Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2755223

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 7 listopada 2019 r.
II SA/Sz 711/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Stefan Kłosowski.

Sędziowie: WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi (...) Spółka z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego

I. uchyla zaskarżoną decyzję,

II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej (...) Spółka z o.o. w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia (...) lipca 2018 r. (...) Spółka z o.o. zwróciła się do Wójta Gminy D. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - stacji bazowej telefonii komórkowej operatora (...) na działce nr (...), obręb (...) w W.

Decyzją z dnia (...) r., Wójt Gminy D. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego zamierzenia, uznając że naruszałaby chronione prawem interesy właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r., z zaleceniem ponownego rozpatrzenia sprawy.

Decyzją z dnia (...) r., wydaną na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 52 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 - j.t. z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., Wójt Gminy D. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej Operatora (...) Sp. z o.o., w tym:

- realizację wieży o wysokości do 44 m n.p.t.,

- montaż zespołu urządzeń nadawczo-odbiorczych oraz transmisyjnych, umiejscowionych w szafach systemowych, posadowionych u podstawy wieży,

- montaż anten sektorowych, anten linii radiowych, pracujących w częstotliwościach 2100MHz i w azymutach: 75°, 265°, 340°,

- montaż elementów torów antenowych,

- zasilenie w energię elektryczną planowanych urządzeń na terenie działki nr: (...), położonej w obrębie ewidencyjnym W., gm. D., woj. (...).

Od decyzji tej zostało złożonych szereg odwołań, zarówno w pismach składanych indywidualnie, jak i zbiorczo przez szereg osób wywodzących, że inwestycja może negatywnie oddziaływać na zdrowie mieszkańców i podnoszących, że tego rodzaju instalacje powinny być lokalizowane na obrzeżach, a nie w centrum ciągle rozbudowującej się miejscowości.

Decyzją z dnia (...) r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium w S., po rozpatrzeniu odwołań A. G., W. i J. S., B. i T. T.,

M. M., G. i M. G. oraz E. S. - I. i W. I., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, mającej polegać na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr (...), położonej w obrębie ewidencyjnym W., gm. D., na rzecz (...) Sp. z o.o. z s. w W.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował stan faktyczny, przytoczył przepisy prawa, które w sprawie mają zastosowanie oraz odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach. Następnie wyjaśnił, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, opracowana kwalifikacja przedsięwzięcia dla tego typu instalacji powinna uwzględniać również kwestie badania poziomu równoważnej mocy promieniowania całej instalacji, czyli podczas działania wszystkich projektowanych urządzeń wchodzących w jej skład, a także urządzeń już funkcjonujących w sąsiedztwie inwestycji, jeżeli takie istnieją, przy uwzględnieniu występowania zjawiska kumulacji. Przedstawienie tych danych, jako wymaganego formalnego elementu wniosku, obciąża inwestora.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia (...) r., jak też i Wójt Gminy D. w wezwaniu z (...) grudnia 2018 r. zwracali się do inwestora o przedłożenie poszerzonej analizy wpływu inwestycji na środowisko w celu wykazania, że spełnia ono przewidziane przepisami normy. W odpowiedzi, pełnomocnik inwestora w piśmie z (...) stycznia 2019 r. umieścił część uzasadnienia decyzji SKO w S. z (...) r. i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie została już zrobiona kwalifikacja przedsięwzięcia uwzględniająca zjawisko kumulacji.

Dalej organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż inwestor pozostaje przy dotychczasowym stanowisku, że określeniem determinującym postępowanie (wyliczenie) jest użyte sformułowanie pojedyncza antena. W ocenie inwestora uwarunkowania prawne powodują, że dokonując kwalifikacji do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie ma podstaw do sumowania mocy anten, każdą bowiem z nich należy przeanalizować indywidualnie pod kątem spełnienia kryteriów określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tj. częstotliwości, równoważnej mocy promieniowania izotropowo (EIRP) oraz odległości środka elektrycznego anteny od miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej wiązki jej promieniowania.

Organ podniósł, że z takim stanowiskiem - pozostającym poza głównym kierunkiem aktualnych rozstrzygnięć sądów administracyjnych, nie może się jednak zgodzić. Brak wyjaśnienia kwestii dotyczącej wzajemnej kumulacji anten przewidzianych do zawieszenia na planowanej stacji bazowej uniemożliwia jednoznaczne określenie rzeczywistych parametrów inwestycji. Inwestor nie wyjaśnił, czy planowane przedsięwzięcie jako całość (z uwzględnieniem § 3 ust. 2 pkt 3) nie osiągnie progów określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Pomimo wskazania na potrzebę przedłożenia analizy zjawiska kumulacji przez organy obu instancji dokumentacja złożona przez inwestora nie pozwala organowi odwoławczemu na dokonanie samodzielnej oceny parametrów przedsięwzięcia jako całości, zaś z treści pisma inwestora z 3 stycznia 2019 r. wynika, że kwestionowana jest zasadność przedłożenia takiej analizy.

W tych okolicznościach, zdaniem organu odwoławczego, nie ma możliwości sprawdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z wymaganiami ochrony środowiska, a tym samym nie ma możliwości zweryfikowania czy inwestycja wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kwestia, czy dla wnioskowanej inwestycji jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, jest kwestią pierwotną w stosunku do wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 - j.t.), wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wywiódł inwestor (...) Spółka z o.o., podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 86 k.p.a., poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów przez SKO i bezpodstawne uznanie, że Wójt Gminy D. nie zebrał materiału dowodowego w całości i nie przeanalizował go prawidłowo;

2) art. 52 ust. 2, w zw. z art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej również jako "u.p.z.p.", w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez bezpodstawne uznanie przez organ odwoławczy, że informacje zawarte we wniosku skarżącej były niewystarczające do prawidłowej oceny przedsięwzięcia, pomimo że skarżąca wprost podała dane związane z zsumowanym działaniem swoich anten.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uczestnicy postępowania G. G. i M. G. w piśmie procesowym z dnia (...) października 2019 r. wnieśli o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu (...) listopada 2019 r. pełnomocnicy skarżącej i uczestników postępowania podtrzymali swoje stanowiska w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi jest decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którą organ ten uchylił decyzję Wójta Gminy D. i odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej Operatora (...) Sp. z o.o., położonej w obrębie ewidencyjnym W., gm. D., woj. (...). Skarżąca Spółka zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego, wywodząc, że niezasadnie uznał on, iż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność badania skumulowanego oddziaływania anten, skoro zamierzenie przewiduje umieszczenie po jednej antenie na każdym z trzech sektorów.

Skarga okazała się zasadna, jednak nie z przyczyn w niej podniesionych, analiza akt postępowania wykazała bowiem, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

W badanej sprawie zostało złożonych szereg odwołań, w których odwołujący indywidualnie, bądź poprzez złożenie podpisów pod jednym tekstem odwołania kwestionowali decyzję lokalizacyjną.

Postępowanie odwoławcze składa się z dwóch faz. W pierwszej organ bada, czy zostały spełnione warunki formalne, a więc, czy odwołanie zostało wniesione w terminie i przez osoby uprawnione, czy spełnia warunki przewidziane dla pisma procesowego. Dopiero pozytywna weryfikacja odwołania w tym zakresie daje organowi asumpt do merytorycznego zbadania jego zasadności.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego krąg stron postępowania, wobec braku przepisu szczególnego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Co do zasady w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami postępowania mogą być, oprócz inwestora, a także właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości, której dotyczy wniosek inicjujący postępowanie, właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiadujących z tą nieruchomością działek, pod warunkiem, że wykazane zostanie w konkretnych okolicznościach sprawy istnienie przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku danego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek tych podmiotów. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.

W zależności od okoliczności sprawy stronami tego postępowania mogą być także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Uznanie właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiadujących działek za strony postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga zatem ustalenia, czy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku.

Dalej wyjaśnić należy, że w przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez podmioty, które o podejmowanych w sprawie czynnościach informowane były obwieszczeniami, jak miało to miejsce w badanej sprawie, rzeczą organu odwoławczego było zbadanie, czy osobom, które odwołania te wniosły, przysługuje przymiot strony. Inaczej mówiąc, czy wszystkie te osoby posiadają interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu I instancji.

W niniejszej sprawie organ, za strony postępowania uznał tylko niektóre z osób, które wniosły odwołania, przy czym w żaden sposób nie wyjaśnił, z jakich względów osoby te uznał za strony i z jakich względów innym wnoszącym odwołanie podmiotom przymiotu strony odmówił, nie rozpatrując wniesionych przez nie odwołań. Ma to istotne znaczenie, bowiem uznanie określonego podmiotu za stronę postępowania rodzi doniosłe skutki procesowe, daje bowiem prawo do uczestnictwa w postępowaniu, wnoszenia pism procesowych, kwestionowania zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Stąd też czynność ta powinna być poprzedzona wnikliwą analizą materiału dowodowego i powinna poddawać się weryfikacji. Inaczej mówiąc organ winien w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić, z jakich względów uznał, że określonym osobom w niniejszej sprawie przysługuje przymiot strony.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w przypadku wniesienia odwołań od decyzji przez większą liczbę podmiotów, zasadnym jest, aby odwołania te zostały rozpoznane łącznie, tak aby rozstrzygnięcie organu odwoławczego zawierające kompleksową ocenę materiału dowodowego odnosiło się do wszystkich stron postępowania. Nie ulega również wątpliwości, że w przypadku, gdy organ uznaje, iż określonemu podmiotowi, który wniósł odwołanie, przymiot strony nie przysługuje, powinien wydać właściwe rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, szczegółowo je uzasadniając.

W niniejszej sprawie organ takich ustaleń nie poczynił, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych rozważań na ten temat, stąd brak jest możliwości weryfikacji stanowiska organu w tym zakresie.

Na marginesie wspomnieć należy, że odwołanie pochodzące od B. i T. T. zostało podpisane jedynie przez B. T., a organ rozpoznał odwołanie T. T., który się pod odwołaniem nie podpisał.

Tym samym, w ocenie sądu, organ odwoławczy wadliwie przeprowadził wstępne badanie wniesionych odwołań, nie czyniąc szczegółowych ustaleń w zakresie tego, czy wszystkim osobom, które je wniosły przysługuje przymiot strony, a jeżeli tak to, z jakich względów i nie dając temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rzeczą organu będzie zatem poczynienie odpowiednich ustaleń w tym zakresie, a następnie wydanie rozstrzygnięcia zawierającego, oprócz rozważań odnoszących się do meritum sprawy, również poddające się weryfikacji sądu określenie, z jakich względów przyjęto, że odwołującym przysługuje przymiot strony w niniejszej sprawie.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.