Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1814146

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 26 lutego 2015 r.
II SA/Sz 777/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Stefan Kłosowski.

Sędziowie WSA: Renata Bukowiecka-Kleczaj, Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. H.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy

I.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia (...) r. Nr (...),

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,

III.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. H.- K. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r., nr (...) Wójt Gminy D., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), po rozpoznaniu wniosku M. H.-K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wolnostojącym na części działki nr (...) obręb C.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji spowodowałoby naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w analizowanym obszarze sąsiedztwo pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy nie istnieje. Ponadto zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, z uwagi na fakt, że obszar objęty wnioskiem oraz działka nr (...) nie mają możliwości dostępu do drogi publicznej. Jedynie w północno-zachodnim fragmencie działka ma "punktową" granicę z drogą, którego nie należy traktować jako dostępu do drogi.

M. H.-K. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Skarżąca wywiodła, że od dziesięciu lat stara się o możliwość wybudowania osiedla domków jednorodzinnych na swojej ziemi. Wielokrotnie wnioskowała o sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, złożyła również cztery wnioski o wydanie warunków zabudowy. Każdy został rozpatrzony odmownie z innych powodów. W projekcie decyzji z dnia (...) r., nr (...) uznano, że działka ma dostęp do drogi wojewódzkiej nr (...) i drogi gminnej nr (...), podczas, gdy w kolejnej decyzji stwierdzono, że obszar objęty wnioskiem oraz działka (...) nie mają dostępu do drogi publicznej. Wszystkie decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy uzasadniano brakiem w sąsiedztwie zabudowy, która wypełniłaby warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tymczasem w ocenie skarżącej położona w bezpośrednim sąsiedztwie działka nr (...) i działka nr (...) są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymogów podanych w przepisach. Mimo, iż w ewidencji są to działki z zabudową zagrodową - to zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy analizę należy dokonać również w oparciu o stan faktyczny, a faktycznie są to działki z zabudową jednorodzinną i takie też funkcje spełniają. Skarżąca powołała się również na ustalenia zawarte w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D. z dnia (...) r. przewidujące w przyszłości istnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach, na których położone są jej działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia (...) r., (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 59-64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że planowane zamierzenie nie spełnia warunku tzw. zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu (...), która ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 powołanej ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne i środowiskowe. Stanowiąca podstawę negatywnego rozstrzygnięcia zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zasadny w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

W ocenie Kolegium, przeprowadzone przed wydaniem decyzji postępowanie wyczerpuje tryb określony w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Z załączonego do decyzji i analizy załącznika tekstowego i graficznego bezspornie wynika, że wyznaczonym obszarze żadna z działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymogu w zakresie kontynuacji istniejącej funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Granice tego obszaru wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie zakreślono 150 metrowy obszar analizowany wokół działki nr (...) w zakresie uwzględniającym relacje funkcjonalno-przestrzenne, istotne dla określenia zasad zabudowy.

Kolegium zaznaczyło, że wskazana przez skarżącą działka nr (...) obręb C. zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i gospodarczym w ramach zabudowy zagrodowej - siedliskowej, przez którą rozumie się w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarskie lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zatem aby zabudowa zagrodowa była związana bezpośrednio z prowadzeniem rodzinnego gospodarstwa rolnego, hodowlanego lub ogrodniczego inwestor musi prowadzić działalność rolniczą, aby móc wybudować budynek mieszkalny na przedmiotowej działce. Tylko bowiem w takiej sytuacji budynek mieszkalny zostanie wykonany w gospodarstwie rolnym.

Natomiast w niniejszej sprawie, bezspornym jest, że zamiarem inwestora określonym we wniosku z dnia (...) r. nie jest budowa siedliska - zabudowy zagrodowej, a budowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem. A zatem planowana inwestycja w ocenie Kolegium, nie może być uznana za kontynuację dotychczasowej funkcji - zabudowa zagrodowa. Tym samym, przy ocenie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, istniejąca na działce nr (...) zabudowa zagrodowa nie może być brana pod uwagę.

Zdaniem organu, bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, pozostają kwestie podnoszone przez skarżącą w odwołaniu dotyczące decyzji wydanych dla zamierzeń odmiennych, niż planowane we wniosku z (...) r. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej, w tym przypadku zainicjowanej wnioskiem skarżącej i wydanej w dniu (...) r. decyzji Wójta Gminy D., a nie kontrola zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od jakiegokolwiek wcześniejszego orzeczenia pierwszoinstancyjnego.

Za wykraczające poza zakres swojej kognicji Kolegium uznało również opisane przez skarżącą sprawy dotyczące uchwałodawczej działalności Rady Gminy D. i podejmowanych przez nią uchwał w sprawie ustaleń studium i przystąpienia do zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Końcowo Kolegium podkreśliło, że pomimo, iż utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. nr (...), to nie podziela wyrażonego w niej poglądu o braku dostępu do drogi publicznej. Na powyższe słusznie zwróciła uwagę również inwestorka podnosząc, że ten sam organ - co prawda w odrębnym postępowaniu - dotyczącym decyzji z dnia (...) r., nr (...) dokonując analizy urbanistycznej uznał, że działka nr (...) posiada dostęp do drogi publicznej.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. M. H.-K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uznania niespełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia w części stwierdzającej brak spełnienia przez planowaną inwestycję warunku tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, skarżąca wywiodła, że położona w bezpośrednim sąsiedztwie działka nr (...) w ewidencji figuruje jako działka z zabudową zagrodową, jednak faktycznie jest to działka z zabudową jednorodzinną z budynkiem mieszkalnym z wolnostojącym garażem i nie ma na niej żadnej innej zabudowy gospodarczej rolniczej. Jej inwestorzy nie byli rolnikami, nie prowadzili żadnej działalności rolniczej. Podobnie położona po przeciwnej stronie, działka nr (...) w dokumentach jest działką z zabudową zagrodową, a faktycznie jest działką z zabudową jednorodzinną. Również w tym przypadku inwestorzy nie byli i nie są rolnikami. Obie te działki w czasie wydawania warunków zabudowy nie miały żadnej zabudowy sąsiedzkiej i w celu uzyskania warunków zabudowy należało spełnić inne, dodatkowe warunki mi.in. posiadać gospodarstwo rolne wielkości średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie. Inwestorzy wymienionych działek warunków tych nie spełniali.

Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy dokonuje się analizy stanu faktycznego i prawnego terenu. Wielkość wnioskowanej przez nią działki, określającej intensywność wykorzystania terenu była tylko proponowana a określenie jej skarżąca pozostawiła urbaniście w ustalaniu warunków zabudowy. Natomiast leżące w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr (...) przez pryzmat definicji zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. spełniają warunki zabudowy jednorodzinnej, a nie spełniają warunków zabudowy zagrodowej.

Skarżąca podkreśliła, że inne kryteria stosuje się w stosunku do niej, a inne w stosunku do innych osób, o czym świadczy fakt, że przy drodze nr (...) z której jest dojazd do jej działki wymienionej we wniosku, dla działki nr (...) położonej w odległości ok. (...) wydano cztery decyzje ustalające warunki zabudowy jednorodzinnej, pomimo, że w bezpośrednim sąsiedztwie tych działek, po drugiej stronie drogi położone są działki tylko z tradycyjną zabudową zagrodową.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego rodzaju uchybień, które powodowały konieczność wyeliminowania tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

W art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), zwanej dalej "u.p.z.p.", określone zostały warunki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p.

W zaskarżonej decyzji organ uznał, że przeszkodą w pozytywnym rozpatrzeniu sprawy jest brak spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 u.p.z.p. Warunek określony w pkt 1 stanowi, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Niespełnienie wyżej wymienionych warunków organ wywiódł na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego inwestycją - stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 powyższego rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Front działki, zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia stanowi część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W rozpoznawanej sprawie, na etapie opracowywania analizy przez uprawnionego urbanistę, działka nie posiadała dostępu do drogi publicznej, albowiem

- jak twierdził organ - nie można było za taki dostęp uznać punktowej styczności z droga gminną. Skarżąca przedłożyła jednak już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego dokument - umowę w formie aktu notarialnego z dnia (...) r. o ustanowieniu służebności drogowej na działce (...) wzdłuż granicy z działką (...) aż do granicy z działką drogową nr (...). Okoliczność tę uwzględniło dopiero Kolegium na etapie postępowania odwoławczego.

Wskazany i udokumentowany przez skarżącą dostęp do drogi publicznej nie pozostał bez wpływu na wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia.

W ocenie Sądu, niezależnie od tego, że skarżąca zamierzała zrealizować inwestycję na części działki nr (...), to jednak frontem działki przylegającym do drogi jest nie tylko ta część działki objęta inwestycją ale cała długość działki przylegająca do drogi, wskazana jako front działki. Skutkiem ograniczenia frontu działki do części działki (...), wskazanej jako teren zainwestowania, jest niewłaściwe ustalenie granic obszaru analizowanego, które są mniejsze aniżeli trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Promień okręgu, którego obwód wyznacza granice obszaru analizowanego jest mniejszy aniżeli trzykrotna szerokość frontu działki, który stanowi granica działek (...) i (...) (wzdłuż działki, na której została ustanowiona służebność drogowa).

Powyższe nie pozostaje bez wpływu na prawidłowość sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co wprost przekłada się na treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Sąd podkreśla nadto, że na rozprawie w dniu (...) r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie wniosku dowodowego z dokumentów załączonych przez skarżącą do pisma z dnia (...) r. Z dokumentów tych wynikało, co potwierdził pełnomocnik skarżącej, że działka, której dotyczył wniosek skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tj. działka nr (...) została podzielona na działki oznaczone nr od (...).

Zgodnie z wypisem i wyrysem z ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w K., sporządzonego dnia 8 lipca 2014 r., z którego to dokumentu Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód, działka dla której skarżąca wystąpiła o wydanie warunków zabudowy ewidencyjnie, wobec dokonanego podziału, już nie istnieje.

W tej sytuacji organy ponownie rozpoznające sprawę winny rozważyć, czy wniosek skarżącej z dnia (...) r. w istocie nie jest wnioskiem bezprzedmiotowym, albowiem dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z garażem wolnostojącym na działce (...) obręb C., która w ewidencji gruntów i budynków, na skutego jej podziału, już nie istnieje.

Organy ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu zapadłego orzeczenia ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności, które wynikają z przeprowadzonego na rozprawie dowodu z wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji. W kwestii wykonalności Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. natomiast o kosztach na podstawie art. 200 tej samej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.