Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1814155

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 19 lutego 2015 r.
II SA/Sz 843/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz.

Sędziowie WSA: Barbara Gebel (spr.), Maria Mysiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Gminy reprezentowanej przez Burmistrza Gminy na decyzję Wojewody z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

R.N. pismem z dnia (...) wystąpił do Starosty o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr (...) o powierzchni (...) ha, położoną w obrębie (...), gmina (...). Nieruchomość ta została wydzielona pod drogi publiczne decyzją Burmistrza z dnia (...), Nr (...) (zmienionej decyzją z dnia (...)), o warunkowym zatwierdzeniu podziału działek nr (...). Decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem (...), a decyzja ją zmieniająca z dniem (...).

Z akt sprawy wynika, że przed złożeniem ww. wniosku, pismami z dnia (...), R.N. zwrócił się do Gminy o ujawnienie w księdze wieczystej jej prawa oraz o wypłatę odszkodowania w związku z przejściem na rzecz Gminy, prawa własności ww. działki nr (...). W odpowiedzi Gmina w piśmie z dnia (...) oświadczyła, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące ujawnienia prawa w księdze wieczystej i uzgodnienia odszkodowania, ponieważ działka nr (...) nie została wydzielona pod drogę gminną.

Decyzją z dnia (...), Nr (...), Starosta ustalił na rzecz R.N. odszkodowanie w kwocie (...) zł, z tytułu odjęcia prawa własności ww. działki. Do wypłaty odszkodowania organ zobowiązał Gminę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina. Wojewoda decyzją z dnia (...), Nr (...), uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na potrzebę wyjaśnienia kurateli ustalonej dla R.N., konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz zagwarantowania stronom prawa do oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia (...), Nr (...), Starosta ustalił na rzecz R.N. odszkodowanie w wysokości (...) zł za nieruchomość nabytą przez Gminę, zajętą pod drogę publiczną. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina podnosząc, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. Zarzuciła między innymi, że sporządzony na potrzeby sprawy operat szacunkowy wyceny nieruchomości, zawiera szereg błędów, które znacząco wpływają na zawyżenie kwoty odszkodowania, a także pominięcie przez organ zapisów uchwały Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim Nr XXXV/462/12, z dnia 30 listopada 2012 r., w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obrębu Wrzosowo.

Decyzją z dnia (...), Nr (...), Wojewoda uchylił ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, podnosząc między innymi, że biegły sporządzając operat szacunkowy na potrzeby niniejszej sprawy, przyjął niewłaściwą datę, na którą określił stan nieruchomości. Ponadto organ odwoławczy wskazał na niedostateczne wyjaśnienie sposobu dokonania wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego. Zwrócił też uwagę, że do akt sprawy została dołączona klauzula o potwierdzeniu aktualności operatu na dzień (...) Wojewoda uznał, że ponowne rozpoznanie sprawy wymaga zlecenia przez organ pierwszej instancji, sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego nowego operatu szacunkowego, z uwzględnieniem ww. braków.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie nowego operatu szacunkowego, określającego wartość działki nr (...), uwzględniającego uwagi wskazane w uprzednio wydanej w sprawie decyzji organu odwoławczego.

Rzeczoznawca majątkowy przedłożył organowi sporządzony na nowo operat z dnia (...), w którym ustalił wartość całej działki nr (...), na kwotę (...) zł.

W piśmie z dnia (...) R.N. sformułował zarzuty do operatu szacunkowego, do których rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się w piśmie z dnia (...). Z kolei w piśmie z dnia (...), rzeczoznawca ustosunkował się do uwag organu zawartych w piśmie z dnia (...).

W dniu (...) odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem ww. rzeczoznawcy i stron postępowania, które zgłosiły swoje uwagi do sprawy i wysłuchały wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego w kwestiach wynikających z operatu szacunkowego przez niego sporządzonego.

W dniu (...), rzeczoznawca przedłożył organowi skorygowany operat szacunkowy, który sporządził wobec uwag stron zgłoszonych na rozprawie administracyjnej.

W piśmie z dnia (...) (data wpływu do organu) Gmina podniosła, że skorygowany operat jest nadal obarczony błędami i nieprawidłowościami, które mają wpływ na wiarygodność dowodu, gdyż rzeczoznawca przyjął do wyceny metodę z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) i wniosła do organu o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia ww. dokumentu przez organizację zawodową rzeczoznawców.

Decyzją z dnia (...), Nr (...), wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 98 ust. 1 i ust. 3, art. 132 ust. 1a, ust. 2-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej "u.g.n." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", Starosta w pkt 1 rozstrzygnięcia ustalił odszkodowanie należne R.N. od Gminy w kwocie (...) zł, za nieruchomość nabytą przez Gminę, zajętą pod drogę publiczną, oznaczoną jako działka nr (...), o powierzchni (...) ha, położoną w obrębie (...), gmina (...). W pkt 2 decyzji organ orzekł, że zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, zaś w pkt III wskazał, że wysokość odszkodowania zostanie zwaloryzowana na dzień jego zapłaty przez podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, Starosta stwierdził, że przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za ww. działkę, R.N. podjął próbę negocjacji z Gminą (pismo z dnia (...)), która okazała się bezskuteczna z uwagi na stanowisko Gminy zawarte w piśmie z dnia (...).

Organ pierwszej instancji wskazał następnie, że przeznaczenie obszaru, na którym znajduje się działka nr (...), zostało określone w § 4 ust. 10 uchwały Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim Nr XV/148/2000 z dnia 18 maja 2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kamień Pomorski obejmującego tereny mieszkalno - pensjonatowe i rezydencjonalne z usługami towarzyszącymi, obręb Wrzosowo nr działek (...) (Dz. Urz.Woj.Zacho.). Zgodnie z powyższym przepisem "oznacza się na rysunku planu drogi publiczne symbolem K.D.". Symbol ów, zgodnie z uchwałą Rady Miasta Kamień Pomorski Nr XXVI/88/82 z dnia 22 października 1982 r. - oznacza drogę dojazdową, czyli najniższą z klas dróg publicznych, tj. klasy D, mającą status drogi gminnej, stosownie do § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). W związku z powyższym, zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, że w dacie stwierdzenia ostateczności decyzji podziałowej, działka nr (...) stała się własnością Gminy, bez względu na treść zapisów decyzji podziałowej w tym zakresie.

Organ zauważył, iż Gmina zajęła stanowisko, że droga, za którą odszkodowanie domaga się R.N., jest drogą wewnętrzną, a dowodem na to jest zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego w części obrębu (...), przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim Nr XXXV/462/12 z dnia 30 listopada 2012 r. Zdaniem organu, intencją Burmistrza Gminy w chwili wydania decyzji podziałowej z dnia (...) było przejęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Według organu, decyzja podziałowa nie była sprzeczna z planem miejscowym.

Odnosząc się do przedstawionego przez Gminę porozumienia z dnia (...), stanowiącego umowę zawartą przez tę stronę z m.in. R.N., organ stwierdził, że przedmiotowy dokument dotyczy określenia wzajemnych praw i obowiązków wynikających ze zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, ale nie wynika z niego, aby doszło do uzgodnienia między Gminą, a stroną wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Ponadto, według organu, wszelkie tego typu porozumienia są przedwczesne i niewiążące, jeżeli zostały ustalone przed uprawomocnieniem się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Przyrzeczenie zawarte w tej umowie, było dokonane przed zatwierdzeniem podziału nieruchomości i nie może, zdaniem organu, mieć znaczenia dla żądania wypłaty odszkodowania.

Starosta podniósł także, że uwzględniając wskazania organu odwoławczego, zlecił wykonanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu, który w operacie szacunkowym z dnia (...) ustalił wartość całej działki, na kwotę (...) zł. Do określenia wartości gruntu (wydzielonego pod nowe drogi albo poszerzenie dróg istniejących), zastosował przepis z § 36 pkt 4b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Stan nieruchomości w operacie określono na dzień (...), natomiast wartość według cen aktualnych, tj. z dnia (...). Na terenie rynku lokalnego zanotowano w okresie lat 2010 - 2012 transakcje przeniesienia prawa własności podobnych nieruchomości gruntowych, stąd zastosowanie podejścia porównawczego (zgodnie z § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia), było - według organu odwoławczego - możliwe i zasadne. Określenia wartości działki dokonano podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Do określenia wartości rynkowej przyjęto dane dotyczące nieruchomości podobnych, których zróżnicowanie cen rynkowych, mierzone różnicą ceny maksymalnej i minimalnej jest mniejsze, od ceny nieruchomości o najmniejszej cenie.

Organ wskazał, że w piśmie z dnia (...). R.N. sformułował zarzuty do operatu szacunkowego wskazując, że dokument ten zawiera wiele wad, znacznie wpływających na obniżenie wartości wycenianej działki. W piśmie z dnia (...), rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do zarzutów ww. strony postępowania. Z kolei w piśmie z dnia (...), rzeczoznawca ustosunkował się do pisma organu z dnia (...), w kwestii m.in. wskazania działek przyjętych do wyceny, przeznaczenia w planie działek przyjętych do porównania, wyjaśnienia, dlaczego uznano dojazd za niekorzystny, wytłumaczenia, czy można uwzględnić transakcję wskazaną w zapytaniach przez stronę i czy wpłynie to znacząco na wartość wyceny, czy uwagi strony zasługiwały na uznanie.

Jak wskazał organ pierwszej instancji, po uzyskaniu wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, na dzień (...) wyznaczony został termin rozprawy. Strony biorące udział w rozprawie wniosły zastrzeżenia do sporządzonego operatu, do których rzeczoznawca odniósł się w trakcie rozprawy. Organ zauważył, że przedstawiciel Gminy podnosił na rozprawie, że w przypadku nieuwzględnienia uwag co do nieruchomości przyjętych do wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego, strona ta będzie wnosić o wykonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Starosta zauważył, że uznając część z zarzutów za uchybienia operatu, rzeczoznawca je uwzględnił i sporządził skorygowany operat szacunkowy, który przedłożył organowi w dniu (...).

Organ pierwszej instancji uznał, że przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, z uwzględnieniem szczegółowych zasad i trybu przewidzianych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach wykonawczych i może stanowić podstawę do wydana decyzji ustalającej odszkodowanie w sprawie. Podsumowując, organ stwierdził, że odszkodowanie zostało ustalone w wysokości odpowiadającej wartości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego i z tego względu orzekł, jak w rozstrzygnięciu.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty wniosła Gmina. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 98 ust. 1-3 u.g.n.,

- art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 ust. 4 i 5 k.p.a.,

- uchwały Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim Nr XXXV/462/12 z dnia 30 listopada 2012 r.

Ponadto zarzuciła organowi błędy w ustaleniach faktycznych, w szczególności błędy w opinii biegłego rzeczoznawcy. Zdaniem strony odwołującej się, organ nadał nieprawidłowe znaczenie umowie z dnia (...) zawartej z R.N. Gmina nie zgodziła się ze stanowiskiem, że strona nie może zrzec się odszkodowania z góry, zanim zostanie wydana decyzja podziałowa. Podniosła, że organ pierwszej instancji samodzielnie rozstrzygnął o tym, że droga publiczna, jest drogą gminną. Okoliczność ta jest istotna i zdaniem Gminy, nie może stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia organu, który ma kompetencje do orzekania wyłącznie w przedmiocie odszkodowania. W przedmiotowej sprawie wobec nieprecyzyjności rozstrzygnięć, zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzja podziałowa nie rozstrzygała o charakterze drogi publicznej. Zdaniem strony, przedmiotowa droga ma charakter drogi wewnętrznej.

Dodatkowo Gmina podniosła, że sporządzona w sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego zawiera błędy rzutujące na meritum decyzji i zawyżające znacząco kwotę odszkodowania. Zdaniem strony, rzeczoznawca przyjął nieodpowiednie nieruchomości do porównania, co było konsekwencją niewłaściwego określenia stanu nieruchomości, z której wydzielono działkę nr (...). Gmina podniosła, że działkę tę wydzielono z działki o powierzchni (...) ha, zatem do porównania powinno się przyjąć nieruchomości o zbliżonej powierzchni. Ponadto zakwestionowała wybór metody wyceny przyjętej w operacie.

Niezależnie od powyższego, Gmina podniosła, że autor operatu szacunkowego, sporządzał opinie w sprawie z dnia (...), na zlecenie Gminy i w związku z tym powinien podlegać wyłączeniu z postępowania. Ponadto, zdaniem strony, rzeczoznawca powinien podlegać wyłączeniu, ponieważ uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym zakwestionowano odwołaniem decyzję Starosty z dnia (...). Strona wnosząca odwołanie zauważyła, że wskutek istotnych wad operatu decyzja ta została uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia (...) i przesłanki do wyłączenia biegłego zostały spełnione.

Decyzją z dnia (...), Nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 129 ust. 5 oraz art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, Wojewoda uznał, że w sprawie została wypełniona przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania, skoro R.N. pismem z dnia (...) zwrócił się do Gminy, aby wypełniła obowiązek wynikający z art. 98 ust. 2 i ust. 3 u.g.n., a Gmina odpowiedziała pismem z dnia (...) wskazując, że powołane przepisy nie znajdują w tym przypadku zastosowania.

Zdaniem Wojewody, z powoływanych przez Gminę ustaleń, wynikających z porozumienia z dnia (...), w której właściciele działek nr (...) przed podziałem, nr (...) zobowiązali się do nieodpłatnego przekazania właściwej jednostce samorządu terytorialnego wydzielonych dróg, wynika jasno, że gmina podejmowała próby zabezpieczenia bezpłatnego przejęcia działki nr (...), tym samym potwierdziła tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu nieujawnienia w księdze wieczystej prawa własności Gminy, organ odwoławczy stwierdził, że nie przesądza to o tym, czy w danej sprawie została spełniona przesłanka z art. 98 ust. 1 u.g.n.

W świetle powyższego, Wojewoda nie zgodził się z zarzutem odwołania, że organ pierwszej instancji samodzielnie rozstrzygnął o tym, że droga publiczna, na którą przeznaczona jest działka, jest drogą gminną. Organ odwoławczy zauważył, że decyzja podziałowa z dnia (...) jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętymi uchwałą Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim Nr XV/148/2000 z dnia 18 maja 2000 r., gdyż zgodnie z tą uchwałą działka nr (...) została przeznaczona pod drogę publiczną.

Według organu odwoławczego, nie znajduje w sprawie uzasadnienia powoływanie się przez Gminę Kamień Pomorski na zapisy uchwały Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim Nr XXXV/462/12, gdyż decyzja podziałowa wydana w dniu (...) (zmieniona później decyzją z dnia (...)), nie została wycofana z obrotu prawnego, a tym samym zapisy tej decyzji nadal obowiązują.

Odnosząc się do zarzutów stawianych operatowi szacunkowemu, Wojewoda wskazał na charakter wiedzy specjalistycznej wynikający z tego dowodu oraz na wybór rzeczoznawcy, który w rozpatrywanym przypadku określił wartość prawa własności nieruchomości działki nr (...) o pow. (...) ha z obrębu (...), gm. (...), posługując się podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Wobec stwierdzenia braku transakcji na rynku nieruchomości drogowych w okresie 2012 - 2014 r., rzeczoznawca wziął do porównania ceny transakcyjne działek zabudowanych na terenie gminy, których ceny transakcyjne pochodziły z 2012 - 2013 r. Cena minimalna metra kwadratowego gruntu, spośród badanych kilkunastu transakcji wyniosła (...) zł, cena maksymalna wyniosła (...) zł.

Na podstawie określenia wagi każdej ceny rynkowej oraz ich gradacji, określono cenę 1 metra kwadratowego działki na kwotę (...) zł, a ogólna wartość przedmiotowej działki wyniosła (...) zł.

Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty stawiane przez strony sporządzonemu na potrzeby sprawy operatowi szacunkowego, są powtórzeniem uwag wnoszonych przez nie w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji. W ocenie Wojewody, przedmiotowy operat stanowi spójną całość i nie budzi wątpliwości, a strona odwołująca się nie przedstawiła alternatywnej propozycji ustalenia wysokości odszkodowania, w szczególności nie przedstawiła innego operatu szacunkowego, bądź orzeczenia organizacji zawodowej rzeczoznawców.

Wobec podnoszonej odwołaniem kwestii wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego z postępowania, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a., biegły podlega wyłączeniu na zasadzie określonej w art. 24 k.p.a., po za tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadka. Wojewoda stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy nie był pracownikiem organu i nie brał udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, a tylko w tych przypadkach podlegałby wyłączeniu z postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się do zarzutu Gminy, że rzeczoznawca podlega wyłączeniu także z tego powodu, że sporządził wycenę przedmiotowej nieruchomości na zlecenie Gminy, organ odwoławczy wskazał, że rzeczony operat został wykonany w dniu (...), a zatem na długo przed wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie. Nadto, jak zauważył Wojewoda, biegły został wyłoniony w jednym z trybów przewidzianych przepisami o zamówieniach publicznych.

Poddając analizie prawidłowość przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, Wojewoda uznał, że Starosta prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowody, w tym operat szacunkowy, pod kątem przydatności do wydania rozstrzygnięcia, a przed jego wydaniem zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.

Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzji wydanej przez Wojewodę, skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 98 ust. 1-3 u.g.n.,

- art. 508 w związku z art. 3531 Kodeksu cywilnego,

- art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 ust. 4 i 5 k.p.a.,

- art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim nr XXXV/462/12 z dnia 30 listopada 2012 r. o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obrębu Wrzosowo, w związku z art. 6 k.p.a.

Strona skarżąca nie zgodziła się z uzasadnieniem decyzji organu odwoławczego, że R.N. nie mógł zrzec się odszkodowania na mocy umowy zawartej w dniu (...), gdyż roszczenie odszkodowawcze powstało z chwilą uprawomocnienia się decyzji podziałowej. Umowa ta, jak zauważyła strona skarżąca, zawierała między innymi zasady przeprowadzenia zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego. Dodała, że w zakresie zwolnienia z długu odnieść się należy do art. 508 Kodeksu cywilnego, gdyż wobec braku odrębnych regulacji w przepisach administracyjnych, odszkodowanie nawet ustalane na drodze administracyjnej pozostaje wierzytelnością w rozumieniu prawa cywilnego. Posiłkując się poglądami z orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 687/11), skarżąca stwierdziła, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością, a ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza, żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Tym samym przelew wierzytelności z tego tytułu należy uznać za dopuszczalny, a ponadto zwolnienie z długu przyszłego należy uznać za czynność dopuszczalną.

Skarżąca uważa, że zgodnie z zasadą swobody umów, dopuszczalne było zawarcie umowy, czy też ugody stron, na mocy której R.N. zwolnił stronę skarżącą z długu przyszłego, który miał i mógł powstać wskutek procedury planistycznej oraz następnie podziałowej. Dodała, że R.N. zwolnił Gminę z długu, a zatem postępowanie w sprawie ustalenia wysokości tego długu stało się bezprzedmiotowe.

Według skarżącej, decyzja organu odwoławczego zawiera w sobie wewnętrzną sprzeczność co do charakteru i mocy decyzji podziałowej. Organ z jednej strony przyjmuje, że bez znaczenia dla obowiązywania decyzji jest zmiana prawa powszechnie obowiązującego w postaci uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym, zdaniem skarżącej, sporna droga jest drogą wewnętrzną, a nie publiczną. Z drugiej strony wobec faktu, iż decyzja obarczona jest wadą prawną i nie wskazuje jaką drogą publiczną jest droga wydzielona w wyniku podziału, organ zastrzegł sobie prawo do dokonania interpretacji, między innymi, uchylonego już planu zagospodarowania przestrzennego i samodzielnie rozstrzygnął, że droga publiczna, na którą została przeznaczona nieruchomość na mocy decyzji podziałowej, jest drogą gminną, a nie np. powiatową.

Zdaniem skarżącej, wobec nieprecyzyjności rozstrzygnięć zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzja podziałowa nie rozstrzygała o charakterze działki nr (...), jako drogi publicznej. W istocie droga objęta decyzją podziałową, stanowi drogę o charakterze wewnętrznym, z której korzystać będą właściciele osiedla domków jednorodzinnych, które zostanie wzniesione na działkach zbytych przez R.N. To właśnie, w ocenie skarżącej, leżało u podstaw zmiany prawa miejscowego i uchwała, która weszła w życie w dniu 25 stycznia 2013 r., określiła, iż sporna nieruchomość stanowić będzie drogę wewnętrzną. Skarżąca stwierdziła, że nie sposób uznać, iż decyzja, która określa charakter drogi odmiennie niż przepisy prawa powszechnie obowiązującego, może stanowić podstawę działania organu.

Według strony skarżącej Gminy, organ nie był tym samym uprawniony do samodzielnej oceny charakteru drogi publicznej. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gminy.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia w zakresie wysokości odszkodowania skarżąca podniosła, że organ wprost oparł się na operacie szacunkowym biegłego, który jej zdaniem, nie jest opinią biegłego w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła, że operat sporządzony w sprawie zawiera błędy rzutujące na meritum decyzji i zawyżające znacząco kwotę odszkodowania. Jej zdaniem, rzeczoznawca przyjął nieodpowiednie nieruchomości do porównania z nieruchomością szacowaną oraz dokonał nieuzasadnionego wyboru metody wyceny na podstawie § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ przeznaczenie nieruchomości przedmiotowej działki pod drogę publiczną nie spowoduje zwiększenia jej wartości. Według strony, rzeczoznawca winien zastosować metodę określoną w § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia.

Ponadto strona skarżąca podniosła, że rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy w sprawie, winien podlegać wyłączeniu, ponieważ występował jako biegły jednej ze stron. Sporządzona przez niego opinia, stanowiąca istotę rozstrzygnięcia w zakresie meritum decyzji, uznana być powinna przez organ za nieistniejącą. Bez znaczenia jest dla skarżącej, że biegły ten został wyłoniony w trybie ustawy o zamówieniach publicznych. Jak zauważyła, ratio legis instytucji wyłączenia biegłego jest zagwarantowanie bezstronności tej osoby oraz braku determinacji jej działania przez wcześniejsze zetknięcie się ze sprawą, w sytuacji, gdy wyłącznym źródłem wiedzy winny być akta postępowania oraz wiedza specjalna posiadana przez rzeczoznawcę. W tym kontekście, skarżąca stwierdziła, że rozstrzygnięcie objęte taką wadą formalną powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę Gminy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

R.N. w piśmie z dnia (...), wniósł o oddalenie skargi i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zauważył, że Gmina zawarła z nim porozumienie, które na mocy decyzji z dnia (...), Nr (...) skutkowało zmianą decyzji ostatecznej Starosty z dnia (...) i rozłożeniem przyznanego stronie odszkodowania na trzy raty. Dodał, że ww. decyzja nie została zaskarżona. W takiej sytuacji uczestnik uważa, że zaskarżona decyzja Wojewody nie ma dla sprawy znaczenia, a skarga Gminy jest bezprzedmiotowa. W załączeniu uczestnik przesłał kopię ww. decyzji z dnia (...) oraz pisma Burmistrza z dnia (...) oraz protokół spotkania stron z dnia (...).

W piśmie procesowym z dnia (...) R.N., w uzupełnieniu stanowiska z dnia (...), wskazał, że skarga Gminy jest całkowicie bezpodstawna i wniósł o jej oddalenie. Nadto zgłosił wniosek o zasądzenie od strony skarżącej, na rzecz uczestnika, kosztów postępowania, według norm przepisanych. W przekonaniu uczestnika, wywiedziona skarga jest nietrafna i nie wskazuje argumentów pozwalających uznać zaskarżoną decyzję za wadliwą. Utożsamianie odszkodowania z art. 98 ust. 3 u.g.n. z roszczeniem cywilnoprawnym z art. 508 Kodeksu cywilnego, uczestnik uważa za zbyt daleko idące, skoro źródłem jego powstania nie jest czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne. Uczestnik stwierdził, że podziela poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, że uprawniony może zrzec się prawa odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną, jednakże może to nastąpić wtedy, gdy odszkodowanie zostanie ustalone.

Dodał, że strona skarżąca wypłaciła mu pierwszą ratę odszkodowania w kwocie (...) zł, co z perspektywy cywilistycznej (art. 123 § 1 pkt 2 k.c.), byłoby tożsame z uznaniem długu, a tym samym przyznaniem faktu istnienia zobowiązania w danej wysokości. W przekonaniu uczestnika, nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi, przejście nieruchomości w rezultacie decyzji podziałowej następuje z mocy prawa, w momencie uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności. Późniejsza zmiana planu zagospodarowania przestrzennego nie może mieć wpływu na opisany skutek, jakim jest uprawnienie do odszkodowania. Uczestnik zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że analiza zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, w kształcie na dzień, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna, nie pozostawia wątpliwości co do charakteru drogi, a tym samym przeznaczenia nieruchomości.

Według uczestnika, ostatecznie nie sposób podzielić zastrzeżeń co do operatu, na podstawie którego oszacowano wysokość odszkodowania. W ocenie uczestnika, operat jest rzetelny i spójny, a nadto przygotowany w odpowiedniej formie i fachowy. Całkowicie niezrozumiały jest dla uczestnika, zarzut strony skarżącej o konieczności wyłączenia biegłego. W świetle wiedzy uczestnika, biegły przygotowujący operat, nie był pracownikiem skarżącego, jak również nie brał udziału w sprawie jako uczestnik i w tej sytuacji brak było podstaw do zastosowania art. 24 w związku z art. 84 § 2 k.p.a.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270).

Sąd uznał, iż organy dokonały prawidłowej oceny prawnej stanu faktycznego oraz zasadnie bez naruszenia przepisów prawa materialnego uznały, iż istniały podstawy do ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Podstawę prawną do wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowił art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 1, art. 130 i art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (opisane w ust. 1 tego przepisu), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego sąd stwierdził, że jako nietrafny ocenić należy zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 98 u.g.n. polegający na braku podstawy prawnej do obciążenia skarżącej Gminy obowiązkiem zapłaty odszkodowania. W myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe-z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Stosownie zaś do ust. 3 art. 98, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, natomiast jeżeli do takowego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela ustala się odszkodowanie według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości.

W niniejszej sprawie, na wniosek właściciela dokonany został podział działek decyzją z dnia (...). Decyzja ta stała się ostateczna z dniem (...) (przy uwzględnieniu również decyzji zmieniającej). W decyzji o podziale działkę nr (...) wydzielono pod drogę publiczną, jednakże bez wskazania podmiotu, na który własność nieruchomości przechodzi z mocy prawa. W obowiązującym w dacie wydania decyzji miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim Nr XV/148/2000 (Dz. Urz. Woj. Zacho. Nr 24, poz. 278)- uwzględniono przebieg drogi publicznej "KD" przez teren wydzielony następnie jako działka (...). Rację ma przy tym organ pierwszej instancji wskazując, że oznaczenie "KD" dotyczy dróg dojazdowych, mających najniższą kategorię dróg publicznych - dróg gminnych (§ 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

Gmina kwestionuje przypisanie przez organy ww. działce charakteru drogi gminnej, jednak już wcześniej - przed wydaniem decyzji podziałowej - podejmowała działania mające na celu zniesienie obowiązku wypłaty odszkodowania związanego z wydzieleniem drogi. Fakt, że Rada Miejska w Kamieniu Pomorskim uchwałą Nr XXXV/462/12 z dnia 12 listopada 2012 r. zmieniła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Zacho. z 2013 r., poz. 392) i obecnie ta sama droga oznaczona jest w planie jako droga wewnętrzna, pozostaje bez wpływu na obowiązek wypłaty odszkodowania, gdyż przejście działki nr (...) na własność Gminy nastąpiło z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W ocenie sądu, prawidłowo więc organy przyjęły, że wydzielenie drogi publicznej w decyzji podziałowej jednoznacznie wskazywało, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Gmina.

Dodać także należy, że decyzja Burmistrza zatwierdzająca podział nieruchomości jest decyzją ostateczną, która nadal obowiązuje. Jej nieprecyzyjne sformułowanie: "działka nr (...) o pow. (...) ha została wydzielona pod drogi publiczne (gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe) i z mocy prawa przechodzi na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna" - mogło być interpretowane wyłącznie z uwzględnieniem interesu strony, tj. R.N.

Zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109).

Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Oznacza to, że podstawowym dowodem w sprawie jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Stanowi on dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 wymienionej ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową nieruchomości jest zaś, w świetle art. 151 ust. 1 ustawy, najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych.

Nie ulega wątpliwości, że sporządzenie opinii o wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., dlatego zgodnie z art. 7 u.g.n., jej sporządzenie - w formie operatu szacunkowego - należy do rzeczoznawcy majątkowego. Z tego względu, operat taki może być w procedurze administracyjnej poddany ocenie organu orzekającego jedynie w zakresie jego wartości dowodowej, w myśl art. 80 k.p.a. Jeżeli więc strona postępowania odszkodowawczego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może sam ocenić, a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy występujący w postępowaniu administracyjnym w roli biegłego zobowiązany jest bowiem nie tylko do sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, ale również do wyjaśnienia organowi prowadzącemu postępowanie odszkodowawcze wszystkich zarzutów i wątpliwości zgłoszonych w postępowaniu odnośnie do tej opinii, o których wyjaśnienie organ wystąpi do rzeczoznawcy - także zarzutów zgłoszonych przez strony.

W niniejszym postępowaniu w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skargi, iż biegły winien podlegać wyłączeniu od udziału w sprawie, bowiem w roku 2010 dokonywał on wyceny "działki drogowej" na zlecenie gminy. W ocenie sądu, sytuacja opisana przez skarżącą Gminę nie mogła stanowić podstawy do wyłączenia biegłego w oparciu o art. 84 § 2 k.p.a. Biegły dokonywał, bowiem wstępnej wyceny nieruchomości zarówno przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, jak i przed wydaniem decyzji podziałowej. Nie brał więc udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji, w dacie sporządzania operatu nie pozostawał z żadną ze stron w żadnym stosunku prawnym, nie związany był ze stroną stosunkiem pokrewieństwa, opieki lub kurateli itd.

Organ odwoławczy w sposób szczegółowy ocenił operat szacunkowy przedstawiony przez rzeczoznawcę majątkowego uznając, że przy uwzględnieniu wyjaśnień, złożonych przez rzeczoznawcę w toku postępowania, stanowi on spójną całość i nie budzi wątpliwości. Z tym stanowiskiem organu sąd się zgadza. Biegły zastosował procedurę określenia wartości rynkowej nieruchomości podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Należy stwierdzić, że przy wycenie spornej nieruchomości zastosowanie znalazł § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Stosownie do § 36 ust. 4 w związku z § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia, w przypadku ustalenia odszkodowania za nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 3 u.n.g. wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika pierwszeństwo (przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wycenianej) cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, jednakże w niniejszej sprawie taka możliwość nie zachodziła z uwagi na brak sprzedaży działek gruntowych przeznaczonych pod drogi w okresie 2012-2014 r.

Rzeczoznawca uzasadnił wybór zastosowanej metody wyceny wskazując równocześnie na brak możliwości zastosowania w sprawie § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia z uwagi na to, że przepis można stosować tylko w odniesieniu do decyzji, o których mowa w ust. 5, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Stąd też, w ocenie sądu, zarzut skargi w tym zakresie jest nieuzasadniony.

W świetle powyższego, zdaniem sądu, operat odpowiada wymaganiom prawa a jego ocena w sposób prawidłowy została dokonana przez organy w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją art. 508 w związku z art. 353 1 Kodeksu cywilnego, sad zwraca uwagę, że co do zasady organy administracji publicznej działają w zakresie związanym z wydawaniem decyzji administracyjnych wyłącznie w oparciu o przepisy k.p.a. oraz materialne prawo administracyjne. W badanej sprawie, stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia, ustawa o gospodarce nieruchomościami w rozstrzyganym zakresie nie przewiduje możliwości stosowania przepisów prawa cywilnego, stąd nie mogło dojść do ich naruszenia przez ich niezastosowanie. Kwestie rozliczeń pomiędzy Gminą a R.N. pozostają poza zainteresowaniem i rozstrzyganiem organów administracji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.