Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2777954

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 28 listopada 2019 r.
II SA/Sz 801/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.).

Sędziowie: NSA Stefan Kłosowski, WSA Katarzyna Sokołowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i zmieniającej ją decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...) Starosta (...) na podstawie art. 43 ust. oraz art. 233 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.) w związku z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. poz. 185 Nr 1243 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1206), po rozpatrzeniu wniosku z dnia (...) października 2014 r. firmy P. P. W. "E. " z siedzibą w miejscowości C. w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, w pkt I zezwolił firmie P. P. W. "E." na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów i ustalił warunki prowadzenia działalności. W pkt I.2 w Tabeli nr 1 pod poz. (...) organ określił rodzaje odpadów przewidywanych do zbierania i miejsce i sposób magazynowania odpadów z oznaczeniem właściwymi kodami danego odpadu. W pkt I ppkt 3 i 4 organ określił miejsce prowadzenia działalności i zbierania odpadów wskazując halę magazynową oraz plac na części działki (...) Ś. w obrębie użytku (...). W pkt I ppkt 4.3 ustalono sposób magazynowania odpadów niebezpiecznych. Zezwolenia udzielono do dnia (...) grudnia 2024 r. W pkt II decyzji Starosta zezwolił wnioskodawcy na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów i ustalił warunki tej działalności. W pkt II ppkt 1 w Tabeli nr 2 określono rodzaj odpadów przewidywanych do transportu.

Następnie decyzją z dnia (...) marca 2015 r. Nr (...) Starosta (...) na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), art. 43 ust. 1 w związku z art. 232 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.),rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923), po rozpatrzeniu wniosku z dnia (...) lutego 2015 r. firmy P. P. W. "E." z siedzibą w miejscowości C., w sprawie zmiany decyzji Starosty (...) z dnia (...) grudnia 2014 r. zezwalającej wnioskodawcy na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów, zmienił ww. decyzję Starosty (...) w pkt I.2 w sposób podany w nowej tabeli w zakresie danych co do rodzaju odpadów przewidywanych do zbierania oraz sposobu magazynowania niektórych odpadów. W pkt II.1 zmienianej decyzji dodano odpady przewidziane do transportu - zużyte opony. Dodano też się pkt I.4.4 o treści: "Dopuszcza się zbieranie odpadów o kodach: (...) oraz (...) na placu magazynowym bez zadaszenia jedynie w celu przygotowania odpadów do wywozu do odbiorcy oraz ich rozładunku, nie dłużej jednak niż do 7 dni". Pozostałe zapisy decyzji nr (...) organ pozostawił bez zmian.

Prokurator Okręgowy w (...) na podstawie art. 184 § 1 i 2 k.p.a. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprzeciw od decyzji Starosty (...) z dnia (...) grudnia 2014 r. oraz ostatecznej decyzji Starosty (...) z dnia (...) marca 2015 r. podnosząc w nim, że wymienione decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach i art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji ostatecznych.

Według regulacji zawartej w przepisie art. 46 ust. 1 ustawy, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska (pkt 1); jest niezgodny z planami gospodarki odpadami (pkt 2); jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego (pkt 3). Prokurator podkreślił, że dla działki (...), która jest wskazywana przez P. E., jako obiekt prowadzonej działalności wszczęto postępowanie administracyjne dla wydania warunków zabudowy na budowę placu magazynowego do okresowego przechowywania odpadów segregowanych innych niż niebezpieczne dopiero w dniu (...) maja 2015 r. Zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ś. podjętego uchwałą Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2000 r. teren na którym położona jest działka nr (...) przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem Prokuratora decyzje Starosty (...) są wadliwe bowiem decyzje o warunkach zabudowy nie zmieniają sposobu użytkowania terenu i części budynku (dz. nr (...)) na tyle, aby było możliwe zbieranie, tymczasowe magazynowanie odpadów niebezpiecznych, toksycznych i innych niż niebezpieczne przez firmę P. "E." k.c. w obiekcie położonym w C. (...) i C. (...). Wójt Gminy Ś. nie wydał dla działki (...) żadnych decyzji o warunkach zabudowy, które zmieniałyby użytkowanie tej działki (budynku i terenu) w sposób umożliwiający zbieranie odpadów. Wydane k.c. warunki zabudowy zmieniają sposób użytkowania budynku inwentarsko-magazynowego na garażowo-magazynowy oraz budynku mleczarni-warsztatu na socjalno-biurowy wraz z rozbudową, przebudową i nadbudową oraz oświetleniem działki nr (...), nie pozwalają jednak na zbieranie, magazynowanie odpadów niebezpiecznych, toksycznych i innych niż niebezpieczne, choć została zmieniona funkcja budynku na garażowo-magazynowy. Starosta (...) wydając decyzję z dnia (...) marca 2015 r. i decyzję z dnia (...) grudnia 2014 r. zmienił zarówno sposób użytkowania obiektu garażowo - magazynowego jak i placu, stanowiącego część działki nr (...) i zezwolił na magazynowanie odpadów, a w tym odpadów niebezpiecznych i złomu, w miejscu, które miało inne przeznaczenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), po rozpatrzeniu sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w (...), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...) grudnia 2014 r. i zmieniającej ją decyzji z dnia (...) marca 2015 r.

Na wstępie uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że sprawa ma początek w roku 2015, kiedy to o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty wystąpił F. I. właściciel działek nr (...) - (...), w ocenie którego działalność prowadzona w związku z wydanym zezwoleniem niekorzystnie oddziałuje na położone w sąsiedztwie działki budowlane, stanowiące jego własność. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania, Kolegium decyzją z dnia (...) grudnia 2015 r. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty (...) z powodu nie posiadania przez wnioskodawcę statusu strony. Decyzja Kolegium została utrzymana w mocy. Na tym etapie do postępowania włączył się Prokurator (...), który też równolegle z F. I., złożył skargę do WSA w Szczecinie na decyzję Kolegium. Wyrokiem z dnia 8 wrzenia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 396/16 Sąd oddalił skargi obu skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej F. I., wyrokiem sygn. akt II OSK 2955/16 skargę kasacyjną oddalił. Prokurator (...), na podstawie art. 184 k.p.a. wniósł sprzeciw zawierający żądanie stwierdzenia nieważności opisanych na wstępie decyzji Starosty (...) jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności przepisów art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach i art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że decyzja zezwalająca na zbieranie odpadów nie musi być poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy zmieniającą sposób użytkowania obiektu lub terenu. W ocenie Prokuratora działalność prowadzona przez k.c., w odległości ok. 4 m od działek należących do F. I. oddziałuje na sposób zagospodarowania tych działek. Natomiast organ dokonał niewłaściwej oceny przesłanek odmowy wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, o których mowa w art. 46 ustawy o odpadach.

Kolegium wyjaśniło, że przywołany w podstawie prawnej i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach stanowi, iż prowadzenie zbierania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania odpadów (art. 41 ust. 2 ustawy). Organem właściwym jest starosta, za wyjątkiem spraw zastrzeżonych do kompetencji innych organów (art. 41 ust. 3 i 4 ustawy). Zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów, który powinien zawierać wymienione w art. 42 ust. 1 ustawy elementy. Zbieranie odpadów zostało w ustawie zdefiniowane jako gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b (art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy).

W ocenie Kolegium, w analizowanej sprawie okoliczności faktyczne nie budzą wątpliwości. Decyzje zostały wydane bez naruszenia przepisów o właściwości, w oparciu o właściwą podstawę prawną. Obie decyzje zostały skierowane do osoby będącej stroną w sprawie. Wniosek o zezwolenie został złożony we właściwym trybie i spełniał wymogi ustawowe, został zaopatrzony we wszystkie wymagane załączniki i nie zachodzi żadna z przyczyn wskazanych w art. 46 ust. 1 ustawy z 2012 r. o odpadach. Prowadzona od 2005 r. działalność swoim oddziaływaniem nie wykracza poza granice nieruchomości i sposób gospodarowania odpadami nie wykracza poza przepis art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Gmina Ś. nie posiada miejscowego planu dla przedmiotowego obszaru, zaś skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie może stanowić żadnej podstawy do orzekania w przedmiocie warunków zabudowy. Nadto sposób gospodarowania nie jest niezgodny z planem gospodarki odpadami dla Gminy Ś. do 2007 r. z perspektywą na lata 2006-2015 (od 2012 r. nastąpiła delegalizacja planu gospodarki odpadami dla gmin).

Następnie Kolegium wskazało, że mając na uwadze zarzuty Prokuratora wydania przez Starostę (...) decyzji z rażącym naruszeniem art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach i art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ustawy o planowaniu, zasadnym jest odniesienie się do podstaw prawnych kompetencji. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Dlatego organ w pierwszej kolejności musi zidentyfikować swoje kompetencje określone ustawą, a dopiero w tak zakreślonych granicach może rozważać możliwość uwzględnienia żądania strony. Dlatego organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów w trybie i na zasadach określonych przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie może rozstrzygać w wydanej przez siebie decyzji kwestii wykraczających poza zakreślone przez ustawodawcę kompetencje i oceniać procedowanie w zakresie ustalania warunków zabudowy, bowiem kompetencję w tym zakresie ustawodawca przypisał tu Wójtowi Gminy Ś. organowi w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tego ustawowego rozgraniczenia dwóch postępowań o odmiennych przedmiotach nie wolno przekraczać, gdyż każda ze spraw ma oparcie w oddzielnej regulacji materialnoprawnej (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawa o odpadach) i w każdej z tych spraw inaczej określona jest właściwość rzeczowa. Wskazane w sprzeciwie Prokuratora Okręgowego decyzje Starosty (...) zezwalające na zbieranie i transport odpadów w swej istocie ustalają warunki ich magazynowania, natomiast, co należy podkreślić z całą stanowczością nie zmieniają przeznaczenia gruntów, bowiem kompetencję w tym zakresie posiada właściwy wójt, który prowadzi postępowanie dla ewentualnej zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego.

Poddany analizie materiał znajdujący się w aktach sprawy, w tym treść decyzji organu I instancji, świadczy - zdaniem Kolegium - że organ rozpatrując wniosek k.c. o wydanie zezwolenia na zbieranie i transport odpadów, przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, rozbudowanymi wymogami, jakie stawiają przed organem unormowania z ustawy o odpadach. Uzasadnienie decyzji świadczy, o tym że organ oparł się w swej ocenie na racjonalnych przesłankach, wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu, na którym planowana jest wskazana we wniosku działalność.

Wbrew twierdzeniom wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji, zawarte w kwestionowanej decyzji warunki prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów nie wpływają negatywnie na środowisko. Potwierdzeniem uprawniającym do takiego stwierdzenia są wyniki kontroli przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, które nie wykazały nieprawidłowości polegających na prowadzeniu innej działalności niż zbieranie odpadów. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie wydał zarządzeń pokontrolnych świadczących o negatywnym oddziaływaniu na środowisko. Zatem brak jest podstaw do uznania, iż prowadzona przez k.c. działalność stanowi zagrożenie dla środowiska i życia lub zdrowia ludzi. Brak jest, zdaniem Kolegium, podstaw do kwestionowania stanowiska organu co do dopuszczalności zamierzenia wnioskodawcy oraz ustalenia warunków i zasad jego realizacji. Organ wydając zezwolenie F. P. P. W. "E." nie naruszył w ten sposób przepisów prawa procesowego i materialnego.

W ocenie Kolegium brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności badanych decyzji, gdyż nie stwierdzono by dotknięte one były jedną z wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Prokurator Okręgowy (...) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając jej:

I. Istotne naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach i art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ustawy o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na uznaniu, że art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach zawiera zamknięty katalog przyczyn niezgodności z prawem decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, a w konsekwencji błędne uznanie, że decyzja zezwalająca na zbieranie odpadów nie musi być poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy zmieniającą użytkowanie obiektu/terenu w taki sposób, że jest tam dopuszczalne zbieranie odpadów, co spowodowało, że Starosta (...) swoimi decyzjami z dnia (...) grudnia 2014 r. oraz (...) marca 2015 r. zmienił przeznaczenie terenu, mimo że nie miał ku temu uprawnień, co stanowiło rażące naruszenie art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 60 u.p.z.p. w zw. z art. 19 k.p.a., gdyż w tym zakresie kompetencję miał wójt.

II. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. i art. 71 ust. 2, 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako: "o.o.ś.") poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...) grudnia 2014 r. i z dnia (...) marca 2015 r., mimo że decyzje te powinny być poprzedzone wydaniem stosownych warunków zabudowy, a decyzja o warunkach zabudowy powinna być poprzedzona wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów konieczne jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskanie warunków zabudowy, w których nie tylko będzie określona funkcja budynków/terenu, ale również będzie wskazane, że można magazynować tam odpady niebezpieczne, czy też odpady inne niż niebezpieczne. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którą aktualny sposób użytkowania to budynek garażowo-magazynowy nie jest równoznaczne z uzyskaniem warunków zabudowy, na podstawie których można by w tym budynku przechowywać odpady, a w tym odpady niebezpieczne. W konsekwencji Starosta (...), wydając decyzję z dnia (...) grudnia 2014 r. i decyzję z dnia (...) marca 2015 r. zmienił zarówno sposób użytkowania obiektu budowlanego, tj. garażowo - magazynowego jak i placu, stanowiącego część działki nr (...). Tym samym Starosta (...) wkroczył w kompetencje Wójta Gminy Ś. Ze względu na powyższe argumenty nie może być wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję z dnia (...) czerwca 2019 r. dopuściło się naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach oraz art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p i art. 60 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a.

Ponadto, art. 72 ust. 1 pkt 3 o.o.ś. przewiduje, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, punkty do zbierania lub przeładunku złomu należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skoro firma P. "E." zbiera również złom (vide: odpady wymienione w decyzji z dnia (...) grudnia 2014 r. w tabeli nr 1 m.in. pod pozycją (...) to przed uzyskaniem tej decyzji winna uzyskać nie tylko decyzję o warunkach zabudowy, z której będzie wynikach, że zarówno w budynku jak i na placu znajdujących się na działce (...) można zbierać złom, ale również decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję z dnia (...) czerwca 2019 r. dopuściło się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 2 pkt 3 o.o.ś.

Ponadto, z uwagi na to, że na obiekcie opisanym jako C. i C. (dz. nr (...) i (...)) jest prowadzona działalność polegająca na zbieraniu i transporcie odpadów (w tym wielkogabarytowych), nieruchomością należącą do F. I. (dz. nr (...)) oraz działką drogową (dz. nr (...)) przejeżdżają specjalistyczne pojazdy przystosowane do przewozu odpadów. Parkowanie na dz. nr (...) pojazdów przystosowanych do przewozu odpadów, zapachy odpadów, hałas emitowany przez częste przejazdy pojazdów stanowi oddziaływanie na działki sąsiednie. Oddziaływanie inwestycji wykracza zatem poza granice nieruchomości. Nadto, skoro działalność zbierania odpadów prowadzona jest na terenie i w budynku do tego nieprzeznaczonym, dz. nr (...) nie objęta jest żadną decyzją Starosty, a na nieruchomościach zbierane są odpady niebezpieczne, w tym złom, opony, substancje żrące, meble lakierowane i inne odpady niebezpieczne, nieruchomość dodatkowo położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to nie ma podstaw do uznania, że taka działalność nie zagraża środowisku, wodzie gruntowej, uprawom rolnym i zdrowiu mieszkańców działek sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia (...) listopada 2019 r.k.c. wskazała, że Prokurator nie wskazał przesłanek określonych w art. 46 ust. 1 w pkt 1-3 ustawy o odpadach warunkujących odmowę wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów. Wbrew twierdzeniom skarżącego kwestionowane decyzje nie zmieniają sposobu użytkowania nieruchomości, gruntu czy obiektu. Ponadto, zdaniem tej strony, w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu nakazującego przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwolenia na samo tylko zbieranie odpadów. Nadto strona wyjaśniła, że "P. P. W. E. k.c. uległo przekształceniu na podstawie art. 555 § 5 k.s.h. w Sp. z o.o.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono zasad postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

W wyniku kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) czerwca 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) grudnia 2014 r. zezwalającej firmie P. P. W. "E. " w C. na zbieranie odpadów i czasowe magazynowanie odpadów oraz ich transport, zmieniona następnie decyzją z dnia (...) marca 2015 r. Starosty (...) w zakresie rodzaju odpadów przewidywanych do zbierania oraz sposobu magazynowania niektórych odpadów, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo.

W tym miejscu należy podkreślić, że wymienione zezwolenie wraz ze zmianą niewątpliwie obejmuje gospodarowanie odpadami niebezpiecznymi, sklasyfikowanymi w tabelach ww. zezwolenia za pomocą kodów odpadów z "gwiazdką" w indeksie górnym, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie katalogu odpadów z dnia 27 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), zastąpionego następnie rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie katalogu odpadów z dnia 9 grudnia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923).

Podstawę prawną kwestionowanych przez Prokuratora Okręgowego (...) rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach

(Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ww. ustawy, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Organem uprawnionym do wydania zezwolenia w przedmiotowej sprawie jest właściwy miejscowo (odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów) starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach).

W myśl art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami:

1) mógłby powodować zagrożenie dla życia łub zdrowia ludzi lub dla środowiska;

2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami;

3) jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Oznacza, to że każdorazowo przed wydaniem decyzji zezwalającej organ musi sprawdzić i dokonać analizy zebranych dokumentów i ocenić czy nie zachodzą przesłanki do wydania odmowy decyzji. Inaczej mówiąc, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami wpisuje się w jeden z powyższych warunków, a wniosek o wydanie zezwolenia odpowiada warunkom formalnym, został zaopatrzony we wszystkie wymagane załączniki i nie zachodzi żadna z przyczyn wskazanych w art. 46 ust. 1, to zezwolenie musi być wydane.

Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o odpadach, zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów. W pkt od 1 do 14 wymieniono obligatoryjne elementy wniosku.

W art. 42 ust. 4 ustawodawca określił, że do wniosków, o których mowa w ust. 1 i 2, dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, o ile jest wymagana.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm. - wg stanu na dzień wydania decyzji z (...) grudnia 2014 r. - dalej jako "ustawa środowiskowa"), decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1), przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2).

W myśl art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1. Złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b (art. 72 ust. 3).

Z akt wynika, iż do wniosku z dnia (...) października 2014 r. o wydanie zezwolenia na zbieranie i transport odpadów nie została dołączona decyzja środowiskowa (bez względu na to jakiej treści) wydana dla zamierzonego gospodarowania odpadami, w tym odpadami niebezpiecznymi.

W tym miejscu przypomnieć należy, że doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, które to pojęcie nie ma swojego wyjaśnienia w definicji legalnej, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Tym samym, dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jasnemu brzmieniu przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie obowiązany jest ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić, czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania - a to poprzez proste zestawienie ich ze sobą, zaś charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana, jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie - do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. II GSK 828/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd stwierdził, że Kolegium nie zweryfikowało przedmiotowego zezwolenia w kontekście dyspozycji art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach w związku z art. 71 i art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej i nie ustaliło czy doszło do naruszenia prawa, i czy naruszenie to miało charakter rażący w rozumieniu powyższych rozważań.

Zdaniem Sądu stanowi to o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach i art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej. Skoro bowiem niezbędnym załącznikiem do wniosku ubiegającego się o wydanie zezwolenia, w świetle art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej (przepis ten wyraźnie stanowi, że decyzję środowiskową wydaje się przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów wydanego na podstawie ustawy o odpadach), miała być decyzja środowiskowa, a taka nie została załączona przez wnioskodawcę, to brak kompletnego wniosku na dzień wydania zezwolenia na gospodarowanie odpadami winien stać się przedmiotem analizy Kolegium w tym postępowaniu.

Ponadto, Prokurator domagając się unieważnienia decyzji z dnia (...) grudnia 2014 r. i zmieniającej ją decyzji z dnia (...) marca 2015 r. podnosił kwestię gospodarowania, na podstawie ww. zezwoleń, odpadami metalowymi (kod 41 i inne), które należy zakwalifikować (według niego) - jako zbieranie i magazynowanie złomu.

W myśl rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), punkty zbierania złomu należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (vide: § 3 ust. 1 pkt 81 w brzmieniu, które weszło w życie z dniem 1 sierpnia 2013 r.).

W ocenie Sądu, w przypadku ustalenia, że działalność firmy E. obejmuje swym zakresem także punkt zbierania lub przeładunku złomu bez wątpienia powstałby obowiązek rozstrzygnięcia, czy planowane przedsięwzięcie wymaga oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Organ II instancji nie rozważył powyższej, podnoszonej przez skarżącego, kwestii, i nie przedstawił żadnych wniosków, czy w tym zakresie decyzje Starosty (...) naruszają (lub nie) przepisy prawa, a jeśli tak to czy w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu naruszenia prawa na skutek wydania kwestionowanych zezwoleń, które Prokurator ocenił jako rażące, a dotyczącego naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z art. 59 ust. 1 i 2 i art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) wskazać należy, że wprawdzie art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach zawiera określony katalog przyczyn niezgodności z prawem decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, jednakże nie oznacza to, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, zezwolenie na gospodarowanie odpadami nie musi być poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy.

W przypadku bowiem braku możliwości oceny zgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania danego terenu zastosowanie znajduje art. 59 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 cyt. ustawy).

Z uwagi na materię jaką reguluje ustawa o odpadach, a także treść ww. przepisów ustawy o planowaniu trudno uznać, że intencją racjonalnego ustawodawcy było odstąpienie od obowiązku przedłożenia wraz z wnioskiem o zezwolenie na gospodarowanie odpadami, w tym odpadami niebezpiecznymi decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektów, przy jednoczesnym braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu można dodać, że aktualnie w ustawie o odpadach ustawodawca już wprost w przepisach zawarł obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy (vide: art. 42 ust. 3c ustawy).

Sąd stwierdził, że Kolegium nie dokonało właściwej i pełnej weryfikacji zezwoleń pod względem ich zgodności z przepisami prawa, w szczególności czy Starosta prawidłowo przeanalizował i ocenił spełnienie - przez objęte zezwoleniem (i jego zmianą) przedsięwzięcie - warunków, które a contrario wynikają z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach.

Zarzuty Prokuratora okazały się zasadne, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Ponownie przeprowadzając weryfikacje spornych zezwoleń w trybie nadzwyczajnym Kolegium weźmie pod uwagę ww. argumenty i rozważania Sądu i jeszcze raz przeanalizuje sprawę w kontekście przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.