, w tym stwierdzenia jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Decyzja zgodna z prawem nie może rażąco naruszać tego prawa. Z powyższych względów brak jest możliwości prowadzenia postępowania w tym zakresie, a tym samym wszczęcia takiego postępowania.

A.C. nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

We wniosku wskazał, że powołana przez kolegium uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09) wskazuje, iż możliwa jest droga do uruchomienia postępowania nieważnościowego w sytuacji, w której strona wskaże takie okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu. Wówczas, uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej, objętej powagą rzeczy osadzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W przekonaniu wnioskodawcy, taka właśnie sytuacja zaistniała, ponieważ zarówno Wójt Gminy jak i Kolegium nie wzięły pod uwagę przepisów uchwały nr XXVI/48/83 Gminnej Rady Narodowej z dnia 31 stycznia 1983 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania gminy.

Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Sz 838/10) oddalając skargę na decyzję Kolegium oraz Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 826/11) oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA, nie posiadał wiedzy o treści aktu prawa miejscowego w postaci przedmiotowej uchwały nr XXVI/48/83 Gminnej Rady Narodowej z dnia 31 stycznia 1983 r. oraz nie dysponował dowodami, w tym m.in. aktem notarialnym z dnia (...) nr rep. (...), z którego wynika, iż działka nr (...) położona w obrębie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod zabudowę jednorodzinną, usługi, rzemiosło. Brak tej wiedzy spowodował, iż Sąd nie mógł wziąć pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P/58/08 oraz innych wyroków sądów administracyjnych odnoszących się do przedmiotowej materii, a tym samym stwierdzić wad decyzji wydanych przez organ I i II instancji. Powyższe nowe okoliczności, czynią w sposób oczywisty i rażący decyzję organu II instancji oraz I instancji, wadliwą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt i w zw. z art. 144 oraz art. 157 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr (...) odmawiające wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że chybiony jest zarzut niewiedzy organów jak i sądu o tym, że w sprawie istniał akt prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Gminy., wydany przed rokiem (jest to data graniczna wynikająca z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organ wskazał, iż w sporządzonym w dniu (...) przez rzeczoznawcę R. S. operacie szacunkowym, który był podstawowym dowodem w sprawie wzrostu wartości nieruchomości, na str. 3 wyraźnie zaznaczono, że w gminie ma miejsce następujący stan planistyczny:

- plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., który stracił ważność 31 grudnia 2003 r.,

- studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

- uchwalony nowy plan miejscowy po 31 grudnia 2003 r.

W takiej sytuacji, rzeczoznawca był zobowiązany do określenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, co zapisane jest w operacie na str. 3. Uchwała z 1983 r. i zmieniająca ją uchwała z 1993 r., jak też z 2007 r. nie zostały dołączone do akt sprawy, albowiem akty prawa miejscowego, zamieszczone w dziennikach urzędowych, są dostępne w Internecie. Kolegium, rozpatrując odwołanie strony od decyzji określającej opłatę planistyczną, miało zatem wiedzę o istnieniu takiego aktu i z pewnością zapoznało się w trakcie prowadzenia sprawy z jego treścią. Dotyczy to również sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, do którego wniósł skargę, dysponował całością akt, w tym zawartym w nich operatem szacunkowym, co wynika z wyroku tego sądu na str. 3, jak również wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2012 r. na str. 7.

Uchwała nr XXVI/48/83 Gminnej Rady Narodowej z dnia 31 stycznia 1983 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania gminy, na którą powołuje się wnioskodawca, określała przeznaczenie działki nr (...) na działalność rolną. Dopiero w dniu 23 czerwca 1993 r. Rada Gminy dokonała zmiany planu uchwałą nr XXVI/151/93, określając przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne z realizacją usług innych, rzemieślniczych, turystycznych usług motoryzacyjnych i stację paliw. Plan ten stracił ważność (...), zaś właściciel nieruchomości wykorzystywał ją rolniczo. Dopiero w dniu (...) Rada Gminy podjęła uchwałę nr (...), w której określiła przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny z dopuszczeniem zabudowy usługowej związanej z produkcją, składami i magazynami, w tym handel i gastronomię; dopuszcza się stację paliw. Z literalnego brzmienia zapisów uchwał z 1993 r. oraz. wynika, że są to zdecydowanie różne ustalenia planów. Zapis o produkcyjnym charakterze nieruchomości z pewnością ułatwił właścicielowi jej sprzedaż już w następnym roku.

Kolegium stwierdziło, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zamyka organowi drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji, ze względu na związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium, zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, ewentualnie o jego uchylenie. W skardze zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

- art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak wszczęcia na żądanie strony lub z urzędu, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia (...) oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...), w sytuacji gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. niezgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwałą nr XXVI/151/93 Rady Gminy z dnia 23 czerwca 1993 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. Urz. Woj. Nr 19, poz. 180 z 1993 r.),

- art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) przez członków tego Kolegium podlegających wyłączeniu od udziału w sprawie.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) wydana została przez T. J. -przewodniczącą oraz członków - D. S. i K. M. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) wydane zostało przez K. K. - przewodniczącą i członków - D. S. i D.R. Natomiast postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) zostało wydane przez J. W. - przewodniczącą i członków - B. J. i K. M.

Powyższe narusza zasadę obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż był w składzie orzekającym decyzji SKO z dnia (...) objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, jak i w postanowieniu SKO z dnia (...). N. k.m. była w składzie orzekającym decyzji SKO z dnia (...), jak i w postanowieniu SKO z dnia (...). Na poparcie swego stanowiska, skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z których wynika jednoznacznie, że członek SKO, który brał udział w wydaniu decyzji administracyjnej, podlega wyłączeniu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności.

Skarżący ponownie powtórzył argumenty powołane wcześniej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, dotyczące reżimu prawnego załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, na którą skarga została uprzednio oddalona prawomocnym wyrokiem sądowym, a zawarte w uchwale NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09.

A.C. podkreślił, iż niezgodna z Konstytucją jest taka interpretacja przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która dopuszcza ustalenie opłaty planistycznej w stosunku do zbytej nieruchomości, która w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego wygasłym z mocy prawa, miała takie same przeznaczenie jak przeznaczenie określone w obowiązującym planie miejscowym, uchwalonym w okresie nie wcześniejszym niż pięć lat przez zbyciem tej nieruchomości (wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1100/10). Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1304/12 wskazał m.in. że obowiązkiem organu, w przypadku gdy nieruchomość była w przeszłości objęta planem miejscowym, jest dokonanie porównania przeznaczenia terenu przewidzianego w planie poprzednio obowiązującym, przeznaczenia w planie obowiązującym aktualnie. W razie stwierdzenia, iż ustalenia planu dawnego przewidywały wykorzystanie terenu analogiczne jak plan obowiązujący obecnie, wówczas postępowanie w przedmiocie renty planistycznej byłoby bezprzedmiotowe. Natomiast z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P/58/08, przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Oznacza to, że jeśli nieruchomość była w przeszłości objęta planem miejscowym i przewidywał on takie samo jej przeznaczenie jak plan obecnie obowiązujący, to pomimo że pomiędzy planami była przerwa nie należy brać pod uwagę faktycznego wykorzystania nieruchomości w okresie bezplanowym lecz uznać, że w tej części nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. organ uznał go za bezzasadny wskazując, że przedmiotem oceny w rozpatrywanej sprawie nie była legalność merytorycznego rozstrzygnięcia objętego ewentualnym postępowaniem nieważnościowym, lecz kwestie dotyczące wyłącznie procedury wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium nie wypowiadało się co do zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., gdyż nie miało takiego prawa. Gdyby natomiast doszło do wszczęcia postępowania nieważnościowego, sprawą zająłby się inny skład orzekający. Jednak w zaistniałej sytuacji, brak było jakichkolwiek wątpliwości co do bezstronności członka Kolegium.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie jej wywody Sąd uznał za zasadne.

I Co do zarzutu naruszenia art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Będące przedmiotem skargi ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) utrzymujące w mocy postanowienia tego organu nr (...) o odmowie wszczęcia postępowania zapadło na skutek wniosku A.C. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z dnia (...), utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia (...), w której nałożono na niego opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Bezsporne w sprawie jest, że decyzja wydana w trybie zwyczajnym była przedmiotem kontroli zgodności z prawem dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Sz 838/10) oddalił skargę A.C. na decyzję Kolegium, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 826/11) oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku.

Badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia wyjaśnić trzeba na wstępie, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, co do zasady, podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania treści żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie, z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu, przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach, organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Samo oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję, w stosunku do której wniesiono następnie żądanie stwierdzenia nieważności nie uzasadnia możliwości odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w tym przypadku musi być poprzedzona dokonaniem uprzedniej oceny przedmiotu i zakresu rozstrzygnięcia sądu oddalającego skargę na kwestionowaną decyzję i porównaniem zakresu badania sprawy przez sąd administracyjny z zakresem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji". Stanowisko to zostało przyjęte przez Kolegium w ślad za uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09), którą skład Sądu podziela w całej rozciągłości.

W uzasadnieniu wskazanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zawarł istotne, z punktu widzenia niniejszej sprawy, uniwersalne wskazówki co do granic i sposobu oceny przedmiotu i zakresu rozstrzygnięcia sądu oddalającego skargę na kwestionowaną decyzję oraz porównania zakresu badania sprawy przez sąd administracyjny z zakresem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Mianowicie, NSA stwierdził, że: "Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 p.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem konstruowania tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (...) ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania (...). Wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rodzi - w świetle przedstawionych wywodów - konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.)".

W związku z takim, jak wyżej cytowane, wyjaśnieniem przez NSA we wskazanej uchwale zagadnienia prawnego, mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zauważyć trzeba, że po pierwsze, uchwała ta nie straciła na swojej aktualności. Wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego polegająca na uchyleniu § 3 art. 158, który stanowił, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, spowodowała jedynie, że od dnia jej wejścia w życie, tj. od dnia (...) odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje - stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. - w drodze postanowienia.

Po drugie, na etapie rozstrzygania o dopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zbadanie, co było przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu w wyroku oddalającym skargę na decyzję wydaną w trybie zwykłym i aktualnie objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie może przerodzić się w badanie zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, czyli nie może prowadzić do badania wystąpienia przyczyn nieważności, gdyż to należy do tej fazy postępowania, która toczy się już po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W tym kontekście wywody zawarte w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia podnoszące, że: "Uchwała nr XXVI/48/83 Gminnej Rady Narodowej z dnia 31 stycznia 1983 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania gminy, na którą powołuje się wnioskodawca, określała przeznaczenie działki nr (...) na działalność rolną. Dopiero w dniu 23 czerwca 1993 r. Rada Gminy dokonała zmiany planu uchwałą nr XXVI/151/93, określając przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne z realizacją usług innych, rzemieślniczych, turystycznych usług motoryzacyjnych i stację paliw. Plan ten stracił ważność (...), zaś właściciel nieruchomości wykorzystywał ją rolniczo. Dopiero w dniu 29 marca 2007 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr V1/41/2007, w której określiła przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny z dopuszczeniem zabudowy usługowej związanej z produkcją, składami i magazynami, w tym handel i gastronomię; dopuszcza się stację paliw. Z literalnego brzmienia zapisów uchwał z 1993 r. oraz 2007 r. wynika, że są to zdecydowanie różne ustalenia planów. Zapis o produkcyjnym charakterze nieruchomości z pewnością ułatwił właścicielowi jej sprzedaż już w następnym roku" są nieuprawnione, gdyż wykraczają poza granice przedmiotowe tego etapu postępowania, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie. Z tego samego powodu bezprzedmiotowe dla obecnej oceny legalności zaskarżonego postanowienia są wywody skargi dotyczące meritum decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. O tym czy decyzja ostateczna jest dotknięta wadą nieważności polegającą na rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może wypowiadać się Sąd, skoro nie zajął stanowiska w tym przedmiocie organ administracji publicznej, gdyż nie doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Sam sposób zbadania przez Kolegium kwestii zakresu wyroku WSA

jest, zdaniem Sądu obecnie orzekającego, niepełny, a wyprowadzone przez organ wnioski z tego badania nie przekonują.

Przypomnieć zatem wypada, że skarżący powołując się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09) wskazał, iż możliwa jest droga do uruchomienia postępowania nieważnościowego w sytuacji, w której strona wskaże takie okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu. Wówczas, uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej, objętej powagą rzeczy osadzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W przekonaniu wnioskodawcy, taka właśnie sytuacja zaistniała, ponieważ zarówno Wójt Gminy jak i Kolegium nie wzięły pod uwagę przepisów uchwały nr XXVI/48/83 Gminnej Rady Narodowej z dnia 31 stycznia 1983 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania gminy. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r. oddalając skargę na decyzję Kolegium oraz Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2012 r. oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA, nie posiadał wiedzy o treści aktu prawa miejscowego w postaci przedmiotowej uchwały nr XXVI/48/83 Gminnej Rady Narodowej z dnia 31 stycznia 1983 r. oraz nie dysponował dowodami, w tym m.in. aktem notarialnym z dnia (...), z którego wynika, iż działka nr (...) położona w obrębie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod zabudowę jednorodzinną, usługi, rzemiosło. Brak tej wiedzy spowodował, iż Sąd nie mógł wziąć pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P/58/08 oraz innych wyroków sądów administracyjnych w odnoszących się do przedmiotowej materii, a tym samym stwierdzić wad decyzji wydanych przez organ I i II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że chybiony jest zarzut niewiedzy organów jak i sądu o tym, że w sprawie istniał akt prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Gminy, wydany przed rokiem, ponieważ w operacie szacunkowym, na str. 3 wyraźnie zaznaczono, że w gminie ma miejsce następujący stan planistyczny:

- plan miejscowy uchwalony przed (...), który stracił ważność 31 grudnia 2003 r.,

- studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

- uchwalony nowy plan miejscowy po 31 grudnia 2003 r.

W takiej sytuacji, rzeczoznawca był zobowiązany do określenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, co zapisane jest w operacie na str. 3. Uchwała z 1983 r. i zmieniająca ją uchwała z 1993 r., jak też z 2007 r. nie zostały dołączone do akt sprawy, albowiem akty prawa miejscowego, zamieszczone w dziennikach urzędowych, są dostępne w Internecie. Kolegium, rozpatrując odwołanie strony od decyzji określającej opłatę planistyczną, miało zatem wiedzę o istnieniu takiego aktu i z pewnością zapoznało się w trakcie prowadzenia sprawy z jego treścią. Dotyczy to również sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, do którego wniósł skargę, dysponował całością akt, w tym zawartym w nich operatem szacunkowym, co wynika z wyroku tego sądu na str. 3, jak również wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2012 r. na str. 7.

Tymczasem z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wynika, by Sąd ten analizował stan planistyczny wskazany w operacie szacunkowym, a co więcej i co najważniejsze, Sąd ten, poza deklaracją zbadania zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w uzasadnieniu nie zamieścił ani jednego zdania wskazującego na rozstrzygnięcie sprawy w granicach określonych w art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. Z uzasadnienia tego nie wynika również dokonanie przez Sąd analizy stanu prawnego wynikającego ze wskazanego w operacie szacunkowym "stanu planistycznego". W uzasadnieniu tym nie ma stwierdzenia, że decyzja jest zgodna z prawem materialnym, lub że decyzja nie narusza prawa materialnego, co w kontekście treści tego uzasadnienia zawierającego ustosunkowanie się Sądu do zarzutów skargi o charakterze proceduralnym, uzasadnia powzięcie wątpliwości co do tego czy WSA w omawianym wyroku rzeczywiście objął zakresem kontroli te zagadnienia materialnoprawne i te okoliczności faktyczne, które podniósł skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zauważyć należy, że z uzasadnienia omawianego wyroku wynika przede wszystkim, że Sąd I instancji uzasadnił dlaczego nie uwzględnił zarzutów skargi, przy czym były to zarzuty wyłącznie o charakterze procesowym, a nie materialnoprawnym. Na te okoliczności związane z treścią uzasadnienia wyroku WSA Kolegium w zaskarżonym postanowieniu oraz w postanowieniu je poprzedzającym w ogóle nie zwróciło uwagi i dlatego sąd uznał argumentację tego organu za niepełną i przez to nieprzekonującą, co stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Okoliczność, że NSA oddalił skargę kasacyjną, w powyższym rozumowaniu nie czyni wyłomu, skoro do sądu II instancji nie odnosi się wyrażona w art. 134 § 1 p.p.s.a. zasada nie związania sądu administracyjnego granicami skargi. Naczelny Sąd Administracyjny, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego pierwszej instancji, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Z zaskarżonego postanowienia, jak i z postanowienia je poprzedzającego nie wynika, aby Kolegium rozważyło jaki był, w związku z zarzutami skargi kasacyjnej zakres rozpoznania sprawy przez NSA i przez to jakie było związanie sądu i organu prawomocnym wyrokiem. Tymczasem, jak dowodzi tego uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 826/11) w skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut: "naruszenia art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że strona nie została pozbawiona możliwości działania w sprawie, oraz że naruszenie art. 10 k.p.a. musi łączyć się z wykazaniem jakiegoś konkretnego dowodu w sprawie, którego strona nie mogła przeprowadzić".

Wszystkie wyżej przedstawione braki w ustaleniach i w ocenie prawnej zawartej w zaskarżonym postanowieniu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w tym znaczeniu, że nie można wykluczyć, iż gdyby Kolegium wszechstronnie zbadało sprawę, to doszłoby do wydania na podstawie ar.157 § 2 k.p.a. postanowienia o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

I. Co do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.

Wskazane naruszenie skarżący wywiódł na podstawie wyniku porównania składów orzekających SKO w sprawie rozpatrywanej w trybie zwykłym oraz w składach rozstrzygających w sprawie z jego wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Twierdzenie skarżącego, że brał udział jako członek Kolegium w składzie SKO, które wydało decyzję z dnia (...) objętą wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, jak i brał udział w wydaniu postanowienia SKO z dnia (...), natomiast K. M. brała udział w składzie orzekającym Kolegium wydającym decyzję z dnia (...) jak i postanowienie tego organu z dnia (...) znajduje oparcie w treści decyzji oraz postanowień wydanych w niniejszej sprawie.

Wskazanym przez skarżącego faktom nie przeczy również samo Kolegium, które jednak w odpowiedzi na skargę, nie podzieliło tego zarzutu i podniosło, że przedmiotem oceny w rozpatrywanej sprawie nie była legalność merytorycznego rozstrzygnięcia objętego ewentualnym postępowaniem nieważnościowym, lecz kwestie dotyczące wyłącznie procedury wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium nie wypowiadało się co do zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., gdyż nie miało takiego prawa. Gdyby natomiast doszło do wszczęcia postępowania nieważnościowego, sprawą zająłby się inny skład orzekający. Jednak w zaistniałej sytuacji, brak było jakichkolwiek wątpliwości co do bezstronności członka Kolegium.

W związku z powyższym zauważyć trzeba, że wbrew twierdzeniu organu, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia znalazł się wywód odnoszący się do meritum wniosku o stwierdzenie nieważności, o czym była mowa na wstępie niniejszych motywów, co nie pozwala na skuteczne odparcie zarzutu braku bezstronności Kolegium podniesionego przez skarżącego i w tym konkretnym przypadku przemawia za uwzględnieniem również zarzutu drugiego skargi.

Wprawdzie w art. 24 § 1 pkt 5 oraz w art. 27 § 1 k.p.a., ustawodawca ekspressis verbis nie zawarł, jako przesłanki wyłączenia członka organu kolegialnego od orzekania w postępowaniu nieważnościowym, faktu jego uczestnictwa w składzie orzekającym tego organu w trybie zwykłym, jednakże skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela w rozpatrywanej kwestii stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 680/12 (dostępnym na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym NSA, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2008 r. sygn. SK 6/07 (OTK-A 2008/8/137), w którym przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego była między innymi regulacja instytucji wyłączenia sędziego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podkreślił, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, iż analogiczne sytuacje, opisane przez Trybunał, będą miały miejsce we wszystkich nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego - także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (zob.: wyrok z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1222/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA stwierdził dalej, że "podziela stanowisko, iż choć powyższe rozważania odnoszą się do sędziów, to jednak w demokratycznym państwie prawnym, dopuszczającym - aczkolwiek pod pewnymi warunkami - funkcjonowanie niesądowych organów rozstrzygających o sytuacji prawnej jednostki, wymaganie bezstronności nie może być ograniczone wyłącznie do sędziów (zob.: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 1996 r. sygn. akt K 11/95). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołując się na zasadę sprawiedliwości proceduralnej podkreśla się, że zawsze tam, gdzie jest to możliwe, należy unikać sytuacji, w których dana osoba będzie kontrolowała de facto swój sposób załatwienia danej sprawy (zob.: uchwała NSA z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12, dostępna w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konkluzji swych rozważań zawartych w cytowanym wyroku NSA wywiódł, że: "członek składu SKO rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym podlega wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., w postępowaniu przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanej z jego udziałem ostatecznej decyzji, na każdym etapie tego postępowania."

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. i z tego powodu również podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą Kolegium będzie rozpatrzenie wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w składzie zapewniającym zachowanie zasady bezstronności i sprawiedliwości proceduralnej. Przedmiotem dociekań i ustaleń organu powinno być wyjaśnienie rzeczywistego zakresu związania organu prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 8 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Sz 83/10), przy uwzględnieniu wyżej wyłożonych zapatrywań co do sposobu zbadania tej kwestii, a następnie w zależności od ustaleń Kolegium albo po wszczęciu postępowania rozpozna żądanie co do istoty albo odmówi wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

W tym stanie sprawy należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) należało orzec na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej samej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.