Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1644036

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 22 stycznia 2015 r.
II SA/Sz 878/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Stefan Kłosowski.

Sędziowie WSA: Renata Bukowiecka-Kleczaj, Maria Mysiak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) r. Nr (...),

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnia się niniejszego wyroku,

III.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. R. kwotę (...) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta decyzją z dnia (...) r., nr (...) przyznał M. R. zasiłek rodzinny na dzieci: W. K. i G. K. w wysokości po (...) zł miesięcznie na okres (...) r., jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka w wysokości po (...) zł na każde dziecko oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w łącznej wysokości (...) zł - na okres od dnia (...)

Postanowieniem z dnia (...) r., nr (...) Prezydent Miasta, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - dalej "k.p.a.", wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych, zakończone wyżej wymienioną decyzją. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że w dniu 10 stycznia 2014 r. uzyskał dokumenty potwierdzające okres zatrudnienia M. R.

Następnie decyzją z dnia (...) r., nr (...) Prezydent Miasta, na podstawie art. 104, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 8 pkt 2, art. 10 ust. 1 pkt 2, ust. 3-5, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 1 i 2, art. 26, art. 27, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1456), uchylił decyzję własną z dnia (...) r., Nr (...) i w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy orzekł o przyznaniu zasiłków rodzinnych na W. K. i G. K. na okres od dnia (...) r. w kwocie po (...) zł, jednorazowego dodatku z tytułu urodzenia dziecka w kwocie (...) zł na każde dziecko oraz odmówił przyznania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na córki W. i G. K.

M. R. odwołała się od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3-6, art. 8, art. 14, art. 20, art. 23-24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy na wstępie przytoczył treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujących zasady przyznawania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Nadto wskazał, że świadczenia rodzinne mają na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka.

Następnie Kolegium podało, że z akt sprawy wynika, iż M. R. począwszy od miesiąca (...) r. wykonywała pracę zarobkową w ramach umowy zlecenia zawartej z dotychczasowym pracodawcą, tj. J. L. prowadzącym firmę "(...). Przedmiotem umowy było wprowadzanie danych dotyczących leków do systemu komputerowego, porządkowanie recept oraz układanie towarów (leków), o czym świadczy znajdująca się w aktach sprawy umowa zlecenia zawarta na okres od 1 do 30 września 2013 r., jak również treść odwołania.

Zdaniem Kolegium powyższe potwierdza, że w czasie wykonywania pracy nie sprawuje ona osobistej opieki nad dziećmi, co jest warunkiem do uzyskania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Kolegium przyznało, że przepis art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawiera bezwzględnego zakazu wykonywania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego, jednakże bezwzględnym warunkiem zachowania prawa do ww. dodatku jest, aby podjęty przez osobę rodzaj aktywności zawodowej w dalszym ciągu umożliwiał sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem.

Dalej Kolegium wskazało na bezzasadność zarzutu odwołania co do naruszenia art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez organ, że zatrudnienie na podstawie umowy cywilno-prawnej strony w aptece powoduje uniemożliwienie sprawowania osobistej opieki nad małoletnimi dziećmi strony. Według Kolegium skoro strona wykonywała prace zlecone poza domem, w aptece, w której dzieci nie przebywały, dodatkowo w weekendy przez kilka godzin, to tym samym nie mogła w tym samym czasie sprawować osobistej opieki nad córkami. W przedmiotowej sprawie charakter i wymiar pracy M. R. uniemożliwiają sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi w trakcie jej wykonywania. Potwierdza to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci umowy zlecenia oraz zaświadczeń pracodawcy i zleceniodawcy. Nadto załączone do odwołania oświadczenia A. K. - ojca dzieci, J. i K. R. - dziadków dzieci, a także przedstawiciela zleceniodawcy, potwierdzają iż M. R. w trakcie wykonywania pracy zleconej nie sprawowała osobistej opieki nad dziećmi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania co do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego Kolegium uznało, że organ I instancji podjął wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy i zebrał wystarczający materiał dowodowy. W aktach sprawy znajduje się korespondencja prowadzona z pracodawcą i jednocześnie zleceniodawcą potwierdzająca okoliczności podjęcia pracy zarobkowej przez stronę odwołującą na terenie apteki, jak również potwierdza charakter prac zleconych, tj. wprowadzanie danych dotyczących leków do systemu komputerowego, porządkowanie recept oraz układanie towarów (leków). Organ I instancji poinformował też odwołującą o wznowieniu postępowania administracyjnego doręczając postanowienie w tym przedmiocie. Postanowieniem tym jednocześnie poinformował o przysługującym stronie prawie do czynnego udziału w postępowaniu, do złożenia wyjaśnień i żądań.

Odnośnie naruszenia art. 9 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że strona była wyczerpująco poinformowana przez pracowników MOPS co do uprawnień i kryteriów obowiązujących przy wnioskowanych świadczeniach. Ponadto M. R. złożyła oświadczenia opatrzone jej własnoręcznymi podpisami dokonanymi w dniu 15 maja 2013 r. (tekst jedn.: w dniu wypisywania wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych), m.in. o zapoznaniu się z warunkami uprawniającymi do poszczególnych rodzajów świadczeń, oraz o konieczności poinformowania o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w szczególności okoliczności wymienionych w oświadczeniach oraz okoliczności uzyskania dochodu. Również decyzja przyznająca wnioskowane świadczenia zawiera pouczenie o obowiązku niezwłocznego poinformowania organu wypłacającego świadczenia o zmianach w liczbie członków rodziny, wyjazdu i członka rodziny poza granice kraju RP, uzyskania lub utraty dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Mimo tego strona zataiła fakt podjęcia dodatkowej pracy zarobkowej i uzyskiwania dochodu. Decyzję bowiem odebrała osobiście w dniu (...) r., kiedy to już od kilku miesięcy wykonywała prace zlecone, zaś oświadczenie o podjęciu tego dodatkowego zatrudnienia złożyła dopiero w miesiącu październiku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, iż organ I instancji wydając decyzję przyznającą świadczenia rodzinne stronie odwołującej nie posiadał wiedzy, iż M. R. podjęła dodatkowe zatrudnieni, które zaś miało już miejsce, zatem słusznie wznowił postępowanie w sprawie i następnie wydał nową decyzję.

Na powyższą decyzję organu odwoławczego M. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając:

1.

naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu litycznego sprawy, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, nieocenienie sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji pominięcie okoliczności, że skarżąca wykonywała umowy zlecenia w czasie, w którym i tak ze względu na sposób organizacji funkcjonowania rodziny, nie sprawowałaby osobistej opieki nad małoletnimi córkami, skarżąca miała możliwość wyboru dni i ich ilości, w których chce wykonywać umowę oraz mogła w każdym czasie opuścić miejsce wykonywania zlecenia w celu podjęcia osobistej opieki nad swoimi małoletnimi dziećmi W. i G. K., strony miały świadomość, że umowy zlecenia będą wykonywane w ten sposób, aby M. R. miała zapewnioną możliwość sprawowania osobistej opieki nad jej małoletnimi dziećmi, wtedy gdy uzna to tylko za zasadne, umowy te zawierane były na okres jednego miesiąca,

2.

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na błędnej wykładni tego przepisu, w sposób sprzeczny z wykładnią i celowościową, systemową, funkcjonalną, zasadami doświadczenia życiowego, a przez to uznanie, że aby nie utracić przymiotu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, praca lub usługa musi być wykonywana w tym samym miejscu, gdzie przebywa dziecko, opieka nad dzieckiem musi być sprawowana 24 godziny na dobę osobiście przez uprawnionego do dodatku z tytułu opieki w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, osoba uprawniona do dodatku z tytułu opieki w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie może powierzyć opieki nad dzieckiem innym osobom.

W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując podstaw do zmiany wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które obligują Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego w części obarczonej naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

Zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w wyniku uruchomienia nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych jakim jest wznowienie postępowania. Zgodnie bowiem z przepisem art. 16 § 1 zd. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - dalej "k.p.a.", ostateczne decyzje mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wśród nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony, w formie postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). Stwierdzenie natomiast, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu powyższego postanowienia i muszą być zawarte w decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 151 k.p.a.

Wznawiając postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia (...) r., przyznającą skarżącej świadczenia rodzinne wraz z dodatkami na jej córki, jako przesłankę wznowienia postępowania organ wskazał uzyskanie dokumentów potwierdzających zatrudnienie M. R. począwszy od 1 czerwca 2013 r. Ta okoliczność w konfrontacji z faktem, iż w oświadczeniu z dnia 15 maja 2013 r. skarżąca stwierdziła, iż nie podjęła ani nie kontynuuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która uniemożliwia jej sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, stała się podstawą wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu w okolicznościach zaistniałej sprawy ujawnienie faktu pojęcia przez skarżącą zatrudnienia stanowiło formalną podstawę do wznowienia postępowania o jakiej mowa w powołanym przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Była to bowiem nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji (9 sierpnia 2013 r.) nieznana organowi, który wydał decyzję.

Jak już wyżej zasygnalizowano, udowodnienie wystąpienia którejkolwiek przesłanki wznowienia przesłanki postępowania określonej w przepisie art. 145 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do obowiązkowego uchylenia decyzji, gdyż organ nie ma pozostawionej w tym zakresie swobody (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, lecz obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, czyli wynik tego postępowania musi nastąpić w formie decyzji. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowienia rozstrzyga natomiast zarówno o podstawach (przesłankach) wznowienia, jak i o istocie sprawy administracyjnej - art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Dlatego też, w dalszej kolejności, badaniu Sądu podlegała merytoryczna część zaskarżonych decyzji. A zatem przechodząc do oceny decyzji w tym zakresie należy wskazać, że podstawę materialnoprawną wydanych orzeczeń stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.) - dalej "ustawa". Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, w okresach wymienionych w tym przepisie. Dodatek nie przysługuje osobie o której mowa w ust. 1, jeżeli podjęła lub kontynuuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, która uniemożliwia sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy).

Natomiast zgodnie z art. 1862 § 1 Kodeksu pracy, w czasie urlopu wychowawczego pracownik ma prawo podjąć pracę zarobkową u dotychczasowego lub innego pracodawcy albo inną działalność, a także naukę lub szkolenie, jeżeli nie wyłącza to możliwości sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem.

Z cytowanych powyżej przepisów wynika, że korzystanie z urlopu wychowawczego nie pozbawia pracownika możliwości podjęcia pracy albo rozpoczęcia innej działalności zarobkowej, jednakże bezwzględnym warunkiem zachowania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego jest aby podjęty przez osobę rodzaj aktywności zawodowej w dalszym ciągu umożliwiał sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem. Sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem nie oznacza, że kontakt z dzieckiem musi być ciągły, nieprzerwany, że sprawująca taką opiekę osoba nie może zostać zastąpiona w wykonywaniu czynności opiekuńczych przez domowników czy inne osoby przez krótsze okresy. W każdym konkretnym przypadku należy dokonać indywidualnej oceny podjęcia zatrudnienia przez osobę korzystającą z urlopu wychowawczego biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności związane z pracą, tj. jej charakter, wymiar oraz podstawowy warunek, że praca ta nie zniweczy celu urlopu, jakim jest sprawowanie bezpośredniej, osobistej opieki nad dzieckiem.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że M. R. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego podjęła pracę na podstawie umowy zlecenia na czas określony. Jednak skarżąca już w postępowaniu przed organem I instancji (oświadczenie z dnia 8 października 2013 r.), odwołaniu i na koniec w skardze podnosiła, że rodzaj podjętej na umowę zlecenie pracy, możliwość jej wykonywania w dogodnych dniach i godzinach oraz w razie potrzeby przerwanie pracy, nie wykluczał sprawowania przez nią osobistej opieki nad dziećmi.

Organy obu instancji przyjmując za udowodniony fakt, że praca w aptece polegająca na wprowadzaniu danych dotyczących leków do systemu komputerowego, porządkowanie recept oraz układanie towarów (leków), uniemożliwiła skarżącej sprawowanie w tym czasie osobistej opieki nad dziećmi, w ogóle nie wzięły pod uwagę i nie oceniły okoliczności sprawowania faktycznej opieki nad dziećmi wynikających z wyjaśnień skarżącej. Natomiast jak już Sąd wskazał konstrukcja przepisu wymaga aby każdorazowo poddawać ocenie konkretny przypadek podjęcia zatrudnienia przez osobę korzystającą z urlopu wychowawczego. Zauważyć należy, że z ustaleń organów wynika, iż przerwy w świadczeniu osobistej opieki przez M. R. mają charakter cykliczny i jedynie krótkotrwale wyłączają matkę od sprawowania tej opieki. Organy powołując się na okoliczność wyłączającą przyznanie świadczenia powinny je w sposób niebudzący wykazać, czego jednak nie uczyniły. W tym kontekście ustalenia organu w niniejszej sprawie uznać należy za niewystarczające i uchybiające przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów, w konsekwencji dopuścił się również naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., czego nie dostrzegł organ odwoławczy dopuszczając się ponadto naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione wyżej uwagi, co do oceny materiału dowodowego oraz przedstawione zapatrywania dotyczące wykładni art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z podanych powyżej przyczyn zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego i omówionych przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, podlegały uchyleniu stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.