Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 754945

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 17 listopada 2010 r.
II SA/Sz 789/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.).

Sędziowie: NSA Grzegorz Jankowski, WSA Arkadiusz Windak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) nr (...) w przedmiocie nałożenia obowiązków wynikających z przepisów o ochronie środowiska

I.

uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne,

II.

stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu,

III.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym nr (...) wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 44 z 2007 r., poz. 187) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od (...)do (...) r. na terenie K. Spółka z o.o. z siedzibą w (...)nałożył na M. M. - członka Zarządu tej Spółki następujące obowiązki:

1.

dostosowanie niezwłocznie ilości godzin pracy instalacji linii produkcji żywic - układ destylacji żywic do warunków określonych w decyzji Wojewody z dnia (...) r. znak (...)udzielającej K. Spółka z o.o. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji formaliny oraz instalacji do produkcji żywic (...) zmienionej decyzją Marszałka Województwa z dnia (...) r. znak (...),

2.

dostosowanie niezwłocznie emisji (...) do warunków określonych w ww. decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego,

3.

dostosowanie niezwłocznie pozwolenia zintegrowanego w zakresie piezometrów monitorujących wpływ działalności Spółki K. na środowisko do warunków określonych w dokumentacji hydrologicznej,

4.

przykazywanie zbiorczego zestawienia informacji o zakresie korzystania ze środowiska i wysokości należnych opłat w terminie określonym w art. 286 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.).

W uzasadnieniu zarządzania wskazano, że w dniach (...)do (...) r. Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w K. Spółka z o.o. z siedzibą w (...)przy ul. (...). Podczas kontroli ustalono, że Spółka w (...) r. przekroczyła ilość godzin (...) w porównaniu do wielkości określonej w decyzji Wojewody z dnia (...) r. udzielającej Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji formaliny oraz instalacji do produkcji żywic (...), zmienionej decyzją Marszałka Województwa z dnia (...) r.

Ustalono także, że na linii produkcji żywic - układ destylacji żywic (...) przekroczono emisję (...)w porównaniu do wielkości określonej w ww. decyzji.

Zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym na terenie Spółki prowadzony jest monitoring wód podziemnych. Podczas kontroli dokonano poboru prób wody podziemnej z piezometrów (...). Analiza wyników badań przeprowadzonych w Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w pobranych próbkach wody wskazała na zmiany chemizmu wód podziemnych. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził zatem, że Spółka nie analizowała obserwowanych zmian w parametrach monitorowanych oraz stanu zanieczyszczenia środowiska gruntowo - wodnego i wpływu działalności Spółki na środowisko. Ponadto organ stwierdził naruszenie art. 286 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ Spółka przekazała do Marszałka Województwa i Inspektora Ochrony Środowiska tabelę (...) pobór wód podziemnych za (...)po ustawowym terminie.

Pismem z dnia (...) r. pełnomocnik K. Spółka z o.o. na podstawie art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wezwał Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie pkt 1 i 2 zarządzenia pokontrolnego.

W uzasadnieniu wezwania podniesiono, że zarówno w trakcie prowadzonej kontroli, jak i w zastrzeżeniach do Protokołu, K. wyjaśniała m.in. że omyłkowo wprowadzając dane do programu naliczającego opłaty wprowadzono całkowity czas pracy instalacji do produkcji żywic, a nie czas pracy emitorów. Emitory (...)są to emitory odpowietrzania układu destylacji. Czas pracy tych emitorów to maksymalnie (...) h dziennie. Wyniki pomiarów emisji prowadzone na emitorze (...)wykazały emisję (...)na poziomie (...). Emitor (...)jest technicznie połączony z emitorem (...)i pracuje we wspólnym odpowietrzaniu układu destylacji żywic, więc emisja z tego emitora jest taka sama jak z emitora (...).

Układ destylacji żywic jest częścią linii technologicznej służącej do produkcji żywic. W układzie tym wytwarza się specjalne żywice o podwyższonej zawartości substancji stałych. Proces produkcji jest prowadzony w szarżach i nie jest procesem ciągłym. Wytwarzanie żywic w układzie destylacyjnym odbywa się w próżni. Emisja z emitora (...) jest związana z pracą pompy próżniowej odciągającej powietrze z reaktora, a pozostała część procesu odbywa się w sposób hermetyczny nie powodując emisji do atmosfery. W związku z tym czas pracy układu destylacyjnego jest znacznie krótszy niż czas pracy całej linii do produkcji żywic i równocześnie czas emisji z emitorów (...) jest zdecydowanie krótszy niż czas pracy układu destylacji, bo wynika wyłącznie z pracy pompy próżniowej.

W związku z powyższym Spółka wyjaśniła, że:

1.

wyliczenia opłat za korzystanie ze środowiska omyłkowo dokonane zostały na podstawie czasu pracy całego ciągu do produkcji żywic a nie czasu pracy emitorów w układzie destylacji żywic,

2.

czas pracy instalacji do produkcji żywic nie jest tożsamy z czasem pracy układu destylacji żywic. Czas pracy instalacji do produkcji żywic jest dłuższy od czasu pracy układu destylacji żywic.

3.

emisja (...)z emitora (...)nie jest przekroczona w przypadku przeliczenia do rzeczywistego czasu pracy emitorów z układu destylacji żywic.

Na potwierdzenie tych twierdzeń Spółka dołączyła do wezwania kopie pisma skierowanego do Urzędu Marszałkowskiego w sprawie korekty opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska oraz informację o ilościach godzin pracy układu destylacji żywic.

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie udzielił odpowiedzi na wyżej opisane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu (...) r. (data stempla pocztowego na kopercie) K. Spółka z o.o. z siedzibą w (...)wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisane na wstępie zarządzenie pokontrolne z dnia (...) r. domagając się jego uchylenia w części określonej w pkt 1 oraz w pkt 2 i zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Skarga oparta została na zarzutach naruszenia art. 7 oraz art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez załatwienie sprawy w oparciu o błędnie przyjęty stan faktyczny.

W uzasadnieniu skargi poza tym, że przytoczono taką samą argumentację jak podniesiona w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca stwierdziła, że zarządzenie pokontrolne wydane zostało na podstawie protokołu z kontroli, w którym przedstawiono błędne wnioski o czasie pracy układu do produkcji żywic oraz emisji z emitora (...). W związku z powyższym, zdaniem Spółki, Inspektor Ochrony Środowiska naruszył przepis art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy na podstawie niezgodnego z prawdą stanu faktycznego. Skarżący został tym samym zobowiązany do usunięcia naruszeń, których wystąpienie nie zostało we właściwy sposób wykazane i które w rzeczywistości nie występują.

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W dość obszernym uzasadnieniu odpowiedzi organ przedstawił wyniki przeprowadzonej kontroli oraz odniósł się do zarzutów skargi podnosząc, że Spółka nie przedstawiła podczas kontroli rejestrów monitorujących godziny pracy poszczególnych ciągów produkcyjnych. Wskazując na powyższe oraz na rozbieżności w sprawozdaniach Spółki co do czasu pracy emitora (...) a także na nieprzedstawienie żadnych dowodów ani na okoliczność popełnienia pomyłki, ani na okoliczność rzeczywistej pracy emitorów (...) organ uznał twierdzenia strony skarżącej za niewiarygodne, gołosłowne i nie zasługujące na uwzględnienie.

W nadesłanej przez pełnomocnika strony skarżącej replice na odpowiedź na skargę powtórzono zarzuty i wywody skargi rozwijając zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. z odwołaniem się do przepisów art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. i do orzecznictwa sądowo - administracyjnego dotyczącego wykładni tych przepisów. Do pisma skarżąca Spółka dołączyła wydruk stanowiący zestawienie miesięcznego czasu pracy emitorów (...)oraz (...)w roku (...).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna bowiem zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie odpowiada prawu.

Zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 187) do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy między innymi kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska i racjonalnym użytkowaniu zasobów przyrody, kontrola przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji, kontrola eksploatacji instalacji i urządzeń chroniących środowisko przez zanieczyszczeniem (art. 2 ust. 1 pkt 1,2,5). Zadania kontrolne, jak stanowi to art. 9 ust. 1 ustawy, wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska zwani dalej "inspektorami".

Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli ustawodawca określił w art. 9 ust. 2 i 3. Z art. 11 wynika natomiast, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi.

Przypomnienie powyższego stanu prawnego jest - zdaniem Sądu - nieodzowne dla wyjaśnienia istoty art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonego do sądu aktu.

W myśl art. 12 ust. 1 na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może wydać:

1)

zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej:

2)

wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;

3)

wszcząć egzekucję jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Adresat zarządzenia pokontrolnego jest zobligowany do podjęcia działań wynikających z zarządzenia pokontrolnego, a w szczególności - jak stanowi to art. 12 ust. 2 - ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformowania Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie jest decyzją administracyjną, ale jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 52 § 3 i w terminie określonym w art. 53 § 2 tej ustawy (podobnie wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 126/09, LEX nr 550331, w Opolu z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 529/08, LEX nr 521839, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 972/08, LEX nr 506005).

Podleganie zaskarżeniu zarządzenia pokontrolnego wydanego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oznacza zatem, że z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądowa kontrola prowadzona będzie wyłącznie pod względem zgodności tego aktu z prawem. W konsekwencji kontrola ta może dotyczyć wyłącznie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego w sprawie aktu.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co jednak nie oznacza, że wyposażony został przez ustawodawcę w kompetencje do prowadzenia, za właściwe do orzekania w określonym postępowaniu organy administracji publicznej, postępowania zmierzającego do wyjaśnienia istoty sprawy administracyjnej. Przeciwnie, z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest ograniczone, co ma istotne znaczenie przy kontroli spraw, których przedmiotem są zagadnienia wymagające wiedzy specjalistycznej z dziedziny nauk ścisłych, technologii procesu produkcyjnych itp.

Oznacza to bowiem, spoczywanie na organie obowiązku takiego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego aby zaskarżone rozstrzygnięcie było poprzedzone wszechstronną oceną okoliczności istotnych i w sposób klarowny wyjaśniało treść podjętego rozstrzygnięcia.

Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest niewątpliwie aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej nakładającym na adresata określone obowiązki. Nie jest to, wbrew temu co napisano w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska" (podobnie wyrok WSA w Opolu z dnia 25 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 5/08).

Z tej przyczyny, do zarządzenia pokontrolnego w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zasadniczym uchybieniem zaskarżonego zrządzenia pokontrolnego jest całkowity brak ustaleń w odniesieniu do zawartych w jego sentencji pkt 1 i 2 oraz ogólnikowość rozważań co do punktów pozostałych, a nadto w odniesieniu do pkt 4 brak podstawy prawnej do nałożenia obowiązku w postaci "przypomnienia" o treści konkretnego przepisu ustawy Prawo Ochrony Środowiska.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska był uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli", co jednak nie oznacza, że w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego mogą znaleźć się tylko ogólniki. Zważyć trzeba, że do obrotu prawnego wchodzi zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy. Prowadzona bowiem kontrola ma na celu ustalenie czy w kontrolowanej jednostce przestrzegane są te zasady i przepisy ochrony środowiska, które należą do dziedziny objętej przewidzianą w ustawie kompetencją organów ochrony środowiska. Temu celowi służy między innymi przewidziany w art. 9 ust. 2 omawianej ustawy katalog uprawnień inspektora ochrony środowiska w toku prowadzonej kontroli.

W szczególności w art. 9 ust. 2 pkt 6 ustawodawca uprawnił inspektorów ochrony środowiska do "żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego". Tak więc, ustalenie odpowiadającego prawdzie materialnej stanu faktycznego jest obowiązkiem inspektora i stanowi zarazem podstawę stwierdzenia istnienia naruszeń wymagających interwencji i w postaci wydania zarządzenia pokontrolnego.

Jednym z elementów procedury kontrolnej, mogącym mieć znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego jest uprawnienie kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej do wniesienia do protokołu kontroli umotywowanych zastrzeżeń i uwag (art. 11 ust. 2 ustawy).

W niniejszej sprawie, jak wynika to z akt administracyjnych, kierownik kontrolowanej jednostki wniósł zastrzeżenia i uwagi do protokołu kontroli z dnia (...) r. Zawarł w nich uwagi i zastrzeżenia odnosząc się do ustaleń protokołu kontroli dotyczących emisji z procesów produkcyjnych, wskazując między innymi na omyłkowe wprowadzenie danych do programu naliczającego opłaty i podnosząc w związku z tym, że nie przekroczono dopuszczalnej emisji (...)z emitora (...)oraz wyjaśniając kwestie związane z gospodarką wodno-ściekową i prowadzonym monitoringiem.

Do zastrzeżeń tych i uwag organ powinien się ustosunkować, co - w przypadku ich nieuwzględnienia i wydania zarządzenia pokontrolnego - powinno było znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego. Uchylenie się przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska od oceny zastrzeżeń i uwag kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 i w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Nie można bowiem zakładać, by racjonalny ustawodawca przewidział prawo kontrolowanego podmiotu do złożenia zastrzeżeń i uwag do protokołu kontroli, które nie miałoby żadnego znaczenia w dalszym toku procedury przewidzianej w art. 9 - 12 ustawy.

Uchylenie się organu od ustalenia w zarządzeniu pokontrolnym stanu faktycznego sprawy i nierozważenie argumentacji kierownika kontrolowanej jednostki zawartych w zastrzeżeniach i uwagach złożonych do protokołu kontroli zaowocowało próbą przerzucenia sporu na etap postępowania sądowego, o czym świadczy treść odpowiedzi na skargę oraz repliki na tę odpowiedź.

W związku z tym wyjaśnić trzeba, że odpowiedź na skargę powinna odnosić się do zarzutów skargi, ale nie może zastępować braków zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne narusza wyżej wskazane przepisy postępowania (art. 7 k.p.a. oraz art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 1 pkt 1 z ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem sprawa administracyjna nie została należycie wyjaśniona. Postępowanie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wymaga uzupełnienia poprzez zbadanie argumentacji kierownika kontrolowanej jednostki zawartej w piśmie z dnia (...) r. i naprowadzonych przez stronę skarżącą dowodów i, w zależności od wyniku tego procesu wyjaśniającego, w ewentualnym zarządzeniu pokontrolnym zamieszczenia poczynionych ustaleń i wyjaśnienia zajętego w sprawie stanowiska z uwzględnieniem odniesienia się do twierdzeń skarżącej spółki.

Dlatego należało orzec jak w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie niewykonalności zaskarżonego aktu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 tej samej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.