II SA/Sz 823/21, Ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prawną tajemnicy przedsiębiorcy - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3240573

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 września 2021 r. II SA/Sz 823/21 Ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prawną tajemnicy przedsiębiorcy

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.).

Sędziowie WSA: Bolesław Stachura, Joanna Wojciechowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Zarządu M. P. S. i Ś. Spółka Akcyjna w S. z dnia (...) maja 2021 r. nr (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją z dnia (...) maja 2021 r., znak: (...) - wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm. - dalej w skrócie "u.d.i.p.") w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 w związku z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) - Zarząd M. P. S. i Ś. Spółka Akcyjna z siedzibą w S. (dalej także "Spółka", "Organ"), w wyniku rozpatrzeniu wniosku A. J. z dnia 26 kwietnia 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanu lub kserokopii aneksu z dnia 5 listopada 2019 r. do Umowy dzierżawy zawartej przez Zarząd M. P. S. i Ś. S.A. z B. S. Sp. z o.o., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia (...) marca 2021 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Spółka wyjaśniła, że A. J. (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżący"), pismem z dnia 16 marca 2021 r., wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia w formie skanu lub kserokopii aneksu z dnia 5 listopada 2019 r. do umowy dzierżawy zawartej przez Zarząd M. P. S. i Ś. S.A. i "B. S." Sp. z o.o., zmieniającej umowę dzierżawy z umowy zawartej na czas nieoznaczony na umowę zawartą na czas oznaczony 30 lat.

Decyzją z dnia (...).03.2021 r. Zarząd M. P. S. i Ś. S.A. odmówił Wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w ww. zakresie wskazując, iż wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i przedsiębiorcy - Spółki "Zarząd M. P. S. i Ś." S.A. w S. a także objęte zostały klauzulą poufności na rzecz Dzierżawcy - Spółki B. S. sp. z o.o. w S.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r., które wpłynęło do Zarządu M. P. S. i Ś. S.A. w dniu 28 kwietnia 2021 r., Wnioskodawca wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną wyżej opisaną decyzją z dnia (...).05.2021 r. Zarząd M. P. S. i Ś. S.A. utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia (...).03.2021 r.

W uzasadnieniu Spółka wyjaśniła, że Zarząd M. P. S. i Ś. S.A. już w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z dnia (...).03.2021 r. wskazał wprost, iż jest podmiotem obowiązanym do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym prawo do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym, lecz podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 u.d.i.p.).

Wskazał, że aby zatem móc udostępnić żądane przez wnioskodawcę dane stanowiące informację publiczną, konieczne jest uznanie, iż nie stanowią one tajemnicy ustawowo chronionej, ani też tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do "tajemnicy przedsiębiorcy", o której mowa w art, 5 ust. 2 u.d.i.p., Spółka wskazała, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji legalnej takiej tajemnicy. Definicji takiej nie zawierają również przepisy innych ustaw, stąd też przy wykładni tego pojęcia najczęściej nawiązuje się do zawartej w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej "u.z.n.k.") definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa".

W tym zakresie Spółka wskazała, że w aktualnym stanie prawnym przez tajemnicę przedsiębiorstwa ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nakazuje rozumieć informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Wskazano przy tym, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych - por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w dniu 24 października 2019 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 910/18 - "Aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 u.z.n.k., jako tajemnica przedsiębiorstwa, musi spełniać dwie przesłanki: formalną i materialną. Pierwsza jest spełniona, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To on powinien podjąć w stosunku do danych informacji niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, ponieważ to na nim spoczywa w razie sporu ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto, musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy, muszą ze swej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające choćby minimalną wartość gospodarczą) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika z przepisów prawa."

Wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy - jak dalej wskazała Spółka - materialny aspekt "tajemnicy przedsiębiorstwa" nie musi sprowadzać się jedynie do "know-how" przedsiębiorcy, a dotyczy wszelkich informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych i innych posiadających wartość gospodarczą dla przedsiębiorstwa.

Zarząd M. P. S. i Ś. S.A., co wskazano już w decyzji z dnia (...).03.2021 r., i nie kwestionuje tego również Wnioskodawca, wypełnił ww. wymogi formalne.

Również i w aspekcie materialnym, podtrzymano stanowisko Zarządu M. P. S. i Ś. S.A. wyrażone już w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z dnia (...).03.2021 r. o tym, że informacje o całokształcie warunków umownych zawarte w żądanym przez Wnioskodawcę aneksie do umowy dzierżawy są informacjami posiadającymi istotną wartość gospodarczą i to zarówno dla ZMPSIŚ SA (jako Wydzierżawiającego), jak też dla drugiej strony tego aneksu tj. spółki B. S. sp. z o.o. w S. (jako Dzierżawcy) a ich ujawnienie mogłoby obiektywnie negatywnie wpłynąć na sytuację ww. przedsiębiorców.

Uzupełniając argumentację zawartą w decyzji z dnia (...).03.2021 r., Spółka wskazała, że nie we wszystkich umowach dzierżawy czy najmu ZMPSIŚ SA stosuje klauzule poufności uznając je za tajemnicę przedsiębiorcy, co zresztą zdaje się zauważać sam Wnioskodawca przywołując przetarg na tereny przy nabrzeżu P. i nabrzeżu N., których projekt był wcześniej upubliczniony. Klauzule poufności zastrzeżone są dla umów o szczególnym znaczeniu z perspektywy funkcjonowania Spółki, a jedną z takich umów jest właśnie umowa, której dotyczy żądany przez wnioskodawcę aneks, w którego treści znalazła się zresztą wprost klauzula poufności zastrzeżona na rzecz obu stron umowy.

Uzasadniając potrzebę zachowania w poufności tego aneksu do umowy dzierżawy dla ZMPSIŚ SA, Spółka wskazała, że znajomość treści żądanego przez wnioskodawcę aneksu do umowy dzierżawy pozwoliłaby podmiotowi dysponującemu takimi danymi na uzyskanie szczegółowych informacji o źródłach i wysokościach przychodów uzyskiwanych przez ZMPSiŚ SA z ww. tytułu, przy czym nie chodzi tu jedynie o przychody z samego czynszu dzierżawnego, lecz również o przychody uzyskiwane w związku z prowadzoną przez dzierżawcę działalnością, wielkością dokonywanych przeładunków, co do których to kwestii w aneksie do umowy dzierżawy również znajdują się określone uregulowania. Pozyskanie danych w zakresie treści najistotniejszych dla funkcjonowania ZMPSIŚ SA umów, w tym także zawartego aneksu do ww. umowy dzierżawy, oznaczałaby więc w praktyce m.in. ujawnianie niedostępnej innym podmiotom wiedzy o konkretnych danych, chociażby w zakresie generowanych dla ZMPSIS SA przez poszczególne podmioty przychodów, a tym samym na pozyskanie wiedzy m.in. o tym, którzy z nich są z ekonomicznego punktu widzenia "najcenniejszymi" dzierżawcami dla ZMPSIŚ SA i z czego to wynika. Wiedza o tym, mogłaby z kolei wiązać się z podejmowaniem działań ukierunkowanych na początkowo choćby częściowe pozyskanie, a z czasem i całkowite "przejęcie" tych dzierżawców przez porty konkurencyjne, albo nawet z działaniami ukierunkowanymi wyłącznie na to, by w celu osłabienia pozycji rynkowej ZMPSIŚ SA, zniechęcić do dalszej dzierżawy w portach S. i Ś. właśnie tych dzierżawców, którzy generują największe przychody dla ZMPSIŚ SA. Spółka nadto wskazała, że w żądanym przez wnioskodawcę aneksie znajdują się również inne, istotne z punktu widzenia gospodarczego, regulacje niż tylko okres obowiązywania tej umowy - jak choćby dotyczące np. wysokości stawki czynszu dzierżawnego, jego konstrukcji i składników, zasad zmiany czynszu dzierżawnego, wielkości wolumenu przeładunków, wysokości potencjału przeładunków, wysokości kar umownych, zasad utrzymania obiektów wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy, zasad rozliczenia nakładów na przedmiot dzierżawy, zasad prowadzenia i ewentualnego rozliczania inwestycji realizowanych przez Zarząd M. P. S. i Ś. S.A., etc.

Ujawnianie tych danych - jak dalej wskazała Spółka - nie pozostaje natomiast ani w interesie ZMPSIŚ SA, ani w interesie samych dzierżawców, których umowy miałyby być udostępnione, ani też w szerszym dobrze pojmowanym interesie społecznym. Wskazała, że jasnym jest, że znajomość treści takich konkretnych, umów łączących ZMPSIŚ SA z poszczególnymi dzierżawcami zdecydowanie ułatwiałaby podmiotom konkurującym z ZMPSIŚ SA, albo też zainteresowanym działaniem na szkodę ZMPSIŚ SA skuteczne działanie w tym zakresie.

Spółka zwróciła przy tym uwagę, że nie przez przypadek definicja tajemnicy przedsiębiorstwa zamieszczona została właśnie w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, której zasadniczym celem jest właśnie zapobieganie i zwalczanie nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej, w co na kanwie powyższych wywodów, w sposób bezpośredni, wpisuje się stanowisko Zarządu M. P. S. i Ś. S.A. w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 u.z.n.k., ujawnienie, wykorzystanie lub pozyskanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa jest czynem nieuczciwej konkurencji. Tym bardziej więc, w sytuacji, gdy inne porty czy też inne podmioty zajmujące się dzierżawą terenów nie ujawniają wszystkich swoich umów dzierżawy, a to z uwagi na znaczenie gospodarcze tych informacji, ujawnienie umów jedynie przez ZMPSIŚ SA narażałoby tę Spółkę na działania istotnie osłabiające jej pozycję i konkurencyjność.

Niezależnie od powyższego, Spółka wskazała, że pozyskanie (upublicznienie) żądanych przez Wnioskodawcę informacji mogłoby być również wykorzystywane przez samych dzierżawców, którzy dysponując wiedzą o tym, jak prezentują się poszczególne umowy z innymi dzierżawcami, a zwłaszcza wielkości przychodów uzyskiwanych przez ZMPSIŚ SA od poszczególnych dzierżawców, mogliby starać się wykorzystywać tę wiedzę w relacjach z ZMPSIŚ SA i (np. mając przeświadczenie o swojej wysokiej "wartości" dla ZMPSIŚ SA) występować do ZMPSIŚ SA o renegocjację zawartych już umów, nawet pod groźbą ich wypowiedzenia. Nadmieniła przy tym, że Zarząd M. P. S. i Ś. SA od kilku lat podejmuje działania w celu przekształcenia umów zawartych ze spółkami świadczącymi usługi w obrocie portowym, w szczególności w zakresie przeładunków, z umów zawartych na czas nieoznaczony, na umowy zawarte na czas oznaczony do 30 lat.

Spółka podniosła, że aneks, którego udostępnienia domaga się Wnioskodawca, został zawarty jako jeden z pierwszych. Obecnie Zarząd M. P. S. i Ś. S.A. prowadzi negocjacje o różnym stopniu zaawansowania z kilkoma innymi podmiotami. Ujawnienie treści aneksu zawartego ze spółką "B. S." Sp. z o.o. w sposób bezpośredni wpłynąć może negatywnie, tak na sam proces negocjacji, jak i na ich efekt, co bez wątpienia przekłada się na wartość gospodarczą informacji, których udostępnienia domaga się Wnioskodawca.

Jak już zatem wynika z powyższego, zdaniem Spółki nie może ulegać wątpliwości, że udostępnienie treści żądanych przez wnioskodawcę umów godziłoby w interesy ZMPSIŚ SA i mogłoby wywoływać negatywne konsekwencjami dla tej spółki narażając ją na wymierne straty (choćby mniejsze przychody). Mniejsze przychody ZMPSiŚ SA przekładałyby się z kolei nie tylko na mniejsze środki na realizację zadań Spółki, w tym na utrzymanie istniejącej infrastruktury portowej, ale też na mniejsze możliwości dalszego rozwoju i zwiększania konkurencyjności portów w S. i w Ś., które są nie tylko najważniejszymi portami w województwie z., a obok portów w G. i w G. mają status portów o podstawowym znaczeniu dla gospodarki morskiej, ale też mają realne szanse na to, by stać się liczącym i atrakcyjnym ośrodkiem portowym dla kontrahentów z Polski i innych krajów.

Podkreślono przy tym także, że w warunkach postępujących procesów globalizacyjnych, integracji wspólnotowych, a także rozwoju infrastruktury transportowej (drogowej, kolejowej), porty morskie w coraz większym stopniu konkurują ze sobą, a zasięg oddziaływania potencjalnych portów-konkurentów staje się coraz większy. Konkurentami dla portów w S. i Ś. są więc już nie tylko porty polskie - w tym zwłaszcza w G. i w G., (choć nie można zapominać również o istnieniu portów w K.,H. czy W. oraz mającym uzyskać niebawem zupełnie nowe możliwości porcie w E.) ale też porty (...) (m.in. w H., L., B.), (...) a uwzględniwszy fakt, iż z portów w S. i Ś. korzystają również kontrahenci z położonych na południe od R. P. państw pozbawionych bezpośredniego dostępu do morza, konkurencją taką są również porty południowoeuropejskie.

Jak dalej Spółka wskazała, w sposób oczywisty rozwój i dobra sytuacja poszczególnych portów przekłada się na rozwój i sytuację ekonomiczną regionów, w jakich porty te się znajdują. Dobra sytuacja ekonomiczna ZMPSIS SA i rozwój zarządzanych przez tę spółkę portów leży więc nie tylko w najlepiej pojętym interesie samej spółki ZMPSIŚ SA, ale też w interesie całego regionu i jego mieszkańców (a więc w interesie społecznym). Warto w tym miejscu podać, że na stronach internetowych ZMPSIŚ SA znajdują się, możliwe w każdym czasie do pobrania, analizy dotyczące bezpośrednio tych kwestii - w tym m.in. publikacja pn. "Efektywność inwestycji i efekty społeczno-ekonomiczne pogłębienia toru wodnego S. - Ś. do 12,5 metra", w której wnioskach przewiduje się w szczególności, że planowane pogłębienie toru wodnego S. -Ś. do 12,5 metra, spowoduje, że atrakcyjność transportowo - inwestycyjna portu S. wzrośnie na tyle, że odzyska on zdolność do konkurowania na bałtyckim rynku usług portowych, ale też, że wzbudzony rozwojem portu wzrost gospodarczy oznaczać będzie przyrost przychodów w działalnościach gospodarczych w regionie na poziomie (...) min zł, a także że powstanie blisko 4 tysiące nowych miejsc pracy i wygenerowane zostanie (...) min wartości dodanej brutto, a roczna wartość produktu krajowego brutto wyniesie blisko (...) min zł.

Realizacja tego rodzaju inwestycji wymaga jednak odpowiednich środków, w tym również zaangażowania środków ZMPSIŚ SA, które to środki spółka ta pozyskuje przede wszystkim z opłat portowych oraz właśnie przychodów z dzierżaw i najmów. Zaznaczyć jednak należy, że istotne znaczenie dla osiągnięcia tak ambitnych celów, jak opisane wyżej, ma perspektywa czasowa, w jakiej inwestycja ta zostanie zrealizowana. Upływ czasu przy szybkim rozwoju portów konkurencyjnych sprzyjać może temu, że przynajmniej część potencjalnych kontrahentów ZMPSIŚ, przekierowywać będzie swoje zainteresowanie i aktywność na porty konkurencyjne, co jeszcze bardziej będzie zwiększało dysproporcje pomiędzy poszczególnymi portami i osłabiało pozycję ZMPSIŚ SA. Wskazać w tym miejscu można, że wobec odnotowywanych w ostatnich latach spadków ilości przeładunków w porcie w H. coraz bardziej prawdopodobna staje się realizacja pogłębienia toru wodnego na rzece Ł.

Szybka realizacja tego rodzaju inwestycji przy jednoczesnym osłabieniu pozycji ZMPSIŚ SA wiązać mogłaby się z tym, że nawet podmioty obecnie nie planujące korzystać z portów n., z czasem mogłyby uznać tamte porty za znacznie bardziej atrakcyjne.

Ujawnienie ww. informacji mogłoby więc, zdaniem Spółki, wywołać poważną szkodę dla ZMPSIŚ SA. Jak zatem wynika z powyższego, nie powinno ulegać wątpliwości, że żądane przez wnioskodawcę informacje są informacjami o istotnym znaczeniu gospodarczym, cennymi nie tylko dla ZMPSIŚ SA ale również dla innych portów, dla których wejście w posiadanie takich informacji pomogłyby w łatwiejszym i nierównym konkurowaniu z portami w S. i Ś. i docelowo w znaczącym osłabianiu pozycji tychże portów (ZMPSiŚ SA).

Spółka podniosła, że w swoim wniosku o udostępnienie informacji publicznej Wnioskodawca nie wskazał żadnych przyczyn, z jakich wystąpił o przekazanie żądanych umów. I choć faktem jest, że nie miał on takiego obowiązku, a podmiotom obowiązanym do udostępniania informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, to jednak nawiązując do stanowiska orzecznictwa sądów o tym, że znaczenie danej tajemnicy winno być proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej, wskazać należy, że w ocenie ZMPSIŚ SA nie sposób uznać, by w analizowanym przypadku można było mówić o tym, by jakiekolwiek racje za udostępnieniem kopii żądanych przez wnioskodawcę umów mogły być uznawane za proporcjonalnie większe, aniżeli całokształt szkód jakie zapewne przyniosłoby ujawnienie tych umów na żądanie wnioskodawcy. ZMPSIŚ SA wywiązuje się ze swoich obowiązków sprawozdawczych (w tym sprawozdania finansowe i z działalności spółki do KRS) jak też jej działania podlegają kontroli właściwych organów nadzoru i kontroli, przy których to realizacji w pełni respektuje się przepisy o tajemnicy przedsiębiorstwa.

Nawiązując do pozostałych elementów definicji tajemnicy przedsiębiorstwa opisanych w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Spółka wskazała także, że żądane przez Wnioskodawcę informacje nie są powszechnie znane osobom zajmującym się tym rodzajem informacji, ani też nie są łatwo dostępne dla takich osób. Ze strony ZMPSIŚ SA podjęto również stosowne działania w celu utrzymania w poufności żądanych przez wnioskodawcę danych. Spółka ZMPSIŚ SA stosuje odpowiednie zabezpieczenia przed dostępem do tych informacji osób niepowołanych, w szczególności system komputerowy posiada odpowiednie zabezpieczenia przed dostępem do danych przez osoby trzecie, pracownicy zobowiązani są do zachowania poufności, a osoby trzecie nie mają fizycznego dostępu do znajdujących się w biurze tych dokumentów.

Rzeczone informacje nie były nigdy ujawnione do wiadomości konkurencji oraz wiadomości ogólnej.

W świetle przywołanych wyżej okoliczności, zdaniem Spółki, nie powinno ulegać wątpliwości, że żądane przez Wnioskodawcę informacje, są informacjami posiadającymi istotną wartość gospodarczą, które jako całość jak też w oczekiwanym przez wnioskodawcę zestawieniu nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji, jak też nie są łatwo dostępne dla takich osób. ZMPSIŚ SA, jako Wydzierżawiający i podmiot uprawniony do korzystania z ww. informacji podjął stosowne działania w celu utrzymania ich w poufności i nadal ich dochowuje stosując w tym celu odpowiednie rozwiązania organizacyjne, techniczne i prawne.

Niezależnie od powyższego Spółka wskazała, że udostępnienie żądanego przez Wnioskodawcę aneksu nie jest możliwe z uwagi na to, iż stanowi on tajemnicę przedsiębiorstwa Dzierżawcy - tj. spółki B. S. sp. z o.o, w S., która nie wyraża zgody na jego udostępnienie w jakimkolwiek zakresie wskazując, że ww. aneks zawiera w szczególności takie dane jak wysokość opłat za korzystanie z terenu, na którym przedsiębiorca prowadzi podstawową działalność, zakres jego praw i obowiązków łącznie ze szczegółowym wyliczeniem tych obowiązków i praw, spis urządzeń, budynków i budowli wykorzystywanych do prowadzenia działalności, a także dane dotyczące wykonywanych przeładunków, a więc informacje o charakterze technicznym technologicznym i organizacyjnym przedsiębiorstwa Dzierżawcy, które przedstawiają znaczną wartość gospodarczą i ich znajomość daje bezpośrednim konkurentom Dzierżawcy nieuzasadnioną przewagę na danym rynku. Ujawnienie takich informacji wiązałoby się zatem z negatywnymi konsekwencjami dla Dzierżawcy. Prowadzenie działalności przeładunkowej w transporcie morskim cechuje się koniecznością korzystania z nieruchomości położonych na terenie portu i brakiem możliwości dowolnej zmiany miejsca prowadzenia działalności, przy jednoczesnej konieczności ponoszenia znacznych nakładów na tę nieruchomość oraz organizacji szczególnych urządzeń i budowli, które do tej działalności służą. Wszystkie informacje dotyczące powyższych kwestii stanowią zatem najwyższą wartość dla każdego z przeładowców działających na terenach portów w Polsce i nie są przez nich udostępniane na zewnątrz. Strony umowy dzierżawy, w tym Dzierżawca, podjął odpowiednie środki do zapewnienia, że Informacje objęte umową dzierżawy pozostaną w tajemnicy. Przede wszystkim strony w art. 13 ust. 2 Umowy dzierżawy przywołanym w aneksie wskazały, że zobowiązują się do nieujawniania, bez pisemnego zezwolenia drugiej Strony, jakichkolwiek informacji dotyczących warunków Umowy, nieruchomości lub przedsiębiorstwa drugiej Strony, uzyskanych w związku z zawarciem lub wykonywaniem tej Umowy. Strony nie przedstawiają przedmiotowych informacji na witrynach internetowych, przechowują je w sposób uniemożliwiający zapoznanie się z nimi przez osoby trzecie i zobowiązują swoich pracowników i osoby współpracujące, do zachowania tych informacji w poufności. Dzierżawca zatem przeznacza siły i środki na zachowanie przedmiotowych informacji w tajemnicy stosując zabezpieczenia prawne, faktyczne i techniczne. W związku z faktem, iż informacje zawarte w żądanym aneksie do umowy dzierżawy, który zawiera w swojej treści cały tekst jednolity umowy dzierżawy zawartej pomiędzy Spółką a Zarządem M. P. S. i Ś. SA, wypełniając wszystkie opisane wyżej warunki potrzebne do uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa i tajemnicę przedsiębiorcy, ich udostępnienie jako informacji publicznej doznaje ograniczenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z tego też względu, wobec faktu, iż żądane przez Wnioskodawcę informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i przedsiębiorcy - zarówno Zarządu M. P. S. i Ś. S.A., jak i spółki B. S. Sp. z o.o., Spółka uznała decyzję z dnia (...).03.2021 r. o odmowie udostępnienia tych Informacji za uzasadnioną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję Zarządu M. P. S. i Ś. S.A. z dnia (...).05.2021 r. Wnioskodawca, wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji Zarządu M. P. S. i Ś. S.A. z dnia (...) marca 2021 r. (sygn. pisma (...)) oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a nadto o zasądzenie od organu (Spółki) na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,

2) art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: UDIP) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji, naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy,

3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i 107 § 1 pkt 6) Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a.") przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą budowania zaufania do organów władzy publicznej, naruszając zasadę bezstronności i równego traktowania oraz poprzez zaniechanie zamieszczenia w zaskarżonej decyzji dokładnego uzasadnienia, czym Organ kierował się utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, jak również przez nie odniesienie się do wszystkich podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów przemawiających za jego uwzględnieniem.

W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił swoją argumentację na poparcie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Zarząd M. P. S. i Ś. S.A. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 10 września 2021 r. (wpływ do Sądu w dniu 10 września 2021 r.) Zarząd M. P. S. i Ś. S.A., w wykonaniu zobowiązania tutejszego Sądu z dnia 7 września 2021 r. w załączeniu przedstawiła (w zamkniętej i opieczętowanej jako "tajemnica przedsiębiorstwa" kopercie) poświadczony za zgodność z oryginałem odpis aneksu Nr (...) do umowy dzierżawy z dnia 15 września 1994 r. zawartej pomiędzy Zarządem M. P. S. i Ś. S.A. a B. S. Sp. z o.o. w S.

W dniu 13 września 2021 r. do tutejszego Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika Skarżącego z dnia 13 września 2021 r. przedstawiające dodatkowe stanowisko w sprawie, podtrzymując przy tym dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna, Sąd bowiem, w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, nie stwierdził, by Organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego dla uchylenia zaskarżonego aktu ustawodawca wymaga w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."). W konsekwencji tego brak było usprawiedliwionych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjował wniosek A. J. (dalej "Skarżący") do Zarządu M. P. S. i Ś. S.A (data wpływu: 16 marca 2021 r.). Przedmiotem tego wniosku było żądanie - na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm. - zwanej w skrócie "u.d.i.p.") - udzielenia informacji w zakresie udostępnienia w formie skanu lub kserokopii aneksu z dnia 5 listopada 2019 r. do umowy dzierżawy zawartej przez Zarząd M. P. S. i Ś. S.A. i "B. S." Sp. z o.o., zmieniającej umowę dzierżawy z umowy zawartej na czas nieoznaczony na umowę zawartą na czas oznaczony 30 lat.

Zaskarżoną decyzją z dnia (...).03.2021 r. Organ odmówił Wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji publicznej wskazując, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa "Zarząd M. P. S. i Ś." S.A. w S., gdyż posiadają wartość gospodarczą dla tego przedsiębiorstwa i w związku z tym jej ujawnienie godziłoby w interesy przedsiębiorstwa i mogłoby narazić na wymierne straty w szerokim aspekcie ekonomicznym, a w efekcie nie leżałoby w interesie społecznym, a nadto, objęte zostały klauzulą poufności na rzecz drugiej strony tej umowy, tj. dzierżawcy - B. S. Sp. z o.o. w S. P. sporem w sprawie jest, że Zarząd M. P. S. i Ś. S.A. ("Organ") jest podmiotem obowiązanym do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), a żądana przez Skarżącego informacja stanowi informację publiczną (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Odmawiając udostępnienia żądanej informacji publicznej Organ, jako materialnoprawną podstawę, powołał się na ograniczenie prawa do informacji publicznej przewidziane art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czyli na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Zatem, nie budzi wątpliwości, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru prawa bezwzględnego, gdyż ustawodawca sam dopuścił możliwość takiego ograniczenia, a dotyczy to między innymi ograniczenia z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

W myśl bowiem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Według Skarżącego, Organ w sposób nieuzasadniony odmówił udzielenia informacji, gdyż odmowa ta nie spełnia warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nie znajduje podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, czym naruszył art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej przez błędne zastosowanie, a także naruszył art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez błędne zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy. To skutkowało - zdaniem Skarżącego - naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i 107 § 1 pkt 6) k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą budowania zaufania do organów władzy publicznej, naruszając zasadę bezstronności i równego traktowania oraz poprzez zaniechanie zamieszczenia w zaskarżonej decyzji dokładnego uzasadnienia.

Z uwagi na fakt, że przepisy ustawy o dostępie do informacji nie zawierają legalnej definicji zastosowanego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. terminu "tajemnica przedsiębiorcy", to w takich przypadkach, w celu dokonania wykładni niezdefiniowanego terminu, dla potrzeb stosowania przepisów u.d.i.p., konieczne jest odniesienie się do innej (w ramach danej gałęzi prawa) regulacji prawnej rangi ustawy, posługującej się definicją takiego terminu. Należało zatem odwołać się do aktu prawnego rangi ustawy, który posługuje się takim terminem i nadał mu jego podstawowe znaczenie w powszechnym jego używaniu. Takim aktem prawnym jest ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z.2020 r., poz. 1913 z późn. zm. - zwana w skrócie "u.z.n.k.").

Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., przez "tajemnicę przedsiębiorstwa" rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Trafnie przy tym Organ wskazał na aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, w tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt I OSK 910/18, w którym Sąd ten stwierdził, że:

" (...) aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 u.z.n.k., jako tajemnica przedsiębiorstwa, musi spełniać 2 przesłanki: formalną i materialną. Pierwsza jest spełniona, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To on powinien podjąć w stosunku do danych informacji niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, ponieważ to na nim spoczywa w razie sporu ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające choćby minimalną wartość gospodarczą) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika z przepisów prawa - wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2112/13.".

W tym kontekście, aby zatem dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 u.z.n.k., a więc by stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać łącznie dwie przesłanki: formalną i materialną. Tym samym, aby ograniczyć dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa (według u.d.i.p. "tajemnicę przedsiębiorcy"), podmiot zobowiązany do jej udzielenia powinien wykazać, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorcy oraz, że podjął działania uniemożliwiające dotarcie takich informacji do osób trzecich.

Z treści skargi wynika, że Skarżący nie kwestionuje, że Organ wypełnił ww. wymogi formalne, a zatem sporne jest jedynie spełnienie przesłanki w aspekcie materialnym.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Organ wykazał spełnienie obu przesłanek, zarówno formalnej i materialnej, a mianowicie, że żądana informacja publiczna stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, a nadto, że podjął działania uniemożliwiające dotarcie takich informacji do osób trzecich.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ szczegółowo wyjaśnił powody odmowy udostępnienia żądanej informacji wskazując, że informacje o całokształcie warunków umownych zawarte w żądanym aneksie do umowy dzierżawy są informacjami posiadającymi istotną wartość gospodarczą i to zarówno dla Organu (ZMPSIŚ SA jako wydzierżawiającego), jak też dla drugiej strony tego aneksu, tj. B. S. Sp. z o.o. w S. (jako dzierżawcy) a ich ujawnienie mogłoby obiektywnie negatywnie wpłynąć na sytuację tych przedsiębiorców.

Organ wskazał, że nie we wszystkich umowach dzierżawy czy najmu, stosuje klauzule poufności uznając je za tajemnicę przedsiębiorcy. Wyjaśnił, że klauzule poufności zastrzeżone są dla umów o szczególnym znaczeniu z perspektywy funkcjonowania Spółki ZMPSiŚ SA, a jedną z takich umów jest właśnie umowa, której dotyczy żądany przez Wnioskodawcę aneks, w którego treści znalazła się wprost klauzula poufności zastrzeżona na rzecz obu stron umowy.

Uzasadniając potrzebę zachowania w poufności tego aneksu do umowy dzierżawy dla ZMPSIŚ SA, Organ wyjaśnił, że znajomość treści żądanego przez wnioskodawcę aneksu do umowy dzierżawy pozwoliłaby podmiotowi dysponującemu takimi danymi na uzyskanie szczegółowych informacji o źródłach i wysokościach przychodów uzyskiwanych przez ZMPSiŚ SA z ww. tytułu, przy czym nie chodzi tu jedynie o przychody z samego czynszu dzierżawnego, lecz również o przychody uzyskiwane w związku z prowadzoną przez dzierżawcę działalnością, wielkością dokonywanych przeładunków, co do których to kwestii w aneksie do umowy dzierżawy również znajdują się określone uregulowania. Pozyskanie danych w zakresie treści najistotniejszych dla funkcjonowania ZMPSIŚ SA umów, w tym także zawartego aneksu do ww. umowy dzierżawy, oznaczałaby więc w praktyce m.in. ujawnianie niedostępnej innym podmiotom wiedzy o konkretnych danych, chociażby w zakresie generowanych dla ZMPSIS SA przez poszczególne podmioty przychodów, a tym samym na pozyskanie wiedzy m.in. o tym, którzy z nich są z ekonomicznego punktu widzenia "najcenniejszymi" dzierżawcami dla ZMPSIŚ SA i z czego to wynika. Wiedza o tym, mogłaby z kolei wiązać się z podejmowaniem działań ukierunkowanych na początkowo choćby częściowe pozyskanie, a z czasem i całkowite "przejęcie" tych dzierżawców przez porty konkurencyjne, albo nawet z działaniami ukierunkowanymi wyłącznie na to, by w celu osłabienia pozycji rynkowej ZMPSIŚ SA, zniechęcić do dalszej dzierżawy w portach S. i Ś. właśnie tych dzierżawców, którzy generują największe przychody dla ZMPSIŚ SA. Organ nadto wskazał, że w żądanym przez wnioskodawcę aneksie znajdują się również inne, istotne z punktu widzenia gospodarczego, regulacje niż tylko okres obowiązywania tej umowy - jak choćby dotyczące np. wysokości stawki czynszu dzierżawnego, jego konstrukcji i składników, zasad zmiany czynszu dzierżawnego, wielkości wolumenu przeładunków, wysokości potencjału przeładunków, wysokości kar umownych, zasad utrzymania obiektów wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy, zasad rozliczenia nakładów na przedmiot dzierżawy, zasad prowadzenia i ewentualnego rozliczania inwestycji realizowanych przez Zarząd M. P. S. i Ś. S.A., itd.

Co istotne, ujawnianie tych danych - jak dalej wskazałOrgan - nie pozostaje nie tylko w interesie ZMPSIŚ SA, czy w interesie samych dzierżawców, których umowy miałyby być udostępnione, ale także nie leży w szerszym dobrze pojmowanym interesie społecznym. Wskazano przy tym, że jasnym jest, że znajomość treści takich konkretnych umów łączących ZMPSIŚ SA z poszczególnymi dzierżawcami, zdecydowanie ułatwiałaby podmiotom konkurującym z ZMPSIŚ SA, albo też zainteresowanym działaniem na szkodę ZMPSIŚ SA, skuteczne działanie w tym zakresie.

Słusznie zawrócono przy tym uwagę, że nie przez przypadek definicja tajemnicy przedsiębiorstwa zamieszczona została właśnie w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, której zasadniczym celem jest właśnie zapobieganie i zwalczanie nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej. W tym też celu - zdaniem Sądu - w krajowym porządku prawnym ustawodawca przewidział instytucję "tajemnicy przedsiębiorstwa", która ma faktycznie służyć przedsiębiorcom, co w efekcie przesądza, że taką informację objętą przez przedsiębiorcę tajemnicą należy rozważać w kategoriach wartości ekonomicznej (gospodarczej), co w konsekwencji wprost świadczy, że niewątpliwie taka "tajemnica przedsiębiorstwa" (przedsiębiorcy) ma pierwszeństwo przed informacją publiczną.

Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 u.z.n.k., ujawnienie, wykorzystanie lub pozyskanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa jest czynem nieuczciwej konkurencji. Tym bardziej więc, w sytuacji, gdy inne porty, czy też inne podmioty zajmujące się dzierżawą terenów, nie ujawniają wszystkich swoich umów dzierżawy, a to z uwagi na znaczenie gospodarcze tych informacji, ujawnienie umów jedynie przez ZMPSIŚ SA narażałoby tę Spółkę na działania istotnie osłabiające jej pozycję i konkurencyjność.

Nadto, Organ wskazał, że pozyskanie (upublicznienie) żądanych przez Wnioskodawcę informacji mogłoby być również wykorzystywane przez samych dzierżawców, którzy dysponując wiedzą o tym, jak prezentują się poszczególne umowy z innymi dzierżawcami, a zwłaszcza wielkości przychodów uzyskiwanych przez ZMPSIŚ SA od poszczególnych dzierżawców, mogliby starać się wykorzystywać tę wiedzę w relacjach z ZMPSIŚ SA i (np. mając przeświadczenie o swojej wysokiej "wartości" dla ZMPSIŚ SA) występować do ZMPSIŚ SA o renegocjację zawartych już umów, nawet pod groźbą ich wypowiedzenia. Nadmieniono przy tym, że Zarząd M. P. S. i Ś. SA od kilku lat podejmuje działania w celu przekształcenia umów zawartych ze spółkami świadczącymi usługi w obrocie portowym, w szczególności w zakresie przeładunków, z umów zawartych na czas nieoznaczony, na umowy zawarte na czas oznaczony do 30 lat.

Organ podniósł także, że aneks, którego udostępnienia domaga się Wnioskodawca, został zawarty jako jeden z pierwszych. Obecnie Zarząd M. P. S. i Ś. S.A. prowadzi negocjacje o różnym stopniu zaawansowania z kilkoma innymi podmiotami. Ujawnienie treści aneksu zawartego z "B. S." Sp. z o.o. w sposób bezpośredni wpłynąć może negatywnie, tak na sam proces negocjacji, jak i na ich efekt, co bez wątpienia przekłada się na wartość gospodarczą informacji, których udostępnienia domaga się Wnioskodawca.

W kontekście powyższego, zgodzić się należało z Organem, że udostępnienie treści żądanych przez wnioskodawcę umów mogłoby godzić w interesy ZMPSIŚ SA i wywoływać negatywne konsekwencje dla tej Spółki, narażając ją na wymierne straty (choćby mniejsze przychody). Mniejsze przychody ZMPSiŚ SA przekładałyby się z kolei nie tylko na mniejsze środki na realizację zadań Spółki, w tym na utrzymanie istniejącej infrastruktury portowej, ale także zmniejszyć możliwości dalszego rozwoju i zwiększania konkurencyjności portów w S. i w Ś., które są nie tylko najważniejszymi portami w województwie z., a obok portów w G. i w G., mają status portów o podstawowym znaczeniu dla gospodarki morskiej, ale też mają realne szanse na to, by stać się liczącym i atrakcyjnym ośrodkiem portowym dla kontrahentów z P. i innych krajów.

Jak trafnie bowiem zwrócono uwagę, w warunkach postępujących procesów globalizacyjnych, integracji wspólnotowych, a także rozwoju infrastruktury transportowej (drogowej, kolejowej), porty morskie w coraz większym stopniu konkurują ze sobą, a zasięg oddziaływania potencjalnych portów-konkurentów staje się coraz większy. Konkurentami dla portów w S. i Ś. są więc już nie tylko porty polskie - w tym zwłaszcza w G. i w G. (choć nie można zapominać również o istnieniu portów w K., H. czy W. oraz mającym uzyskać niebawem zupełnie nowe możliwości porcie w E.), ale też porty niemieckie (m.in. w H., L., B.), duńskie (K., H., K.), szwedzkie (S., M., T.) czy litewskie (L., R.), a uwzględniwszy fakt, że z portów w S. i Ś. korzystają również kontrahenci z położonych na południe od Rzeczypospolitej Polski państw pozbawionych bezpośredniego dostępu do morza, konkurencją taką są również porty południowoeuropejskie.

Nadto, Spółka podkreśliła, że w sposób oczywisty rozwój i dobra sytuacja poszczególnych portów przekłada się na rozwój i sytuację ekonomiczną regionów, w jakich porty te się znajdują. Dobra sytuacja ekonomiczna ZMPSIS SA i rozwój zarządzanych przez tę Spółkę portów leży bowiem nie tylko w najlepiej pojętym interesie samej spółki ZMPSIŚ SA, ale też w interesie całego regionu i jego mieszkańców (a więc w interesie społecznym). Podkreślono przy tym, że na stronach internetowych ZMPSIŚ SA znajdują się, możliwe w każdym czasie do pobrania, analizy dotyczące bezpośrednio tych kwestii - w tym m.in. publikacja pn. "Efektywność inwestycji i efekty społeczno-ekonomiczne pogłębienia toru wodnego S. - Ś. do 12,5 metra", w której wnioskach przewiduje się w szczególności, że planowane pogłębienie toru wodnego S. -Ś. do 12,5 metra, spowoduje, że atrakcyjność transportowo - inwestycyjna portu S. wzrośnie na tyle, że odzyska on zdolność do konkurowania na bałtyckim rynku usług portowych, ale też, że wzbudzony rozwojem portu wzrost gospodarczy oznaczać będzie przyrost przychodów w działalnościach gospodarczych w regionie na poziomie (...) min zł, a także, że powstanie blisko (...) tysiące nowych miejsc pracy i wygenerowane zostanie (...) mln wartości dodanej brutto, a roczna wartość produktu krajowego brutto wyniesie blisko (...) min zł.

Realizacja tego rodzaju inwestycji wymaga jednak odpowiednich środków, w tym również zaangażowania środków ZMPSIŚ SA, które to środki Spółka ta pozyskuje przede wszystkim z opłat portowych oraz właśnie przychodów z dzierżaw i najmów. Zaznaczono także, że istotne znaczenie dla osiągnięcia tak ambitnych celów, jak opisane wyżej, ma perspektywa czasowa, w jakiej inwestycja ta zostanie zrealizowana. Upływ czasu przy szybkim rozwoju portów konkurencyjnych sprzyjać może temu, że przynajmniej część potencjalnych kontrahentów ZMPSIŚ, przekierowywać będzie swoje zainteresowanie i aktywność na porty konkurencyjne, co jeszcze bardziej będzie zwiększało dysproporcje pomiędzy poszczególnymi portami i osłabiało pozycję ZMPSIŚ SA. Wskazano przy tym także, że wobec odnotowywanych w ostatnich latach spadków ilości przeładunków w porcie w H. coraz bardziej prawdopodobna staje się realizacja pogłębienia toru wodnego na r.

Szybka realizacja tego rodzaju inwestycji, przy jednoczesnym osłabieniu pozycji ZMPSIŚ SA, wiązać mogłaby się z tym, że nawet podmioty obecnie nie planujące korzystać z portów n., z czasem mogłyby uznać tamte porty za znacznie bardziej atrakcyjne.

Ujawnienie zatem żądanych informacji - jak słusznie wskazałOrgan - mogłoby wywołać poważną szkodę dla ZMPSIŚ SA, co pozwoliło, w ocenie Sądu, w istocie przyjąć, że żądane przez Wnioskodawcę informacje są w konsekwencji istotne ekonomicznie także dla gospodarki morskiej kraju, gdyż są cenne i wywołują skutki, w szczególności finansowe, nie tylko dla samej ZMPSIŚ SA, ale również dla innych portów, dla których wejście w posiadanie takich informacji pomogłoby w łatwiejszym i nierównym konkurowaniu z portami w S. i Ś., a docelowo znacząco osłabiać pozycję tychże portów (ZMPSiŚ SA).

Nie budzi zatem wątpliwości, że Organ wykazał w badanej sprawie także istnienie materialnej przesłanki co do objęcia ochroną prawną żądanej informacji, stanowiącej tajemnicę przedsiębiorcy, stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu Organ wykazał, że żądane informacje w konsekwencji mają także istotne znaczenie ekonomiczne nie tylko dla samej Spółki ZMPSiŚ SA, ale w dalszej perspektywie czasowej mają także istotne znaczenie ekonomiczne dla całej gospodarki morskiej kraju, czyli wręcz leży w dobrze pojętym interesie społecznym. Stąd też klauzula poufności zastrzeżona dla żądanej informacji publicznej (aneksu do umowy dzierżawy), a także planowane działania organizacyjne Spółki ZMPSiŚ SA w zakresie zabezpieczania swojego interesu gospodarczego, w tym swoich danych przed dostępem osób trzecich przez objęcie klauzulami poufności także innych umów o szczególnym znaczeniu strategicznym z perspektywy funkcjonowania przedsiębiorcy. W ocenie Sądu, uznać należy za niedopuszczalne udostępnianie w każdej sytuacji żądania osoby trzeciej informacji, będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej ujawnienia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, bez względu na okoliczności występujące w sprawie. Skoro przedsiębiorca uznał żądaną informację za tajemnicę przedsiębiorstwa, wyjaśnił dokładnie dlaczego, a w szczególności podjął ku temu stosowne działania zabezpieczające wspólnie ze swoim kontrahentem, to zaistniała uprawniona podstawa do odmowy jej udostępnienia osobie żądającej jej ujawnienia.

Nadto, Organ trafnie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Wnioskodawca w swoim wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wskazał żadnych przyczyn wystąpienia o udostępnienie żądanego aneksu do umowy dzierżawy. Wprawdzie ustawodawca nie nałożył takiego obowiązku na wnioskodawcę, zaś dla podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie przewidział takich uprawnień co do żądania wykazania interesu prawnego lub faktycznego, to jednak zgodzić się należy z Organem, że znaczenie danej informacji, uznanej przez przedsiębiorstwo za jego tajemnicę z uwagi na wartość gospodarczą, jaką de facto przedstawia (nie tylko dla samego przedsiębiorstwa, ale szerzej rozumiane) winno być proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej.

Przede wszystkim należy wskazać, że skoro ustawodawca nie określił granicy stosowania uprawnień w zakresie żądania informacji publicznej, nie wymaga bowiem wykazania celu żądania informacji publicznej (prostej), to zadaniem sądu jest określić te granice w konkretnej sprawie, tym bardziej w sytuacji, gdy przedsiębiorca powołuje się na istotną, nie tylko dla niej, ale także z uwagi na interes społeczny, "wartość gospodarczą" żądanych informacji.

Argumentacja Organu jest przekonująca, logiczna, zgodna z prawem (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), a przede wszystkim wykazuje wartość gospodarczą żądanej informacji w szerokim tego słowa aspekcie ekonomicznym, której ujawnienie mogłoby narazić Spółkę na poważną szkodę, która w konsekwencji może wywołać także istotne skutki finansowe nie tylko dla regionu zachodniopomorskiego, co powoduje, że udostępnienie żądanej informacji nie leży w interesie społecznym, gdyż konsekwencje tego i tak w efekcie mogą odbić się na całej gospodarce morskiej kraju.

Zatem, okoliczności przedstawione wyżej, w ocenie Sądu, jednoznacznie świadczą, że żądane przez Wnioskodawcę informacje, są informacjami posiadającymi istotną wartość gospodarczą.

Poza tym, sam ustawodawca wprowadził w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie udostępniania informacji publicznych ze względu między innymi na "tajemnicę przedsiębiorcy", dając tym samym prymat tej tajemnicy nad prawem do informacji publicznej. Mało tego, w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznych nie zawarł żadnej jej definicji legalnej, chociaż przewidział ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, czyli wyjątek od zasady. Stanowi to podstawę do przyjęcia, że wykazanie wystąpienia formalnej i materialnej przesłanki niezbędnej do uznania, że żądana informacja podlega ochronie prawnej w jej udostępnieniu, jest wystarczające do odmowy jej udzielenia. Zdaniem Sądu, "ślepe" stosowanie przepisów prawa bez żadnych ograniczeń w ich stosowaniu, bez względu na okoliczności występujące w badanej sprawie, mogłoby w efekcie godzić w interes publiczny, do czego Sąd nie powinien dopuścić.

Nadto, co istotne, nawiązując do pozostałych elementów definicji tajemnicy przedsiębiorstwa opisanych w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., Organ wskazał także, że żądane przez Wnioskodawcę informacje nie są powszechnie znane osobom zajmującym się tym rodzajem informacji, ani też nie są łatwo dostępne dla takich osób. Ze strony ZMPSIŚ SA podjęto bowiem również stosowne działania w celu utrzymania w poufności żądane przez wnioskodawcę dane. Spółka ZMPSIŚ SA stosuje odpowiednie zabezpieczenia przed dostępem do tych informacji osób niepowołanych, w szczególności system komputerowy posiada odpowiednie zabezpieczenia przed dostępem do danych przez osoby trzecie, pracownicy zobowiązani są do zachowania poufności, a osoby trzecie nie mają fizycznego dostępu do znajdujących się w biurze tych dokumentów. Informacje te nie były nigdy ujawnione do wiadomości konkurencji oraz wiadomości ogólnej.

Nie zmieniają tego stanowiska także okoliczności podnoszone przez pełnomocnika Skarżącego w piśmie z dnia 13 września 2021 r., a mianowicie, że znaczna cześć danych jest powszechnie dostępna, czy też, że inne porty o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej stale publikują warunki dzierżawy terenu - skoro Organ wykazał jednoznacznie, że żądana informacja jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), a ta, jak stwierdził Sąd, ma pierwszorzędne znaczenie w stosunku do informacji publicznej.

Stąd, zarzut skargi co do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez zaniechanie zamieszczenia w zaskarżonej decyzji dokładnego uzasadnienia, Sąd uznał za bezpodstawny.

Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady, i w związku z tym jego wykładnia nie może być rozszerzająca, jednakże należy mieć zawsze na uwadze indywidualne okoliczności, jakie występują w sprawie, ale nade wszystko, nie może być interpretowane ze szkodą dla przedsiębiorcy. W badanej sprawie przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej zostały szczegółowo wyjaśnione oraz wyczerpująco przestawione przez Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2016 r., I OSK 113/15). Organ dokładnie wyjaśnił w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, wykazał, że w istocie tę tajemnicę zawierają. Sąd podzielił pogląd Organu, że sam fakt utajnienia treści aneksu do umowy dzierżawy z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi bezwzględną przesłankę odmowy udzielenia żądanych informacji w ramach dostępu do informacji publicznej. Nie zadecydowała tutaj jedynie wola przedsiębiorcy (ZMPSiŚ SA), nadającego klauzulę poufności tej informacji, ale uwzględniono fakt, że stanowi ona także tajemnicę drugiej strony umowy (przedsiębiorstwa dzierżawcy B. S. Sp. z o.o.). Zatem, istnienie tajemnicy przedsiębiorcy jest rzeczywiste i nie budzi wątpliwości. Organ szczegółowo wyjaśnił, z czego wywiódł przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Organ wykazał formalne i materialne istnienie tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), zagwarantował bowiem poufność formalną i szczegółowo przedstawił motywy zaistnienia tajemnicy przedsiębiorcy w ujęciu materialnym, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 16 u.d.i.p. z powodu ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy przewidzianą w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), oczywiście nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Ograniczenia wolności gospodarczej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

W badanej sprawie Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji Organ dokładnie wyjaśnił, na czym tajemnica przedsiębiorcy w przypadku zawartego aneksu do umowy dzierżawy polega i wykazał jej prymat nad dostępem do informacji publicznej.

Kontrolując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że wskazuje ona na przeprowadzenie przez Organ oceny proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z której wynikałoby, że utajniony aneks do umowy dzierżawy zawiera informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy, a konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za ich udostępnieniem.

Tym samym, zdaniem Sądu, nie doszło w sprawie do naruszenia art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Kontrolowana decyzja zawiera przekonującą argumentację co do poufności aneksu nr (...) zmieniającego umowę dzierżawy z dnia 15 września 1994 r. Organ wykazał Sądowi, że wartość żądanej informacji przekłada się na istotną (nie tylko dla Spółki) wartość gospodarczą w szerokim aspekcie ekonomicznym w kontekście gospodarki morskiej kraju, a nadto, że podjął działania w celu zabezpieczenia interesów Spółki przez objęcie tej informacji klauzulą poufności, której ujawnienie mogłoby narazić na negatywne konsekwencje (wymierne straty w dobie globalnej konkurencji) nie tylko Spółki ZMPSiŚ SA, ale także mogło by negatywnie wpłynąć na funkcjonowanie obu kontrahentów umowy, a przy tym także wykazał, że nie leży to w dobrze rozumianym interesie społecznym, wyjaśniając tym samym, dlaczego żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, co w efekcie skutkowało uznaniem przez Sąd, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a.) oraz, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.

Wobec tego Sąd stwierdził, że odmowa udostępnienia wnioskowanej przez Skarżącego informacji ze względu na przewidzianą w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tajemnicę przedsiębiorstwa jest należycie uzasadniona, jest bowiem przekonująca, spójna i logiczna, zaś zaskarżona decyzja spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Z tego też powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w przedmiocie odmowy żądanej informacji jest w pełni uprawniona.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia (...) lipca 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wiązanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.).

Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.