II SA/Sz 647/13 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2241785

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 lutego 2017 r. II SA/Sz 647/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.).

Sędziowie: NSA Elżbieta Makowska, WSA Maria Mysiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi C. T. na uchwałę Rady Gminy Kozielice z dnia 28 lutego 2013 r. nr XVII/190/2013 w przedmiocie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kozielice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie faktyczne

C.T. zaskarżył uchwałę Rady Gminy Kozielice z dnia 28 lutego 2013 r., nr XVII/190/2013 w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kozielice (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego poz. 1432).

We wniesionej skardze zakwestionował:

- prawidłowość wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi,

- zasadność powierzenia zadań utrzymania czystości i porządku (...),

- brak należytej publikacji uchwały, Jednocześnie, podtrzymał te zarzuty, które sformułował w poprzedzającym skargę wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a mianowicie zarzuty dot.:

- § 2 pkt 2, kwestionując powierzenie związkowi ustanowienia harmonogramu, w ocenie strony harmonogram powinien być tworzony przez Radę Gminy K.,

- § 2 pkt 4 wskazując, że na zebraniu związku wykluczono możliwość udziału w przetargu przedsiębiorstwa z P., które dotychczas odbierało śmieci,

- § 2 pkt 6 zawierającego definicję zarządzającego systemem gospodarowania odpadami jako (...), pomimo że związek może być co najwyżej wykonującym powierzone zadania, a nie zarządzającym, bowiem zarządzanie ustawodawca powierzył gminie a nie związkom gmin,

- § 3 pkt 1 dotyczącego wyposażenie nieruchomości w pojemniki i worki do zbierania odpadów komunalnych,

- § 3 pkt 5, § 3 pkt 5a, § 3 pkt 5b, § 3 pkt 6, § 3 pkt 7,

- § 15 w zakresie, w którym przewiduje uprawnienie (...) do podjęcia uchwały w sprawie określenia rodzaju dodatkowych usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokości opłat za te usługi,

- przepisów rozdział IV uchwały poprzez wykluczenie przez (...) możliwości brania udział w przetargu dotychczasowego odbiorcy śmieci, w szczególności § 16,

- rozdział V w tym § 21 bowiem, według skarżącego, zapisy o zagospodarowaniu odpadów mieszanych w instalacjach wskazanych w planie są nieprawdziwe, nikt bowiem nie uzgodnił ich dodatkowego obciążenia ani zmiany możliwości przerobu w związku ze zmianą rejonizacji odbioru śmieci,

- rozdział VI, w tym § 23, bowiem, według skarżącego, prawo nie zezwala na zmuszania do zawarcia umowy na odbiór nieczystości z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę na brak konsultacji ze społeczeństwem w sprawie podjęcia kwestionowanej uchwały.

Odpowiadając na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej, ponieważ nie wykazał interesu prawnego w uchyleniu zaskarżonej uchwały. Organ stwierdził przy tym, że skarżący musi przestrzegać norm i zasad określonych w kwestionowanej uchwale, jest to bowiem akt prawa

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W myśl art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2010 r. poz. 391 z późn. zm.), dalej określanej jako "u.c.p.g.", uchwała ustanawiająca regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego. Skarżący będąc mieszkańcem Gminy K. i współwłaścicielem nieruchomości w C. na terenie tej Gminy, w dacie wnoszenia skargi był zobowiązany do przestrzegania przepisów prawa miejscowego określonych zaskarżoną uchwałą. Wykazał jednocześnie jakie, w jego ocenie, przepisy tej uchwały naruszają jego interes prawny, poprzez wynikające z jej zapisów nakazy określonego zachowania, których skarżący nie akceptuje uznając, że zostały sformułowane niezgodnie z prawem. Zostały również spełnione wymogi skargi m.in. poprzez poprzedzenie jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Okoliczności te oznaczają, że spełnione zostały przesłanki do poddania przez sąd ocenie legalność zaskarżonej uchwały. Ocena ta w pierwszej kolejności musi być przeprowadzona pod kątem podstawy prawnej do wydania badanej uchwały.

W kontrolowanej uchwale jako podstawę jej podjęcie Rada Gminy K. wskazała na art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Według art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Natomiast delegacja o uchwalenia przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku wynika wprost z art. 4 ust. 1 u.c.p.g.

Istotną okolicznością w rozpoznawanej sprawie jest również to, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały działał międzygminny związek pod nazwą "(...)", którego jednym z członków była gmina K., co wynika z § 1 ust. 1 Statutu Związku Gmin Dolnej Odry z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 24, poz. 326). W Rozdziale 2 "Cele i zadania", w § 6 ust. 1 wskazano, że zadaniem Związku jest wykonywanie zadań publicznych w zakresie dotyczącym gospodarki odpadami, w tym unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz organizowanie systemu logistycznego zbiórki odpadów na terenie działania Związku. Treść ww. przepisu nakazuje przyjąć, że zadaniem Związku są wszystkie zadania gmin dotyczące gospodarki odpadami, zaś użycie sformułowania "w tym" należy odczytywać nie jako enumeratywne dookreślenie tych zadań lecz podkreślenie, zaakcentowanie niektórych z nich. Natomiast § 6 ust. 2 statutu stanowi o pozostałych zadaniach Związku, przekraczających możliwości organizacyjne i finansowe gmin zrzeszonych.

Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 u.c.p.g., utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy.

Oznacza to, że międzygminnemu związkowi "(...)" przypisane zostały zadania publiczne, zadania własne poszczególnych gmin tworzących ten związek w zakresie dotyczącym gospodarowania odpadami, a więc m.in. w zakresie obejmującym system gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.), w ramach którego określone zostały w uchwale zasady usuwania, gromadzenia i odbierania odpadów komunalnych.

Stosownie do art. 3 ust. 2a u.c.p.g., w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Znaczenie przytoczonego przepisu w kontekście powołania "(...)" ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia kompetencji podjęcia zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy K.

Funkcjonowanie związków międzygminnych jest ustawowo określoną formą prawną, przewidzianą w art. 64 u.s.g., w jakiej odbywa się współdziałanie pomiędzy gminami wykonującymi wspólnie zadania publiczne. Zgodnie z art. 64 ust. 3 u.s.g., prawa i obowiązki gminy uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. W literaturze zwraca się uwagę, że współdziałanie w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych winno następować w szczególności, gdy ze względów ekonomicznych czy też organizacyjnych wykonywanie tychże zadań przez jedną gminę będzie nieracjonalne bądź znacznie utrudnione. Podkreśla się, że konsekwencją przeniesienia zadań gmin na związek międzygminny jest przeniesienie na związek również prawa i obowiązków związanych z wykonywaniem tych zadań przez gminy (por. Z. Pławecki w: Szewc, Jyż, Pławecki " s. 739 i nast.). Jednocześnie podnosi się, że wraz z przekazaniem zadań gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek. Związek międzygminny posiada osobowość prawną oraz wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 65 u.s.g.), a jego organem stanowiącym i kontrolnym jest zgromadzenie związku, które w zakresie zadań zleconych związkowi wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy (art. 69 u.s.g. (por..... na różowo plus R. Cybulska, Komentarz do art. 64 u.s.g. w Lex). Tożsame stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 247/06, wyrok WSA we Wrocławiu z 7 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 559/10).

Przywołany wyżej art. 3 ust. 2a u.c.p.g. w sposób jednoznaczny wskazał na przeniesienie kompetencji do uchwalenia aktów prawa miejscowego przez właściwe organy związku międzygminnego w razie wykonywania przez związek zadań, o których mowa w art. 3 ust. 2 u.s.p.g. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1460/14, związku międzygminne uzyskały na obszarze ich działania kompetencję do stanowienia prawa miejscowego, w zakresie zapewnienia czystości i porządku. Zgodnie z powołanym przepisem, wszelkie prawa i obowiązki gminy uczestniczących w określonym związku międzygminnym, a związane zarówno z wykonywaniem przekazanych mu zadań, jak i z kompetencjami do uchwalania prawa miejscowego, przechodzą z mocy prawa na dany związek, z dniem ogłoszenia statutu związku.

Przedstawione poglądy doktryny i orzecznictwa skład orzekający w pełni podziela, co doprowadziło do konstatacji, że zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Gminy K. w sytuacji, w której nie posiadała ona upoważnienia do jej uchwalenia, bowiem kompetencję w zakresie ustalenia zasad związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały posiadał "(...)". Uchwalenie przez Radę Gminy aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej (art. 94 Konstytucji RP), skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Sąd dostrzega przy tym, że zaskarżona uchwała prócz zagadnień związanych z zagospodarowaniem odpadami komunalnymi obejmowała również inne regulacje dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie, takie jak obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej czy związane z deratyzacją. Tym niemniej wobec przepisu § 37 uchwały, który nie rozróżniał wśród przepisów uchylanej uchwały Nr XV/171/12 Rady Gminy w Kozielicach z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy K., tych przepisów które dotyczyły wyłącznie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, wobec braku możliwości przeredagowania przez Sąd § 37 w taki sposób, aby możliwe było doprowadzenie do przywrócenie do mocy obowiązującej przynajmniej części przepisów poprzednio obowiązującej uchwały w zakresie obejmującym zagospodarowywanie odpadów komunalnych i pozostawienie w mocy norm zaskarżonej uchwały dotyczących pozostałych regulacji (nie dotyczących gospodarki odpadami komunalnymi), wyeliminowanie całej zaskarżonej uchwały stało się konieczne.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.