Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 754896

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 9 listopada 2010 r.
II SA/Sz 682/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Gebel.

Sędziowie NSA: Elżbieta Makowska, Mirosława Włodarczak-Siuda (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) M.L. zwrócił się do Prezydenta Miasta (...) z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w (...) nr (...) z dnia (...). Wskazał, że decyzją tą nakazano jego ojcu opróżnienie części lokalu mieszkalnego składającego się z czterech pokoi i kuchni o łącznej pow. (...) m2 z powodu nadwyżki metrażowej. Wyjaśnił, że lokal ten został jego ojcu przydzielony jako mieszkanie pracownicze w (...) r., a stosunek najmu został stwierdzony dokumentem z dnia (...). Decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w (...) z dnia (...). nakazano ojcu opróżnienie części lokalu mieszkalnego zabierając jeden pokój o pow. (...), w sytuacji gdy nadwyżka w metrażu stwierdzona kwestionowaną decyzją wynosiła tylko (...) m2. Pokój odłączony od mieszkania którego najemcami byli rodzice wnioskodawcy został przyłączony do mieszkania oddanego w najem innej osobie, mimo tego, że nie przylegał do jej mieszkania, a osoba ta obecnie jako dotychczasowy najemca zamierza kupić to mieszkanie wraz z odłączonym wcześniej pokojem.

Pismem z dnia (...) Prezydent Miasta (...) wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania, czy jego wniosek z dnia (...) jest wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, czy też jest wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w (...) z dnia (...), wskazując na różnice pomiędzy tymi postępowaniami oraz informując o brzmieniu przepisów k.p.a. regulujących oba tryby postępowania.

W odpowiedzi M.L. oświadczył, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) nr (...) która została wydana z rażącym naruszeniem prawa i była niewykonalna w dniu jej wydania.

Postanowieniem z dnia (...) Prezydent Miasta (...) przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w (...), jako organowi wyższego stopnia, wniosek M.L. o stwierdzenie nieważności decyzji nr (...) z dnia (...).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia (...) nr (...) wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 3 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wtedy gdy w sposób niewątpliwy decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Badaniu w tym postępowaniu podlega sama decyzja a celem tego badania jest ocena, czy w decyzji tkwią takie wady które powodują, iż z mocy prawa powstał ułomny stosunek prawny, bądź taki stosunek w ogóle nie nawiązał się. Są to wady o charakterze materialnoprawnym. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która wydana została z naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji bez żadnych wątpliwości pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa na podstawie którego decyzja została wydana, a charakter tego naruszenia powoduje, że taka decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Zdaniem SKO w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ decyzja dotycząca opróżnienia części lokalu została wydana zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1962 r. Nr 47 poz. 227). Jednakże wnioskodawca nie był stroną w postępowaniu zakończonym decyzją której stwierdzenia nieważności żąda i nie ma własnego interesu prawnego lub obowiązku o którym orzeka się w drodze decyzji, nie może zatem skutecznie żądać stwierdzenia nieważności tej decyzji. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego z której podmiot legitymujący się interesem prawnym może wywodzić swoje racje. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa, ale dająca się indywidualnie określić, norma której treść można precyzyjnie ustalić. Interes prawny nie może być wywodzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego czy jakiejś sytuacji prawnej, musi dotyczyć sfery praw i obowiązków danej osoby, nie może być wywodzony z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi były silne i miały charakter nie tylko faktyczny ale i prawny. Innymi słowy nie można się stać stroną postępowania tyko z powodu stosunków prawnych z innym podmiotem. Skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji nr 41/64 z dnia 20 lipca 1964 r. nie dotyczą prawem chronionego interesu wnioskodawcy, gdyż nie zostały stwierdzone żadne jego prawa dotyczące nieruchomości (pokoju) którego decyzja dotyczy. Status strony postępowania musi wynikać z przepisów prawa materialnego dotyczących uprawnień lub obowiązków podmiotu, natomiast interesy faktyczne innych podmiotów mogą być chronione tylko do granic kolizji z interesem strony postępowania. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca legitymuje się jedynie interesem faktycznym. Jednocześnie nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr (...) z urzędu. Jeżeli wnioskodawca uważa, że działania właściciela nieruchomości tj. Miasta (...) ograniczają w jakimś stopniu jego prawa, to powinien poszukiwać ochrony swych praw na drodze cywilnej. Rozstrzygnięcie mające na celu ustalenie uprawnień wnioskodawcy do przedmiotowego pokoju ma charakter cywilnoprawny. Skutek prawny jaki wystąpił po opróżnieniu części lokalu, a następnie wynajęciu go innej osobie, można zmienić w drodze czynności prawnej. Stwierdzenie nieważności decyzji objętej wnioskiem nie oznaczałoby uzyskania władztwa wnioskodawcy nad odłączonym pokojem. Pokój ten od (...) r. jest objęty umową najmu lokalu mieszkalnego nr (...) zawartą z Z.Z. i w chwili obecnej tej osobie przysługuje pierwszeństwo w nabyciu od gminy całego lokalu objętego umową najmu.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M.L. podniósł, że jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności jako następca prawny swojego ojca W.L. i ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji nr (...). W jego ocenie wyodrębnienie normy prawnej z której wywodzi on swoje racje nie powinno rodzić problemów. Wskazał, że stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. W niniejszej sprawie skutki te są znaczące dla wnioskodawcy ponieważ jako następca prawny swoich rodziców domaga się pozwolenia na kupno pokoju stanowiącego w przeszłości integralną część mieszkania rodziców. Skutkiem wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności jest to, że w chwili obecnej to Z.Z. przysługuje pierwszeństwo w nabyciu tego pokoju. Ponadto, decyzja której stwierdzenia nieważności żąda wnioskodawca, wydana została z naruszeniem prawa gdyż nie istniała żadna nadwyżka w metrażu biorąc pod uwagę powierzchnię mieszkania i ilość mieszkających w nim osób, oraz przysługujący im według przepisów metraż. Nadto, w wyniku wykonania tej decyzji, zabrano pokój o powierzchni większej niż wynosiła rzekoma nadwyżka w metrażu. Zabrany pokój faktycznie nie został przyłączony do mieszkania którego najemcą jest Z.Z., ponieważ pokój ten nie sąsiaduje z jej mieszkaniem, które leży po drugiej stronie klatki schodowej. Pokój ten był częścią mieszkania rodziców wnioskodawcy i jest usytuowany w taki sposób, że ze względów technicznych nie będzie mógł przynależeć do innego mieszkania. M.L. zauważył, że wydanie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w (...) oraz jej wykonanie, spowodowało pozbawienie go prawa które mu przysługiwało oraz pozbawiło zdolności do zachowania tego prawa. Zarzucił SKO w (...), że odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ograniczając się jedynie do zbadania przesłanki wskazanej w pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a., podczas gdy obowiązkiem organu było zbadanie istnienia wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia (...) utrzymało w mocy decyzję własną z dnia (...).

Uzasadniając tę decyzję Kolegium zauważyło, że decyzja z dnia (...) wydana została na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., na podstawie którego orzeka się o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony oraz wykazania tego czy istnieje decyzja której ważność należy poddać ocenie. Na tym etapie postępowania organ rozpoznający podanie nie bada istnienia przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., rozstrzyganie w tym zakresie następuje już po wszczęciu postępowania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zachodzi przeszkoda we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nr (...) z dnia (...), a przeszkodą tą jest brak po stronie M.L. przymiotu strony w postępowaniu o opróżnienie części lokalu mieszkalnego. Stroną w tym postępowaniu był ojciec wnioskodawcy W.L., a następstwo prawne, na które powołuje się wnioskodawca, nie ma w przedmiotowej sprawie odniesienia. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 k.p.a. lub w przepisach odrębnych, która na podstawie obowiązującego prawa żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Interes prawny musi opierać się na przepisie prawa, musi zatem istnieć przepis będący podstawą konkretnego, indywidualnego rozstrzygnięcia sprawy. Orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się do uznania, że stronami w sprawie o stwierdzenie nieważności są nie tylko podmioty będące stronami postępowania zwykłego, ale także osoby których interesu prawnego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W sprawie o opróżnienie części lokalu mieszkalnego z powodu nadwyżki metrażu, przymiot strony wynika z obowiązującego wówczas Prawa lokalowego. Stroną w tym postępowaniu był jedynie ojciec wnioskodawcy jako najemca przedmiotowego lokalu mieszkalnego, a skutki ewentualnego wycofania z obrotu prawnego decyzji o opróżnieniu części lokalu przez stwierdzenie jej nieważności, leżą poza sferą działania administracji publicznej i nie spowodują automatycznie uzyskania władztwa nad pokojem będącym przedmiotem wniosku. Na gruncie prawa lokalowego, o następstwie prawnym na które powołuje się wnioskodawca, można ewentualnie mówić w przypadku wstąpienia uprawnionych osób w stosunek najmu, po śmierci głównego najemcy. W myśl art. 17 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe, do osób tych należeli małżonek najemcy i inni członkowie rodziny zamieszkujący z najemcą do chwili śmierci. Następstwo to odnosi się do lokalu o powierzchni zajmowanej przez najemcę w dniu śmierci, a zatem skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji z (...) r. w żadnym razie nie mogą dotyczyć chronionego prawem interesu wnioskodawcy, ponieważ jego prawa do spornego pokoju nie zostały stwierdzone. Okoliczność ta uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w (...) w dniu (...).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w (...) na opisaną wyżej decyzję M.L. powołał się na te same argumenty co we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Ponownie wskazał, że jest osobą uprawnioną do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności, ponieważ zamieszkiwał i zamieszkuje w lokalu którego najemcą był jego ojciec i ma własny interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia (...). Poza tym Kolegium nie rozpoznało wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, ponieważ nie odniosło się do zarzutu naruszenia w decyzji objętej wnioskiem art. 44 i 49 ustawy Prawo lokalowe z dnia (...).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

W dniu (...). na rozprawie, skarżący oświadczył, że najemcami lokalu byli jego rodzice. Ojciec skarżącego zmarł w (...) r. a mama w (...) r. Jeszcze za życia mamy skarżący i jego mama podjęli działania mające na celu wykupienie mieszkania łącznie z pokojem którego dotyczy decyzja o eksmisji. Mama skarżącego wystąpiła z wnioskiem o wykup mieszkania wskazując skarżącego jako właściciela mieszkania, które nabył on w latach (...), jeszcze za życia mamy. Nigdy nie toczyło się żadne postępowanie o wstąpienie skarżącego w stosunek najmu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej także p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Będąca przedmiotem skargi decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w (...) z dnia (...) nr (...) o opróżnieniu części lokalu mieszkalnego nr (...) w budynku nr (...) przy ul. (...) w (...) została wydana na podstawie art. 49 i art. 44 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1962 r. Nr 47 poz. 227). Decyzją tą zobowiązano ówczesnego najemcę tego lokalu W.L., ojca skarżącego, do opróżnienia części lokalu mieszkalnego tj. pokoju o pow. (...) m2, w terminie 14 dniowym. Jak wynika ze skargi i odpowiedzi na skargę, decyzja ta została wykonana, a odłączony pokój został przyłączony do innego mieszkania, które do chwili obecnej stanowi własność Miasta (...) i jest przedmiotem najmu. Skarżący, powołując się na następstwo prawne po swoich rodzicach złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z (...) r. o opróżnieniu części lokalu mieszkalnego. Decyzją wydaną na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) utrzymało w mocy decyzję własną odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na żądanie strony. Kolegium stanęło na stanowisku, że skarżący nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu ponieważ nie był adresatem decyzji której stwierdzenia nieważności żąda, nie jest także następcą prawnym rodziców jeśli chodzi o prawo do spornego pokoju. Kolegium wyjaśniło, że o następstwie prawnym na gruncie prawa lokalowego, można mówić jedynie w razie wstąpienia osób uprawnionych w stosunek najmu, w przypadku śmierci dotychczasowego najemcy. Jednakże następstwo to odnosi się do lokalu o powierzchni zajmowanej w dniu śmierci dotychczasowego najemcy. Ewentualne wycofanie decyzji z (...) r. z obrotu prawnego nie spowoduje, że skarżący uzyska władztwo nad pokojem odłączonym w przeszłości od mieszkania rodziców. Zatem ewentualne stwierdzenie nieważności tej decyzji nie dotyczy prawem chronionego interesu wnioskodawcy.

W skardze do sądu administracyjnego M.L. wskazał, że ma własny interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji o częściowym opróżnieniu lokalu mieszkalnego, ponieważ jako następca prawny rodziców domaga się pozwolenia na kupno pokoju stanowiącego w przeszłości integralną część mieszkania rodziców. Jednocześnie na rozprawie skarżący oświadczył, że jego ojciec zmarł w (...) r. a mama w (...) r., a sam skarżący nigdy nie był najemcą tego mieszkania. Ponadto, że lokal ten nabył od Miasta (...) w (...) lub (...) r., jeszcze za życia swojej mamy.

Jak trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, o sukcesji praw najmu lokali mieszkalnych można jedynie mówić w razie śmierci najemcy. Wstąpienie osób wskazanych w art. 691 Kodeksu cywilnego w stosunek najmu następuje z mocy prawa, bez konieczności zawierania umowy między sukcesorem (następcą prawnym) a wynajmującym, niezależnie od tego czy źródłem najmu była umowa najmu czy decyzja administracyjna o przydziale. W związku z wstąpieniem osób wymienionych w art. 691 k.c. stosunek prawny najmu nie wygasa, ale przekształca się podmiotowo po stronie najemcy. Między osobą która wstąpiła w stosunek najmu a wynajmującym istnieje stosunek prawny o takiej samej treści jak stosunek który łączył wynajmującego z dotychczasowym najemcą. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wstąpił w stosunek najmu w związku ze śmiercią swoich rodziców, ponieważ jeszcze za życia matki, wówczas jedynego najemcy, nabył przedmiotowy lokal mieszkalny. W dacie nabycia lokalu mieszkalnego przez najemcę (albo wskazaną przez niego osobę bliską), stosunek najmu wygasa. Skarżący nie wstąpił zatem w stosunek najmu po rodzicach i nie jest sukcesorem ich praw w tym zakresie. Pomimo, że mieszkał w tym lokalu, a obecnie jest jego właścicielem, nie ma własnego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji o opróżnieniu części lokalu mieszkalnego, ponieważ decyzja ta dotyczyła praw i obowiązków stron stosunku prawnego najmu. Jak wykazano wyżej, skarżący nie był najemcą i nie jest sukcesorem praw ze stosunku najmu lokalu.

W tej sytuacji organ administracji publicznej zasadnie uznał, że M.L. nie jest osobą uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w (...) nr (...). Wobec uznania, że wnioskodawca nie ma legitymacji procesowej do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie mógł oceniać istnienia przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., ani odnosić się do zarzutów naruszenia norm prawa materialnego tj. art. 44 i 49 ustawy prawo lokalowe z 1959 r. w zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji należy uznać, że decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie narusza prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.