Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1996920

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 17 grudnia 2015 r.
II SA/Sz 816/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder.

Sędziowie: NSA Elżbieta Makowska, WSA Maria Mysiak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w spokrewnionej rodzinie zastępczej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta K., po wszczętym postępowaniu z urzędu w sprawie o ustalenie miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, decyzją z dnia (...) r. odmówił M.B. odstąpienia w całości od ustalenia opłaty za pobyt dziecka Oliwii K. ur. (...) r. w pieczy zastępczej oraz ustalił ww. stronie na okres od dnia (...) r. do (...) r. opłatę w wysokości 100% przyznanego rodzinie zastępczej świadczenia, tj. (...) zł miesięcznie.

Po powtórnej analizie sprawy w wyniku uchylenia powyższego rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., organ I instancji decyzją z dnia (...) r. ponownie odmówił M. B. całkowitego odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, jednocześnie ustając opłatę w wysokości 100% przyznanego rodzinie zastępczej świadczenia, tj. na okres od dnia (...) r. do dnia (...) r. w wysokości (...) zł miesięcznie oraz na okres od dnia (...) r. do dnia (...) r.

w wysokości (...) zł miesięcznie wraz z ustawowymi odsetkami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w dniu (...) r. uznając odwołanie strony za uzasadnione w zakresie ustalenia opłaty z mocą wsteczną, uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej okresu na jaki została ustalona opłata za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i orzekło o ustaleniu opłaty za okres od dnia (...) r., zaś w pozostałej części ww. decyzję utrzymało w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. po rozpoznaniu skargi M. B., wyrokiem z dnia (...) r. uchylił decyzję SKO w K. z dnia (...) r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...) r. wskazując, iż w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, gdyż oba wskazane zagadnienia, tj. ustalenie opłaty i odstąpienie od jej ustalenia, powinny być przedmiotem odrębnych spraw i decyzji.

Prezydent Miasta K., po rozpoznaniu wniosku M.B., wydał w dniu (...) r. decyzję o odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty w całości za pobyt dziecka O. K. w pieczy zastępczej.

Następnie decyzją z dnia (...) r. nr (...) Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Koszalina, ustalił M. B. odpłatność za pobyt (...) w spokrewnionej rodzinie zastępczej w wysokości 100% przyznanego świadczenia rodzinie zastępczej, tj. na okres od dnia (...) r. wysokości (...) zł miesięcznie i na okres od (...) r. w wysokości (...) zł miesięcznie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując się na przepis art. 193 ust. 1 i ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wskazał, że opłatę można naliczyć wstecz, od momentu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, a skoro dochód strony przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to istnieje podstawa do obciążenia strony przedmiotową opłatą w całości. Zdaniem organu, niniejsza decyzja pomimo, że wydana po upływie terminu, jakiego dotyczy rozstrzygnięcie sprawy nie narusza prawa, gdyż żaden przepis ustawy nie określa terminu, w którym decyzja ustalająca opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powinna zostać wydana. Nadto odnosząc się do obowiązku solidarnego ponoszenia opłaty przez rodziców dziecka organ wyjaśnił, że matkę dziecka również obciążono opłatą osobnym aktem wydanym w dniu (...) r.

M. B. odwołał się od powyższej decyzji wnosząc o jej zmianę i umorzenie postępowania z uwagi na to, że decyzja nie może nakładać obowiązku wniesienia opłaty z mocą wsteczną, gdyż ma charakter konstytutywny. Brak możliwości orzekania o obowiązku wstecz potwierdza zarówno bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i stanowisko Prokuratury Rejonowej i Okręgowej w Koszalinie oraz SKO w K. zaprezentowane w decyzji z dnia (...) r.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia (...) r. nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 332), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż z jego ustaleń wynika, że (...) M. B., tj. O. K. przebywa w spokrewnionej rodzinie zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia (...) r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzją wydaną dnia (...) r. przyznał rodzinie zastępczej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości (...) zł miesięcznie. Następnie decyzją z dnia (...) r. organ zmienił powyższą decyzję w części dotyczącej terminu i wysokości przyznanego świadczenia wskazując, że od dnia (...) r. wynosi ono (...) zł miesięcznie. W toku postępowania organ I instancji dokonał szczegółowej oceny sytuacji materialnej, dochodowej a także zdrowotnej strony, w wyniku której odmówił odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt (...) w pieczy zastępczej, zaś po uprawomocnieniu się tej decyzji, ustalił stronie stosowną opłatę.

Dalej Kolegium podkreśliło, że w myśl art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a, ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą solidarnie miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 tej ustawy od dnia umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. A zatem wysokość tej opłaty jak i termin nie są ustalane w sposób dowolny, tylko o oparciu o wskazane przepisy.

A obowiązujące przepisy na dzień wydania zaskarżonej decyzji uprawniały organ do wydania decyzji ustalającej wniesienie opłat za wsteczny okres pobytu (...) w pieczy zastępczej.

Powyższą decyzję M. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 8, 11 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego,

- przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, iż decyzja o ustaleniu odpłatności wywołuje skutki od dnia wygaśnięcia poprzedniej decyzji, a nie od dnia doręczenia kolejnej decyzji,

- naruszenie zasady nieorzekania na niekorzyść strony, która złożyła odwołanie od decyzji.

Zdaniem skarżącego, kwestionowana przez niego decyzja nie zawiera motywów, jakimi organ kierował się przy wydaniu decyzji, gdyż nie wskazano podstawy prawnej ustalonego terminu odpłatności od dnia (...) r. jak i nie odniesiono się do zarzutów odwołania. Skarżący podkreślił, że MOPS nie miał prawa do obciążania go opłatą za okres sprzed doręczenia decyzji ustającej odpłatność. Decyzja w sprawie odpłatności jest decyzją konstytutywną, a zatem wywołuje skutki od daty jej wejścia do obrotu prawnego, co zostało zaaprobowane w orzecznictwie sądowadministracyjnym, w tym w wyroku z dnia (...) r. wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w sprawie II SA/Sz 470/13 jak i przez Prokuraturę, o czym świadczą pisma znajdujące w aktach administracyjnych sprawy. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że SKO orzekając wcześniej w tej sprawie w decyzji z dnia (...) r. powołało się również na powyższą argumentację, a w takiej sytuacji decyzja wydana przez organ I instancji nie może być mniej korzystna. Na zakończenie strona podniosła że skoro decyzja dotyczy okresu od (...) r., to czas do wydania decyzji za ten okres upłynął z dniem (...) r., a zatem postępowanie winno zostać umorzone.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, którym to ustalono skarżącemu opłatę za pobyt jego dziecka w spokrewnionej rodzinie zastępczej.

Powyższa materia została uregulowana w przepisach ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 332), która w art. 193 ust. 1 pkt 1 przewiduje, iż za pobyt dziecka w pieczy zastępczej

- w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka

- rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81.

W przedmiotowej sprawie bezsporny jest fakt, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia (...) r. sygn. akt (...) skarżącego O. K. została umieszczona w rodzinie zastępczej. Nie budzi także wątpliwości wysokość przyznanego rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, którą stanowiła najpierw kwota (...) zł miesięcznie, a od dnia (...) r. do uzyskania przez dziecko pełnoletności kwota (...) zł miesięcznie, jak i fakt, że organ w decyzji z dnia (...) r. odmówił uwzględnienia wniosku strony o odstąpienie od ustalenia miesięcznej opłaty. Natomiast spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie ustalono opłatę wstecz, tj. za okres poprzedzający wydanie decyzji.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że argumentacja skargi wskazująca na konstytutywny charakter decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie podważa legalności zaskarżonej decyzji. Zakwalifikowanie aktu administracyjnego do tej kategorii decyzji nie przesądza bowiem automatycznie o rodzaju skutków z niej wynikających.

W doktrynie i judykaturze dominuje pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Również przepis prawa może wskazywać wprost jaki skutek ma mieć decyzja. Zatem konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA z 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982/12 LEX nr 1291428; z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09 LEX nr 573532 oraz powołana tam literatura).

Skoro ocena charakteru skutków powinna być dokonywana w kontekście danego stosunku materialnoprawnego, zatem powołane w skardze orzeczenia wydane na gruncie ustawy o pomocy społecznej z uwagi na ich odmienny przedmiot regulacji, nie sposób odnieść do decyzji objętej niniejszą skargą. Wprawdzie skarżący dodatkowo podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony z ostał pogląd o niedopuszczalności ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej z mocą wsteczną jednakże należy zauważyć, że orzeczenia aprobujące tą tezę, w tym wyrok tutejszego Sądu z dnia (...) r. sygn. akt II SA/Sz 470/13, dotyczyły decyzji wydanych w poprzednim stanie prawnym.

Natomiast, na gruncie rozpoznawanej sprawy, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, istniała podstawa prawna uprawniająca organy do wydania rozstrzygnięcia ustalającego wniesienie opłat za wsteczny okres pobytu w pieczy zastępczej.

Mianowicie ustawą z dnia (...) r. dokonano zmiany ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w tym przepisu art. 193, poprzez dodanie ust. 1a. Stosownie do tego przepisu opłatę, o której mowa w ust. 1 (tekst jedn.: opłatę miesięczną za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka) rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej.

Z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr(...)) wynika, że zmiana ma charakter doprecyzowujący, zaś ustawa ta weszła w życie z dniem (...) r. (art. 19 ustawy zmieniającej).

Z zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji, a skonkretyzowanej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") wynika, że organy w postępowaniu administracyjnym zobligowane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, o ile przepisy przejściowe nie regulują tego zagadnienia w sposób odmienny. Z uwagi na to, że w ustawie zmieniającej w omawianej kwestii brak jest takich przepisów przejściowych, to zgodnie z regułą bezpośredniego działania nowego prawa, od chwili wejścia w życie nowych norm (od dnia (...) r.) należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno do tych, które dopiero powstaną, jaki tych, które powstały wcześniej, przed dniem wejścia w życie nowych przepisów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 739/15, postanowienie NSA z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt I OW 127/15, orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym samym organy obu instancji wydając decyzje w dniach 14 kwietnia 2015 r. jak i 1 czerwca 2015 r. zasadnie uczyniły art. 193 ust. 1a w związku z art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej podstawą prawną ustalonego skarżącemu terminu odpłatności.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy norma wynikająca z tego przepisu determinuje termin ustalenia opłaty, a w związku z tym termin ten nie może być ustalany dowolnie. Przy czym przepis ten wskazując na obowiązek naliczenia opłaty począwszy od dnia umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej, tym samym uprawnia do określenia daty wcześniejszej jej ponoszenia przez obowiązanego, niż data doręczenia decyzji o jej ustaleniu. Oznacza to, że ustawodawca w art. 193 ust. 1a ww. ustawy zawarł upoważnienie do obciążenia strony opłatą ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną), nie pozostawiając tej kwestii uznaniu organu. Co prawda Kolegium w sposób lakoniczny odniosło się do przeciwnej argumentacji odwołania, ale powyższe uchybienie nie może stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, skoro ustalenie opłaty od dnia (...) r. odpowiadało prawu. Również twierdzenie skarżącego, jakoby czas do wydania decyzji w realiach niniejszej sprawy upłynął z dniem (...) r. nie znajduje umocowania w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, albowiem jak słusznie wskazał organ I instancji żaden z przepisów tej ustawy nie określa terminu, w którym decyzja ustalająca odpłatność dla rodziców za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powinna zostać wydana. Podobny pogląd wyraził również WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 184/14. Z tych też względów zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego oraz art. 6, 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia zasady reformationis in peius, oznaczającej zakaz orzekania na niekorzyść strony. Zasada ta została sformułowana w art. 139 k.p.a. i dotyczy sytuacji, gdy strona wniesie środek zaskarżenia od orzeczenia organu I instancji. Wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogorszyć sytuacji prawnej odwołującego się, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podkreślenia wymaga, że zakaz reformationis in peius dotyczy wyłącznie orzekania w postępowaniu odwoławczym, a nie w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Stąd przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ w postępowaniu toczącym się w następstwie wyroku sądu administracyjnego uchylającego wcześniejsze decyzje organów obu instancji. Tak więc okoliczność, że organ I instancji ustalił opłatę od dnia (...) r., w sytuacji gdy w decyzji z dnia (...) r. Kolegium wskazało na brak możliwości ustalenia opłaty wstecz, nie stanowi o uchybieniu art. 139 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.