Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145898

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 28 marca 2012 r.
II SA/Sz 88/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Gebel.

Sędziowie NSA: Grzegorz Jankowski, Elżbieta Makowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,

III.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. K. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) Prezydent Miasta na podstawie 104 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 38a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (części garażu) zlokalizowanego na działce (...) na lokal usługowy (handlowy) i dokonaniu analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji - odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania lokalu - garażu o powierzchni w parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, zlokalizowanego na działce nr (...) na lokal usługowo-handlowy o powierzchni ok. oraz związanej z tym przebudowy elewacji tj. wymianie bramy garażowej na witrynę, powiększeniu okien, wykonaniu dodatkowych drzwi od zaplecza i przebudowie istniejących w lokalu instalacji. Inwestycja planowana jest na obszarze, dla którego z dniem (...). przestał obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2.

teren ma dostęp do drogi publicznej,

3.

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4.

teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą na takie przeznaczenie,

5.

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, obiekt budowlany wraz z związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając realizację ustaleń wymienionych w pkt 1-10 art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Ogólne sformułowania dotyczące wymagań jakie obiekt budowlany i jego usytuowanie winien spełniać zostały skonkretyzowane w dalszych przepisach ustawy oraz rozporządzeniach wydanych na jej podstawie, w szczególności w przepisach techniczno-budowlanych wydanych na podstawie delegacji zawartych w art. 7 Prawa budowlanego. Najistotniejszym aktem wykonawczym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Stosownie do § 18 ust. 1 rozporządzenia, zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Natomiast, samą liczbę i sposób urządzania miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 ust. 2 rozporządzenia).

W budynku objętym wnioskiem zlokalizowanych jest obecnie lokali mieszkalnych i lokali użytkowych w tym handlowych. Dla zapewnienia potrzeb mieszkańców i osób przebywających czasowo zapewniono na terenie działki nr i w zlokalizowanym na niej budynku łącznie miejsca postojowe. Wskaźnik miejsc postojowych wynosi zatem miejsca postojowego na każdy lokal mieszkalny (zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy na realizację istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu znak (...).). Planowana likwidacja części miejsc postojowych w ilości (pozostaną miejsca) spowoduje obniżenie wskaźnika miejsc postojowych do miejsca na lokal mieszkalny, czyli średnio jedno miejsce postojowe przypadać będzie na lokale mieszkalne.

Organ I instancji podkreślił dalej, że sporny obiekt istnieje i istnieć jeszcze będzie. Liczba mieszkań, która to stanowiła podstawę do wyznaczenia liczby miejsc postojowych dla obsługi zabudowanej działki nie ulega zmianie zatem w tym zakresie nie mogą ulec pogorszeniu warunki techniczno-użytkowe budynku. Ponadto na mocy art. 38a ust. 2 pkt 3 w związku z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, w strefie "B" ochrony uzdrowiskowej, zabrania się budowy - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - obiektów handlowych o powierzchni użytkowania większej.

Zgodnie z Uchwałą Nr L/673/10 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 29 września 2010 r. w sprawie uchwalenia Statutu Uzdrowiska przedmiotowa działka znajduje się w strefie ochrony uzdrowiskowej. Uwzględnienie wniosku spowodowałoby więc powstanie obiektu, którego powstania nie dopuszczają powołane wyżej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych.

Organ zaznaczył również, że obecnie w obiekcie powierzchnia użytkowania lokali handlowych wynosi Po zmianie sposobu użytkowania części garaży, powierzchnia użytkowania lokali handlowych wyniosłaby, co znacznie przekracza dopuszczalne parametry, a w konsekwencji oznacza sprzeczność inwestycji objętej wnioskiem z przepisami odrębnymi w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od decyzji Prezydenta Miasta odwołanie wniósł A. K. - właściciel Spółki.

Według strony, decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. z uwagi na brak w sentencji rzeczywistych podstaw prawnych przyjętych dla merytorycznego załatwienia sprawy i przeniesienie tych podstaw do uzasadnienia. Natomiast przepisy przywołane w sentencji, w tym w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 38a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, nie dają podstawy dla załatwienia sprawy w sposób decyzją wskazany.

Odwołujący się wyjaśnił, że z uwagi na obligatoryjność art. 59 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, po wybudowaniu nieruchomości wielolokalowej, uznał konieczność wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania części garaży położonych w poziomie parteru w budynku mieszkalno-usługowym na lokal usługowy (handlowy) na działce nr. Zapotrzebowanie na miejsca parkingowe, które powstały w zgodzie z uprzednio obowiązującą decyzją o pozwoleniu na budowę, jest tego rodzaju, że po sprzedaży tych miejsc pozostał jeszcze szereg wolnych powierzchni parkingowych, co do których wiadomym jest, że takimi pozostaną. Tak więc powstała sytuacja, w której zaspokojone zostały wszystkie potrzeby właścicieli lokali i w części powierzchni brak jest potrzeby wykorzystania miejsc parkingowych zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę i założeniach planistycznych. Właściwym wyjściem dla tego rodzaju sytuacji - by zapewnić efektywne wykorzystanie inwestycji i jej zwrotność - jest zmiana sposobu zagospodarowania. Konieczność zapewnienia zwrotności inwestycji była uwzględniana nie tylko we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, ale również we wnioskach kredytowych i w każdej sytuacji stanowiła o ogólnym rachunku ekonomicznym. Obiekt znajduje się w zarządzie powstałej wspólnoty mieszkaniowej, która min. gromadzi środki na fundusze remontowe w tym i na niewykorzystane i zbędne dla obiektu miejsca garażowe. Obiekt generuje także szereg innych kosztów w tym podatki i opłaty lokalne, koszty oświetlenia powierzchni wspólnych, w tym i powierzchni garażowej na miejscach niewykorzystanych. Następnie skarżący podniósł, że z podstawy prawnej decyzji i z analizy tak wskazanych przepisów wynika, iż rzeczywistą przyczyną odmowy wydania korzystnego rozstrzygnięcia jest zakaz określony w art. 38a ust. 2 pkt 3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (...) w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sama sentencja nie zawiera wskazania innych podstaw prawnych. Dopiero wynikają one z uzasadnienia decyzji. Mianowicie, organ I instancji nie uwzględnił jego wniosku, wyłącznie na tej podstawie, że wniosek nie spełnia kryterium ustawowego zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powołując dalej art. 38a ust. 2 pkt 3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (...) jako przepis odrębny. Artykuł 38 a ust. 2 pkt 3 stanowi, że w strefie "B" ochrony uzdrowiskowej zabrania się budowy lub innych czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a, d oraz pkt 2, 9, 11 i 12, a w tym przypadku budowy obiektów handlowych o powierzchni użytkowania większej niż. Skarżący zwrócił uwagę na błędność interpretacyjną, która legła u podstaw decyzji, polegającą na przyjęciu, że decyzja domaga się wydania pozwolenia na budowę, skutkiem których to czynności faktycznych objętych wyłącznie wnioskowaną decyzją powstanie nowy obiekt naruszający to kryterium ustawowe. Przywołany przepis i wniosek współbrzmią ze sobą albowiem treść wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy właśnie powierzchni nie przekraczającej, a więc zgodnej z cyt. przepisem art. 38a ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (...).

Skarżący podał dalej, że inną przyczyną odmowy ustalenia warunków, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, jest § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z którego wywodzi się kryterium konieczności zapewnienia proporcji pomiędzy ilością lokali mieszkalnych i powierzchni garażowych. Skarżący podkreślił, że zawyżona norma proporcji ilości miejsc postojowych do ilości lokali zastosowana została już w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Była ona bowiem wyższa aniżeli dla innych podobnych inwestycji na terenie miasta. Tego rodzaju proporcja nie miała większego znaczenia w dacie trwania budowy, albowiem tworzyła korzystną dla potencjalnych nabywców perspektywę możliwości zaspokojenia rzeczywistych potrzeb parkingowych. Skoro zaś perspektywa ta została sprowadzona do realiów wskazujących na zapewnienie zaspokojenia potrzeb w tym zakresie, to wszelkie proporcje, o jakich w postanowieniu mowa, nie mogą mieć w rzeczywistości jakiegokolwiek znaczenia. Skoro zaś - w ocenie Miasta - istnieją tego rodzaju potrzeby, a Gmina Miejska nie złożyła wniosku o zbycie na jej rzecz tychże miejsc celem zaspokojenia potrzeb ewentualnie innych osób, to założenia projektu planu tworzą zbędny sztuczny iloczyn nie odpowiadający tym właśnie potrzebom.

Decyzją z dnia (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 56-61 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. z dnia (...).

W uzasadnieniu decyzji, organ II instancji wskazał, że ustalanie warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy terenów, dla których brak jest sporządzonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przepisach art. 59-64 ustawy określono obowiązującą procedurę postępowania, prowadzącą do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przed wydaniem decyzji organ na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy jest zobowiązany do sporządzenia analizy. Jest to analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analiza prawna i faktyczna dotycząca terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W przypadku gdy sprawa dotyczy nowej zabudowy będą też miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dot. nowej zabudowy (...) (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Kolegium zwróciło uwagę na treść art. 56 ustawy w związku z art. 64 ust. 1, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, a organ administracji przy rozpatrywaniu tych spraw nie ma luzu decyzyjnego, ani swobody interpretacyjnej, innych aniżeli przewidziane w przepisach odrębnych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje granice ustalania warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną.

Dalej organ II instancji podkreślił, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy było m.in. nie spełnienie wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy dot. zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Organ I instancji wskazał konkretny przepis tj. art. 38a ust. 2 pkt 3 w związku z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Z przepisu tego wynika, że w strefie B" ochrony uzdrowiskowej, a przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie ochrony uzdrowiskowej zgodnie z postanowieniami Statutu Uzdrowiska uchwalonego (...) r. uchwałą Nr L/673/10, zabrania się budowy lub innych czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a i d tj. budowy (w rozumieniu ustawy Prawo budowlane) obiektów handlowych o powierzchni użytkowania większej. Planowana przez inwestora zmiana przeznaczenia garażu o pow. na obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży jest obiektem, którego dotyczy zakaz budowy. Przez określenie "powierzchnia użytkowania" należy rozumieć powierzchnię budynku lub jego części, mierzoną po wewnętrznej długości ścian na wszystkich kondygnacjach oraz powierzchnię pomieszczeń pomocniczych takich jak magazyny, biura itp. Powierzchnię użytkowania nie można utożsamiać z powierzchnią sprzedaży.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji w kwestii niezgodności proponowanej zmiany sposobu użytkowania i przebudowy garażu z przepisami art. 5 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało je za bezpodstawne. Organ I instancji powołał się na obowiązujące przepisy, a uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 k.p.a. Zdaniem Kolegium, jeżeli nawet nie zostaną w podstawie prawnej decyzji powołane właściwe przepisy, nie można uznać, że decyzja podjęta została bez podstawy prawnej, jeżeli istnieje obowiązujący przepis dający organowi możliwość podjęcie określonego rozstrzygnięcia.

Na powyższą decyzję organu II instancji z dnia (...) A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wobec nie wskazania w jej sentencji rzeczywistych podstaw prawnych merytorycznego załatwienia sprawy z jednoczesnym wskazaniem przepisów nie mających zastosowania dla przedmiotowej sprawy (m.in. art. 56 do 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ II instancji powielił błąd interpretacyjny i prawny, polegający na uznaniu, że pozytywnemu załatwieniu wniosku strony na przeszkodzie stanęły przepisy art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 38a ust. 2 pkt 3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych.

Na wstępie uzasadnienia skargi A. K. w całości powtórzył zarzuty i argumenty przedstawione w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazał między innymi, że zmianę sposobu zagospodarowania i użytkowania części budynku przez przekształcenie miejsc parkingowych i wybudowanie lokalu użytkowego wiąże z celem ekonomicznym poprzez efektywne finansowo wykorzystanie inwestycji. Organ I instancji powołując się na przepis art. 38a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, błędnie zinterpretował, iż strona domaga się wydania pozwolenia na budowę nowego obiektu, nie zaś ustalenia warunków zabudowy dla zmian w istniejącym już obiekcie. Wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy właśnie powierzchni nie przekraczającej, a więc zgodnej z powyższym przepisem.

Skarżący zwrócił uwagę, że SKO uznało za zasadne odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wobec nie spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 38a ust. 2 pkt 3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (...). Nadto Kolegium podzieliło stanowisko organu odnośnie niezgodności proponowanej zmiany sposobu użytkowania i przebudowy garażu z przepisami art. 5 ustawy Prawo budowlane. Nie uznało natomiast zarzutu nie wskazania podstawy prawnej w decyzji organu I instancji i nie odniosło się w treści uzasadnienia swojej decyzji do wszystkich podnoszonych w toku postępowania odwoławczego wniosków i argumentów.

Zdaniem strony, nie sposób zgodzić się z takim stanowiskiem organu II instancji, a nie ustosunkowanie się do wszystkich stawianych decyzji organu I instancji zarzutów powoduje konieczność ich ponownego przywołania. Przez to podtrzymuje, jako zasadne, zarzuty odwołania od decyzji Prezydenta Miasta, czyniąc je składnikiem niniejszej skargi.

Dodatkowo skarżący podniósł, że w myśl art. 38a ust. 2 pkt 3 w związku z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym zabrania się budowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obiektów handlowych o powierzchni użytkowania większej. Przez "budowę" (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast przez zdefiniowany w pkt 1 tegoż artykułu "obiekt budowlany" należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury.

W polskim ustawodawstwie brak jest definicji legalnej budynku handlowego (usługowego). Zgodnie z Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych (POKD) budynki dzielą się na mieszkalne i niemieszkalne. Budynki mieszkalne są to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. W ramach budynków niemieszkalnych wyodrębnia się dodatkowo m.in. budynki biurowe i handlowo-usługowe. Wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji dotyczy istniejącej zabudowy, tj. zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, gdzie w miejsce części garażu (lokalu niemieszkalnego) miałby powstać również lokal niemieszkalny ale o funkcji usługowo-handlowej. Tym działaniem w istniejącym budynku nie ulegnie zmianie (rzekomemu zwiększeniu) wielkość powierzchni użytkowej wykorzystywanej do celów niemieszkalnych, jak również nie zmieni się proporcja powierzchni mieszkalnej w stosunku do powierzchni usługowej. Budynek nadal będzie pełnił funkcję mieszkalną z usługami. Z całą pewnością po wprowadzeniu wnioskowanych zmian istniejący budynek nie stanie się budynkiem niemieszkalnym, w tym budynkiem (obiektem) handlowym, którego budowa w strefie "B" ochrony uzdrowiskowej nie jest możliwa w świetle art. 38a ust. 2 pkt 3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (...) w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie skarżącego, jego wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (części garażu) na lokal usługowy (handlowy) nie został załatwiony zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami. Błędy interpretacyjne, wadliwe wnioskowanie ze stanu faktycznego, wadliwa analiza faktyczna i prawna czyni żądania niniejszej skargi oczywiście zasadnymi.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu (...). pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że obok inwestycji skarżącego znajduje się w tej samej strefie uzdrowiskowej sklep oraz targowisko miejskie o powierzchni znacznie przekraczającej, a także, że informację, iż inwestycja znajduje się w strefie powziął jedynie z decyzji. Podkreślił również, że wniosek dotyczył powierzchni, a nie jak twierdzi organ.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa Kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie został określony wnioskiem A. K. Spółka z dnia (...) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania części garaży położonych w poziomie parteru w budynku mieszkalno-usługowym na lokal usługowy (handlowy) na działce nr (...).

W sprawie bezsporne jest, że przebudowa obiektu i jego zmiana sposobu użytkowania wymagały uprzedniego uzyskania przez inwestora pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej u.p.z.p. "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio."

Organ I instancji odmawiając wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji objętej powyższym wnioskiem jako przesłankę rozstrzygnięcia wskazał art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem niezgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Prezydent Miasta wskazał mianowicie na art. 5 ust. 1 ustawy prawo budowlane i związany z nim § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych oraz na art. 38a ust. 2 pkt 3 w związku z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 z późn. zm.).

Lektura pisemnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i ocena jego zawartości z punktu widzenia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., dokonana także w kontekście zarzutów odwołania, prowadzi do wniosku, że Kolegium, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zamiast ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy dokonało kontroli decyzji organu I instancji i to wyrywkowej, lakonicznie odnosząc się do zarzutów odwołania, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji odwoławczej co najmniej przedwcześnie, mimo niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, a zatem z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organ odwoławczy w ogóle nie rozważył, czy na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne jest zaliczenie do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., art. 5 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów techniczno budowlanych, co do których kontrola prowadzona jest na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie sądu, art. 5 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z przepisami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania nie należą do kategorii przepisów odrębnych, zgodność z którymi warunkuje wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Inną natomiast kwestią jest, której nie dostrzega skarżący, że przedmiotowy obiekt wybudowany został na podstawie decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia (...), przed wydaniem której organ sprawdził zgodność planowanej inwestycji oraz projektu zagospodarowania działek z decyzją Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy z dnia (...).

W decyzji tej w (...) ustalono:

1)"na terenie działki należy uwzględnić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów osobowych użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, nie mniej niż miejsca postojowego na jedno mieszkanie,

2)

dopuszcza się realizację miejsc postojowych wynikających z ogólnego bilansu zaopatrzenia w części podziemnej budynku lub - i parterowej".

Ustalenia zawarte w tej decyzji ostatecznej korzystają z przymiotu trwałości i dlatego nie mogą być zmienione lub zniesione w drodze wydania w trybie zwykłym innej decyzji ostatecznej. Zgodnie bowiem z art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Uwzględnienie w decyzji ustalającej warunki zabudowy wydawanej dla potrzeb wniosku o pozwolenie na przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego (garażu) na lokal usługowy prowadzi do zmian, w zakresie wyżej cytowanych ustaleń co do wymaganej ilości miejsc postojowych, zawartych w decyzji ostatecznej z dnia (...) i w rezultacie prowadzi do obejścia tych ustaleń, co z punktu widzenia zasady ogólnej postępowania administracyjnego jaką jest zasada trwałości decyzji ostatecznej, nie jest dopuszczalne.

Art. 38a ust. 2 pkt 3 w związku z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych mógłby mieć zastosowanie w sprawie pod warunkiem dowodowego wykazania położenia działki, na której znajduje się inwestycja objęta w wnioskiem w strefie ochrony uzdrowiskowej. Tymczasem wniosek taki nie wynika z zawartych w aktach administracyjnych materiałów. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie podniósł, że o takim usytuowaniu obiektu dowiedział się z decyzji a nie z dowodów zebranych w sprawie. Zauważyć należy, że znajdujące się w aktach kopie map z zaznaczonym obszarem stref A,B,C, o których jest mowa w Uchwale Nr L/673/10 Rady Miasta w sprawie uchwalenia Statutu Uzdrowiska są całkowicie nieczytelne i nie można na ich podstawie określić, gdzie znajduje się ulica przy której usytuowany jest obiekt budowlany będący przedmiotem wniosku. Powyższa okoliczność stanowi zasadniczy brak w ustaleniach zaskarżonej decyzji, gdyż o zakazie budowy obiektów o powierzchni użytkowania większej niż można byłoby mówić tylko w przypadku ustalenia, że sporny obiekt faktycznie znajduje się w strefie. Zaznaczyć przy tym należy, że ustalenia organu co do powierzchni użytkowania obiektu, wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, są prawidłowe i zostały należycie uzasadnione przez organ odwoławczy.

Ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy będzie wymagało zatem zebrania materiału dowodowego, z którego wynikało będzie w sposób niewątpliwy położenie działki na której usytuowana jest inwestycja w jednej ze stref ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska i wydanie rozstrzygnięcia odpowiedniego do tego ustalenia.

W tym stanie sprawy, wobec niewyjaśnienia w dostateczny sposób okoliczności faktycznej mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, należało na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżoną decyzję a na podstawie art. 152 orzec o jej niewykonalności. Rozstrzygniecie w przedmiocie kosztów postępowania oparte zostało o przepisy art. 200 i art. 205 § 2 i 3 p.ps.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.