Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1814160

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 12 lutego 2015 r.
II SA/Sz 879/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Makowska.

Sędziowie: WSA Marzena Iwankiewicz, NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia (...) nr (...) w przedmiocie konkursu ofert w sprawie udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego N F Z, zgodnie z art. 139 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ogłosił w dniu (...) w trybie konkursu ofert postępowanie nr (...) w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu. Wartość zamówienia wynosiła nie więcej niż (...) na okres rozliczeniowy od (...). Okres obowiązywania umowy od (...).

Postępowanie prowadzone było na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zwanej dalej ustawą. Rozstrzygnięcie nastąpiło, zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy, w dniu 30 maja 2014 r. Komisja do zawarcia umowy wskazała dwa podmioty: Spółka A. W., M.O., T.P. oraz Spółka z O O.

W dniu (...) do OW NFZ od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania wpłynęło odwołanie J.B., prowadzącej G R i Fi,. Skarżąca stwierdziła, że wybór oferentów do zawarcia umowy w żaden sposób nie znajdował uzasadnienia w złożonych w postępowaniu ofertach, rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło z naruszeniem zasad sformułowanych przepisami prawa, a porównania i oceny złożonych w postępowaniu ofert komisja dokonała nierzetelnie, naruszając przy tym przepisy sformułowane w ustawie oraz w zarządzeniach Prezesa NFZ.

Dyrektor OW NFZ po przeanalizowaniu przedmiotowego postępowania, stwierdził prawidłowość przeprowadzenia postępowania, nie uwzględnił zarzutów skarżącej i decyzją z dnia (...) oddalił odwołanie w całości.

W dniu 23 czerwca 2014 r. wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym skarżąca podtrzymała zarzut, że komisja konkursowa nie dokonała oceny ofert zgodnie z przepisami, w związku z czym rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło z naruszeniem zasad sformułowanych w następujących przepisach prawa:

a)

art. 148 i art. 146 ust. 1 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na porównaniu i ocenie złożonych ofert z pominięciem kryteriów wskazanych w powyższych przepisach oraz w zarządzeniach Prezesa NFZ, tj. dokonanie przez Komisję oceny oferty Oferenta z pominięciem kryterium ciągłości i dostępności do świadczeń, co naraziło pacjentów zamieszkałych w gminie i gminach ościennych na ryzyko ich przerwania;

b)

art. 134 ust. 1 ustawy, poprzez naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasady zachowania uczciwej konkurencji i nieuprawnione zaniżenie punktów przy ocenie oferty złożonej przez J.B. poprzez:

- przyznanie pozostałym oferentom punktów za kryterium jakości - personel z tytułu zatrudnienia lekarza specjalisty w dziedzinie fizjoterapii, gdy tymczasem zgodnie z zarządzeniem Prezesa NFZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zatrudnienie przez oferenta lekarza specjalisty w dziedzinie fizjoterapii nie może być brane pod uwagę przy ustalaniu liczby punktów przyznanych za kryterium jakości w tym zakresie świadczeń tj. fizjoterapii ambulatoryjnej;

- poprzez przyznanie J. B. oraz pozostałym oferentom takiej samej liczby punktów za kryterium ciągłość, w sytuacji, gdy pozostali oferenci wykonują świadczenia opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej dopiero półtora roku, natomiast prowadzone przez J.B. przedsiębiorstwo wykonuje te świadczenia nieprzerwanie od (...) roku;

c)

art. 97 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie i powierzenie całości zamówienia wyłącznie dwóm podmiotom z terenu gminy i miasta, co nie zapewnia świadczeniobiorcom z terenu gminy i okolic właściwej dostępności do świadczeń.

d)

naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nienależytej ocenie zgromadzonych dowodów i ustaleń faktycznych mających wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny okoliczności sprawy.

W związku ze złożonym wnioskiem OW NFZ, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., wystosował do stron postępowania, w dniu, zawiadomienie o przysługującym im prawie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżąca skorzystała z prawa do wglądu do akt w dniu 9 lipca 2014 r. i w tym samym dniu złożyła dodatkowe zastrzeżenia. Podniosła w nich nieprzekazanie pełnomocnikowi protokołu ze spotkania w m OW NFZ w dniu (...) dotyczącego realizacji umowy w rodzaju rehabilitacja lecznicza na terenie powiatu od dnia 1 lipca 2014 r., który według odwołującej stanowi dokument w sprawie oraz zarzuca błędne przyznanie wybranym oferentom punktów w kryterium personelu.

Postanowieniem z dnia 14 lipca 2014 r. Dyrektor OW NFZ sprostował oczywistą omyłkę pisarską zaistniałą w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) polegającą na wykreśleniu słów: "" - w zdaniu znajdującym się na siódmej stronie uzasadnienia decyzji i wpisaniu w to miejsce słowa: "specjalisty w dziedzinie fizjoterapii".

Decyzją z dnia (...) Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ, działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 20 czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 148 i art. 146 ust. 1 ustawy, należy stwierdzić, że oferty zostały ocenione i porównane zgodnie z Zarządzeniem Nr (...) Prezesa NFZ z dnia (...) w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W postępowaniach w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej ocenie podlegały:

a) Jakość: personel, sprzęt, zewnętrzna ocena - systemy zarządzania, wyniki kontroli.

b) Dostępność.

c) Ciągłość.

d) Cena.

Zdaniem organu, nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, dotyczącym nierównego traktowania oferentów, czyli naruszenia art. 134 ustawy, polegającym na tym, że pozostałe podmioty uzyskały taką samą liczbę punktów w kryterium ciągłości co odwołująca, pomimo, że działalność w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej prowadzą dopiero od półtora roku, natomiast prowadzony przez J.B. gabinet wykonuje te świadczenia nieprzerwanie od (...) roku. W kryterium ciągłości maksymalnie można było zdobyć punktów. W związku z tym, iż na obszarze zabezpieczenia świadczeń wskazanym w przedmiotowym postępowaniu odwołujący realizował proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z dyrektorem oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, uzyskał za ciągłość maksymalną ilość - punktów, pozostali oferenci spełniający to kryterium również uzyskali punktów - co jest zgodne z zasadą równego traktowania oferentów wynikająca z art. 134 ustawy.

Dostępność do świadczeń opieki zdrowotnej (dodatkowo punktowana) oceniana była poprzez liczbę dni i godziny pracy w harmonogramie pracy, organizację przyjęć świadczeniobiorców. Skarżąca wskazała do realizacji świadczeń dwóch mgr fizjoterapii na łączną ilość godzin, co spełniało wymagane prawem warunki i zwiększało dostępność do świadczeń, za którą uzyskała dodatkowo maksymalną liczbę punktów. Wygrani oferenci również uzyskali w tym kryterium maksymalną ilość punktów - co jest zgodnie z załącznikiem nr tabela nr do Zarządzenia Nr (...) Prezesa NFZ i znajduje potwierdzenie w dokumentacji z postępowania. W kryterium jakości oferta J.B. uzyskała jedynie punktów. Oferty pozostałych podmiotów uzyskały odpowiednio punktów (Spółka) i punktów (S C M Spółka z O O). Szczegółowa punktacja poszczególnych elementów tego kryterium została omówiona w decyzji z dnia (...). Ta ocena jest prawidłowa i zgodna z warunkami konkursu. Dodatkowo, organ wyjaśnił kwestię zatrudnienia specjalisty fizjoterapii, tj. osoby, która uzyskała tytuł specjalisty w dziedzinie fizjoterapii na zasadach określonych w przepisach w sprawie uzyskiwania tytułu specjalisty w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia lub uzyskała tytuł specjalisty rehabilitacji ruchowej II stopnia (zgodnie z treścią załącznika Nr, Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. 2013.1522)). Zatrudnienie osoby o takich kwalifikacjach stwarzało oferentowi możliwość uzyskania dodatkowo 35 punktów w kryterium jakości. Jak słusznie w swoim wniosku zauważył skarżący, specjalista fizjoterapii nie musi być lekarzem, a omyłka pisarska zawarta w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) została sprostowana w postanowieniu (...). Ocena ofert została przeprowadzona właściwie, ponieważ pozostali oferenci wykazali zatrudnienie specjalisty fizjoterapii o wymaganych prawem kwalifikacjach (nie mniej niż równoważnik etatu przeliczeniowego), wskazanych przez Prezesa NFZ w Zarządzeniu nr (...), jako kryterium rankingujące i otrzymali dodatkowo po punktów. Wnioskodawca nie wykazał w ofercie specjalisty w dziedzinie fizjoterapii i nie otrzymał punktów, które można było uzyskać z tego tytułu. Podkreślono, że zarówno stanowisko komisji konkursowej dokonującej oceny złożonych ofert, jak i stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję, jest w tym zakresie w pełni prawidłowe. Zarzut wnioskodawczyni może sugerować jakoby wykazała ona, że zatrudnia osobę spełniającą wymogi kryterium do przyznania dodatkowych punktów (w tym wypadku chodzi specjalistę w dziedzinie fizjoterapii, który nie musi być lekarzem), a NFZ bezpodstawnie wymaga, aby był to specjalista lekarz - takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w zaistniałym stanie faktycznym. Po pierwsze, w przedmiotowym postępowaniu oferent nie wykazał, że zatrudnia specjalistę w dziedzinie fizjoterapii, a po drugie NFZ przyznając punktację, za jakość personelu, nie wymagał, aby specjalista w dziedzinie fizjoterapii był lekarzem.

Twierdzenie, że komisja przyznawała punkty w kryterium jakości wbrew obowiązującym przepisom, naruszając zasadę równego traktowania oferentów, niezasłużenie przyznając dodatkowe punkty wygranym podmiotom, czego konsekwencją było nieuprawnione zaniżenie punktacji oferty J.B., nie znalazło potwierdzenia w dokumentacji z postępowania. Mimo, że zarzut ten stawiany jest już wielokrotnie, należy stwierdzić, że nie jest poparty żadnym przekonującym dowodem. Punkty przyznawane są według treści ankiet złożonych przez oferentów, a ocena dokonywana jest zgodnie z przepisami i warunkami konkursu. Skarżąca mogła to sprawdzić i sprawdziła mając wgląd do akt postępowania.

Przeprowadzona analiza postępowania potwierdziła, że punkty zostały naliczone poprawnie i miejsce oferty J.B. w rankingu końcowym zostało ustalone właściwie.

Odnosząc się do zarzutu, że mimo iż oferta złożona przez J.B. spełniała wszystkie warunki wymagane do udzielania świadczeń w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej, to nie została wybrana do zawarcia na umowy, należy wskazać, że OW NFZ podczas negocjacji z oferentami ustalając ilości i cenę świadczeń uwzględniał wykazany w postępowaniu potencjał wykonawczy oferenta - ilość godzin wykazaną w ofercie personelu spełniającego wymogi kwalifikacyjne w przeliczeniu na liczbę etatów, a także posiadany sprzęt.

W postępowaniu konkursowym nie miał i nie mógł mieć miejsca podział środków według dowolnego uznania komisji konkursowej, czy też dyskrecjonalnej władzy Dyrektora Oddziału NFZ - nawet gdyby w subiektywnej ocenie uczestników postępowania taki podział mógł wydać się lepszy, czy też bardziej sprawiedliwy.

Stąd wybranie na danym obszarze określonej liczby oferentów do zawarcia umowy było uzależnione nie tylko od wspomnianych wyżej kryteriów wpływających na ich ocenę w rankingu, lecz dokonywało się nadto w zależności od wielkości potencjału wykazanego przez każdego z oferentów w przedmiotowym zakresie, aż do wyczerpania przewidzianego limitu. Jeżeli zaplanowana na dany obszar ilość punktów została wyczerpana, to podmioty znajdujące się na dalszych pozycjach w rankingu końcowym, pomimo że spełniały warunki konieczne do udzielania świadczeń w danym zakresie, nie mogły zostać wskazane do zawarcia umowy.

Zarzuty skarżącej sformułowane na bazie protokołu kontroli NIK nie są adekwatne do sytuacji przedmiotowego konkursu ofert. W odniesieniu do wniosków NIK dotyczących kontraktowania świadczeń zdrowotnych zawartych w przywoływanym protokole, a skierowanych do Oddziałów wojewódzkich, należy podkreślić, że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z wytycznymi tam zawartymi tj.: zakontraktowana została na wyznaczonym obszarze zaplanowana liczba świadczeń, nie wystąpiły odstępstwa od procedur, zasady były jawne i nie zmieniały się w toku postępowania.

Wybór, który ma być gospodarny i celowy, nie oznacza, że wszystkie podmioty, które spełniają warunki będą realizowały świadczenia. Nie oznacza również, że podmioty już realizujące umowy z NFZ nie mogą tych umów utracić na rzecz nowych podmiotów, które są lepiej przygotowane, oferując lepszą jakość świadczeń po niższej cenie. Fakt szczególnego uprzywilejowania podmiotów już realizujących umowy byłby przejawem nierównego traktowania i naruszeniem zasad zawartych w ustawie.

Odnosząc się do pisma pełnomocnika z dnia 9 lipca 2014 r., organ wskazał, że Protokół ze spotkania w m OW NFZ w dniu (...) r. nie został włączony do akt sprawy. Spotkanie objęte przedmiotowym protokołem, dotyczyło realizacji umowy w rodzaju rehabilitacja lecznicza na terenie powiatu od dnia i nie miało charakteru czynności dokonywanej w toku postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiocie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Należy podkreślić, że nie ma podstaw, ani powodów, aby przedmiotowe spotkanie Dyrektora ego OW NFZ, władz samorządowych oraz podmiotów wykonujących świadczenia rehabilitacyjne, będące przejawem troski o właściwą (jak najlepszą) realizację ustawowych zadań Narodowego Funduszu Zdrowia, objąć trybem postępowania administracyjnego. Tym samym nie jest zasadny, podnoszony przez stronę, zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Protokół z tego spotkania został przesłany do uczestników spotkania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie potwierdziły się zarzuty naruszenia prawa materialnego wyrażone w pkt 1, ust. 1 i 2 lit. a i b. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 97 art. 3 pkt 1 w związku z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy, albowiem komisja konkursowa nie "powierzała całości zamówienia", a dokonała wyboru oferentów według najlepszych ofert. Oferta skarżącej nie była taką ofertą. Nie można też uznać za zasadny zarzut sformułowany w pkt wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ten zarzut nie jest umotywowany. Organ dokonał wnikliwej i należytej oceny zgromadzonych dowodów, rozważył wszystkie zgłoszone zarzuty i nie naruszył zasad kodeksu postępowania administracyjnego.

Opierając się na powyższych ustaleniach Dyrektor ego OW NFZ uznał, że zarówno argumentacja wniosku, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad postępowania. Omyłka pisarska, zaistniała w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, została sprostowana, a charakter omyłki nie wpływał na treść rozstrzygnięcia decyzji. Postępowanie w przedmiocie ponownego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, wykazało zgodność z prawem wydanego rozstrzygnięcia oraz jego merytoryczną poprawność.

Pismem z dnia (...) J.B. złożyła skargę na ww. decyzję Dyrektor OW NFZ z dnia (...).

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

a)

art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez naruszenie przez Organ zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasady zachowania uczciwej konkurencji i nieuprawione zaniżenie punktów złożonej przez skarżącą oferty tj.:

- uznanie przez Dyrektora ZOW NFZ za prawidłowe i zgodne z przepisami prawa przyznanie przez Komisję Konkursową pozostałym dwóm oferentom 35 punktów za kryterium jakości (personel) - z tytułu zatrudnienia lekarza specjalisty w dziedzinie fizjoterapii, gdy tymczasem zgodnie z wytycznymi wynikającymi z zarządzenia Nr (...) Prezesa N F Z w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zatrudnienie przez oferenta lekarza specjalisty w dziedzinie fizjoterapii, nie może być brane pod uwagę przez organ przy ustalaniu liczby punktów przyznawanych oferentom za kryterium jakości w tym zakresie świadczeń tj. w fizjoterapii ambulatoryjnej, co w konsekwencji spowodowało nieuprawnione zaniżenie punktacji oferty skarżącej;

- uznanie przez Dyrektora ZOW NFZ za prawidłowe i zgodne z przepisami prawa przyznanie przez Komisję Konkursową pozostałym dwóm oferentom punktów za kryterium jakości (personel) - z tytułu spełnienia warunku zatrudnienia specjalisty w dziedzinie fizjoterapii, gdy tymczasem zgodnie z Załącznikiem nr do zarządzenia Nr (...) Prezesa NFZ z dnia (...) w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej tabela nr rehabilitacja lecznicza - za spełnienie warunku zatrudnienia specjalisty w dziedzinie fizjoterapii dla zakresu świadczeń fizjoterapia ambulatoryjna przysługują oferentowi tylko punkty jednostkowe;

b)

art. 148 pkt 1 i art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na porównaniu i ocenie złożonych w ww. postępowaniu ofert z pominięciem kryteriów wskazanych w powyższych przepisach oraz zarządzeniach Prezesa NFZ, tj. z pominięciem kryterium ciągłości i dostępności do świadczeń oraz niedokonanie oceny oferty skarżącej w oparciu o wyżej wskazane kryteria, a co za tym idzie narażenie pacjentów zamieszkałych w gminie i gminach ościennych na ryzyko braku dostępności do świadczeń i ich przerwania, a które to działanie skutkowało wadliwym rozstrzygnięciem postępowania;

c)

art. 97 ust. 3 pkt 1 w zw. z 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego niezastosowanie i wybór w postępowaniu konkursowym poprzedzającym zawarcie umów o udzielanie ww. świadczeń opieki zdrowotnej dwóch oferentów z terenu gminy i miasta, uzasadniając to przyjęciem zasady zawierania umów wyłącznie z oferentami posiadającymi najnowocześniejsze wyposażenie i najlepiej przygotowany personel medyczny, co prowadzi w istocie do ograniczenia dostępności do świadczeń udzielanych z pożądanym skutkiem przez innych świadczeniodawców, spełniających wymagania stawiane im przez Fundusz i stanowi naruszenie obowiązku zapewnienia przez Fundusz równomiernego dostępu do świadczeń wszystkim świadczeniobiorcom z terenu działania oddziału wojewódzkiego NFZ, odzwierciedlającego się we właściwym rozmieszczeniu świadczeniodawców na obszarze województwa, jak i danego powiatu.

d)

art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia przez organ w zaskarżonej decyzji odmowy uwzględnienia wszystkich zarzutów wskazanych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym pominięcie argumentacji skarżącej dotyczącej naruszenia przez organ obowiązku zapewnienia przez Fundusz równomiernego dostępu do świadczeń wszystkim świadczeniobiorcom z terenu działania oddziału wojewódzkiego NFZ poprzez wybór w postępowaniu konkursowym poprzedzającym zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej tylko dwóch oferentów i to z tego samego terenu gminy i miasta; a także poprzez brak uzasadnienia w zaskarżonej decyzji sposobu obliczania przez Komisję Konkursową Funduszu punktacji ofert przyznawanej za kryterium jakość (personel);

e)

art. 7, art. 80, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niedokonaniu przez organ należytej oceny zgromadzonych dowodów i ustaleń faktycznych mających wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny okoliczności sprawy i nieprawidłowym uzasadnieniu stanowiska zajętego przez Dyrektora Oddziału W N F Z w decyzji utrzymującej w mocy decyzję oddalającą odwołanie skarżącej i zaniechanie oceny okoliczności, że pozostali oferenci wykazali zatrudnienie lekarza specjalisty z zakresu fizjoterapii, nie zaś specjalisty w dziedzinie fizjoterapii, o którym mowa w załączniku Nr 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1522).

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. uczestnik postępowania Spółka wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Są Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona w oparciu o opisane wyżej kryterium kontrola przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie uzasadnia wniosek, że brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, której przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie, powierza organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenie warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tych świadczeń. Ponadto stanowi podstawę dla określenia zadań w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja obowiązków ustawowych organów Narodowego Funduszu Zdrowia we wskazanych wyżej obszarach została skonkretyzowana przede wszystkim w dziale VI powyższej ustawy, noszącym tytuł "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym dziale trybu i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Narodowy Fundusz Zdrowia celów postawionych przez ustawodawcę, a skonkretyzowanych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami jest co do zasady dwufazowe. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, zasadniczo kończy całość postępowania, jeżeli żaden z jego uczestników nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, to jest odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania. Jeżeli którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna postępowania. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2006 r., II GSK 186/06, CBOSA). Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 ustawy odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Należy zatem przyjąć, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania otwiera drogę postępowania administracyjnego, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odwołanie należy zatem oceniać w kategoriach wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 ustawy. Zasady, o którym mowa w powyższym przepisie, to wynikające z art. 134 ustawy równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy w części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, kompleksowość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej i ich dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Z treści powołanego wyżej art. 152 ust. 1 ustawy wynika, że środki odwoławcze, o których mowa w art. 153 i art. 154 ustawy przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Celem procedury uruchamianej wskutek wniesienia odwołania jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej fazie postępowania (nie będącego postępowaniem administracyjnym) nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu obliguje organ do zbadania okoliczności podnoszonych w odwołaniu, a następnie dokonania oceny, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym musi zatem dojść do zbadania wszelkich okoliczności związanych z dokonaną punktacją, gdyż odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i brak jest podstaw do ograniczania tego środka wyłącznie do sprawy wnoszącego odwołanie. Nie jest bowiem możliwe dokonanie kontroli respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oferty odwołującego się, dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom.

W ocenie Sądu, organ prowadzący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie naruszył wyżej wskazanych reguł.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 134 ww. ustawy wskazać należy, że ocena ofert pod kątem spełnienia kryterium jakości została przeprowadzona właściwie, ponieważ oferenci wskazani do zawarcia umowy wykazali zatrudnienie specjalisty fizjoterapii o wymaganych prawem kwalifikacjach, wskazanych przez Prezesa NFZ w Zarządzeniu nr (...), jako kryterium rankingujące i otrzymali dodatkowo po punktów. Z kolei skarżąca nie wykazała w ofercie specjalisty w dziedzinie fizjoterapii i nie otrzymała punktów, które można było uzyskać z tego tytułu. Skarżąca, wprawdzie słusznie dowodzi, że specjalista fizjoterapii nie musi być lekarzem, jednocześnie jednak niezasadnie zarzuca organowi, że aby spełnić wymóg do przyznania dodatkowych punktów w ww. zakresie, wymaga on zatrudnienia przez oferenta lekarza specjalisty, podczas gdy takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w zaistniałym stanie faktycznym. Bezsprzecznie bowiem dotycząca ww. kwestii omyłka pisarska, zawarta w uzasadnieniu decyzji z dnia (...)., została sprostowana w postanowieniu nr (...).

Wskazać również należy, że skarżąca błędnie interpretuje zapisy tabeli nr 10 zawartej w załączniku nr 1 do zarządzenia nr (...) Prezesa NFZ, z którym, jak wynika ze złożonego przez nią w toku postępowania konkursowego oświadczenia, zapoznała się, nie zgłosiła zastrzeżeń i przyjęła do stosowania. A zatem maksymalna ilość punktów z tytułu spełnienia wymogów dodatkowych ujęta jest w kolumnie nr tabeli i wynosi pkt, a z wierszy od do kryterium jakość - personel tylko wiersz dotyczy fizjoterapii ambulatoryjnej. Przyznane punkty jednostkowe, po przeliczeniu przez wzór zawarty w przywołanym wyżej pkt załącznika nr do zarządzenia Prezesa NFZ, dają maksymalną możliwą do uzyskania punktację, tj. pkt Innymi słowy, zasadnie przyznano konkurentom skarżącej w tym zakresie po pkt. Nietrafny jest również, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 148 pkt 1 i art. 146 ust. 1 ustawy. Skarżąca, podobnie jaki pozostali oferenci, otrzymała z tytułu ciągłości świadczenia maksymalną ilość punktów (), zgodnie z zapisami ww. zarządzenia Prezesa NFZ, zawartymi w tabeli nr wiersz załącznika nr. Również, jeżeli chodzi o kryterium dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej stwierdzić należy, że skarżąca - wskazując do realizacji świadczeń dwóch mgr fizjoterapii na łączną ilość godzin, co spełniało wymagane prawem warunki i zwiększało dostępność do świadczeń - uzyskała dodatkowo maksymalną liczbę punktów. Dostępność do świadczeń opieki zdrowotnej oceniana była poprzez liczbę dni i godzin pracy w harmonogramie pracy, organizację przyjęć świadczeniobiorców, nie zaś poprzez zapewnienie aktualnym, czy też przyszłym pacjentom możliwości korzystania z ww. świadczeń w ich miejscu zamieszkania. Zatem twierdzenie skarżącej o obowiązku wyznaczenia miasta jako obszaru kontraktowania usług zdrowotnych w rzeczonym zakresie nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa. Wybór najkorzystniejszej oferty, mimo, że jest to oferta spoza miasta nie pozbawia mieszkańców tego miasta i jego okolic dostępu do korzystania z przedmiotowych świadczeń. Organ nie może preferencyjnie traktować podmiotów leczniczych z danego miasta, takie bowiem postępowanie byłoby niezgodne z zasadą równego traktowania świadczeniodawców. W tym kontekście za bezzasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 97 ust. 3 pkt 1 w zw. z 142 ust. 5 pkt 1 ustawy oraz powołanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Na marginesie wskazać należy, że jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r., jeden z oferentów wskazany do zawarcia umowy otworzył w filię świadczącą usługi z zakresu fizjoterapii ambulatoryjnej. Tym bardziej, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że świadczeniobiorcy z u i okolic nie mają zapewnionego równego dostępu do świadczeń medycznych realizowanych w ww. zakresie.

Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych określonych kryteriów oceny ofert do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, jak i wymagań, jakie muszą byś spełnione przez świadczeniodawców celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Skoro Komisja konkursowa w przedmiotowym postępowaniu zastosowała te same kryteria oceny ofert i wymagania do wszystkich przystępujących oferentów, zgodnie z wymienionym wyżej zarządzeniem Prezesa NFZ, to nie sposób mówić o ich nierównym traktowaniu czy też naruszeniu zasad uczciwej konkurencji. Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 147 ustawy kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były przejrzyste, jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Ocena zgodności z Konstytucją RP uregulowań ustawowych należy natomiast do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

W niniejszym postępowaniu, o czym była już mowa wyżej, badaniu podlega jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało prawidłowo przeprowadzone. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajdują się dokumenty, które w połączeniu z decyzjami administracyjnymi wydanymi w sprawie pozwalały na przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji. W oparciu o nie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu udostępniono zarządzenia Prezesa Funduszu określające wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składając ofertę udzielali odpowiedzi na te same pytania. Ocena złożonych ofert uwzględniała te same, jasno określone kryteria. W toku postępowania kryteria oceny ofert były niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów.

Reasumując należy stwierdzić, że Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi i niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.