Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 754871

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 8 grudnia 2010 r.
II SA/Sz 640/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Windak.

Sędziowie NSA: Iwona Tomaszewska, Mirosława Włodarczak-Siuda (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania o udzielenie informacji publicznej

I.

oddala skargę,

II.

zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego G. C. kwotę (...) złote obejmującą kwotę należnego podatku od towarów i usług tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne udzielone na zasadzie prawa pomocy.

Uzasadnienie faktyczne

J. K. w dniu (...) wniósł (...) podania w sprawie przyznania na jego rzecz świadczeń z pomocy społecznej. W podaniach tych J. K. zawarł żądanie udostępnienia mu do wglądu w trybie art. 73 k.p.a. lub w trybie dostępu do informacji publicznej wniosków pracownika socjalnego przed wydaniem i przesłaniem mu decyzji lub przed samym jej podpisaniem przez Dyrektora Ośrodka lub wydania decyzji by mógł skorzystać ze środków odwoławczych. W piśmie z dnia (...) skierowanym do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w (...) J. K. ponowił swoje wnioski z dnia (...) o udostępnienie mu akt postępowania w trybie art. 73 k.p.a. lub w trybie dostępu do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w (...) wyrokiem z dnia (...) sygn. akt (...) po rozpoznaniu skargi J. K. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie informacji publicznej zobowiązał ten organ do rozpatrzenia wniosku J. K. z dnia (...) o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Pismem z dnia (...) Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w (...) poinformował skarżącego, że opinie i wnioski pracownika socjalnego złożone do indywidualnego postępowania administracyjnego nie mieszczą się w katalogu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia (...) o dostępie informacji publicznej dlatego wniosek z dnia (...) nie może być uwzględniony. W piśmie tym poinformowano, że z opiniami i wnioskami pracownika socjalnego J. K. może się zapoznać w każdym czasie pracy Ośrodka, a znajdują się one w aktach spraw nr (...). Jednocześnie wskazano, że "jeżeli w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji (opinii i wniosku pracownika socjalnego) w sposób i w formie wskazanej w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji publicznej zostanie umorzone".

Decyzją z dnia (...) Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w (...) działając z upoważnienia Prezydenta Miasta (...) wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o informacji publicznej, po rozpoznaniu czterech podań J. K. z dnia (...) o udostępnienie informacji publicznej, umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w piśmie z dnia (...) wskazano wnioskodawcy, że może zapoznać się w każdym czasie pracy Ośrodka z opiniami pracownika socjalnego. Wnioskodawca zakwestionował możliwość zapoznania się z opiniami i wnioskami pracownia socjalnego podnosząc, że nie wskazano gdzie może zapoznać się z aktami. Organ uznał stanowisko wnioskodawcy za wadliwe, gdyż informacja zawierająca pouczenie " w każdym czasie pracy Ośrodka" jest dostatecznie jasną i czytelną. Nie zachodzi zatem potrzeba precyzowania informacji zgodnie z wnioskiem zainteresowanego.

W tej sytuacji na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o informacji publicznej umorzono postępowanie w sprawie.

W odwołaniu od tej decyzji J. K. podniósł, że treść i postać dokumentów urzędowych w tym treść dokumentów urzędowych i innych rozstrzygnięć jest jawna i podlega udostępnieniu w trybie ustawy o informacji publicznej. Dlatego jego wniosek powinien zostać pozytywnie załatwiony poprzez udostępnienie dokumentów w formie kserokopii bowiem nie istnieją przesłanki do zastosowania przepisów ograniczających prawo do informacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) po rozpatrzeniu odwołania J. K. decyzją z dnia 16 czerwca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o informacji publicznej uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołanie jest zasadne, aczkolwiek nie z powodu wszystkich przyczyn w nim wskazanych. Kolegium stwierdziło, że biorąc pod uwagę dotychczasowe ustalenia w sprawie i zgromadzony materiał dowodowy, istotnym uchybieniem jest wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o informacji publicznej w sytuacji gdy w piśmie z dnia (...) tenże organ stwierdził, że opinie i wnioski pracownika socjalnego nie są informacją publiczną, a zatem z tego względu wniosek J. K. o ich udostępnienie nie może zostać uwzględniony. Wydanie w zaistniałej sytuacji przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania pierwszej instancji. Jest to jedyny sposób rozstrzygnięcia, które mogło podjąć Kolegium. Udostępnienie informacji publicznej co do zasady jest czynnością materialno techniczną a w takich przypadkach nie ma podstaw do dokonywania tych czynności decyzją administracyjną. Nie ma zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Brak jest również podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej (orzekającej co do istoty sprawy) albowiem Kolegium nie posiada akt sprawy oraz informacji żądanych przez J. K. Kolegium nie może również nakazać Dyrektorowi MOPS określonego działania i załatwienia sprawy w określony sposób, ponieważ byłoby to złamaniem podstawowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy stwierdził, ze dokładnego rozważenia i uzasadnienia wymaga okoliczność, czy opinie i wnioski pracownika socjalnego sporządzone przed wydaniem decyzji w sprawie świadczeń pomocy społecznej, są informacją publiczną, a także czy możliwością udzielenia informacji publicznej, jako czynności o charakterze materialno-technicznej jest możliwość zapoznania się J. K. z opiniami i wnioskami pracownika socjalnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w (...) J. K. zarzucił, że organ odwoławczy naruszył prawa skarżącego jako strony do czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu i podniósł, że Kolegium nie rozpatrzyło wszystkich zarzutów odwołania. J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcie kwestii czy wnioski pracownika socjalnego znajdujące się w aktach sprawy podlegają udostępnieniu przed wydaniem decyzji czy też nie i w jakiej formie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

Rozpoznając skargę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzuty ani argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwana dalej "ustawą", określa prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej i innych podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, procedurę i tryb. W ograniczonym zakresie przedmiotowa ustawa odsyła do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1070 ze zm.), stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się jej przepisy.

Organ I Instancji rozpoznając wnioski J. K. z dnia (...) o udostępnienie mu w trybie art. 73 k.p.a. lub w trybie dostępu do informacji publicznej kserokopii wniosków pracownika socjalnego przed wydaniem i przesłaniem mu decyzji umorzył postępowanie wskazując jako postawę prawną przepis art. 16 ust. 1 z zw. z art. 14 ust. 2 ustawy.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczne nie może być udostępniona w sposób i formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje w jaki sposób lub w jakiej formie może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji publicznej umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy)

Natomiast art. 16 ust. 1 ustawy stanowi, że odmowa udzielenia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 4 przez organ administracji publicznej następują w formie decyzji.

Organ I instancji pismem z dnia (...) poinformował skarżącego, że opinie i wnioski pracownika socjalnego złożone do indywidualnego postępowania administracyjnego nie mieszczą się w katalogu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wskazał, że z opiniami i wnioskami pracownika socjalnego może się skarżący zapoznać w każdym czasie pracy Ośrodka. Z treści tego pisma nie wynika jednoznacznie czy informacja o możliwości zapoznania się z wnioskami i opiniami pracownika socjalnego dotyczy wniosku skarżącego złożonego w trybie art. 73 k.p.a. czy też wniosku o udzielenie informacji publicznej w tym zakresie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że akta spraw administracyjnych jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, tj. organów administracji publicznej, stanowią informację publiczną. Są bowiem "wiadomością" wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i nie ma znaczenia, czy są to informacje mające postać dokumentów urzędowych, czy też nie (wyrok WSA w Rzeszowie sygn. akt II SAB/Rz 26/4, wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt IV PO 154/04). Jeżeli akta sprawy dotyczą władz publicznych lub podmiotów pełniących zadania lub funkcje publiczne, to prawo do uzyskania takich informacji, w tym dostępu do akt sprawy (dokumentów) jest możliwe w oparciu o przepisy o dostępie do informacji publicznej z ograniczeniami wynikającymi ze względu na konkretne dobra chronione przepisami innych ustaw (art. 5 ust. 1) lub ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2). Akta spraw administracyjnych często odsłaniają jakąś sferę prywatności i dotyczą spraw osobistych np. życia rodzinnego, stanu zamożności czy stanu zdrowia. Przykładem mogą być sprawy dotyczące pomocy społecznej, czy chorób zawodowych.

W sytuacji, w której z wnioskiem o udostępnienie dokumentów z akt sprawy administracyjnej zwraca się strona lub uczestnik postępowania, zastosowanie będą miały przepisy procesowe regulujące dane postępowanie. Stanowisko to jest aprobowane w orzecznictwie jak i doktrynie, w których podkreśla się, iż należy odróżnić wnioski pochodzące od stron czy też innych uczestników postępowania od pochodzących od innych podmiotów. Strony i uczestnicy postępowania mają zapewniony dostęp do akt sprawy lecz odbywa się on na zasadach i w trybie przewidzianym przez ustawy szczególne (por. wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt II SAB/BK 64/08, wyrok WSA w Szczecinie sygn. akt II SAB/Sz 19/08, T.R.Aleksandrowicz Komentarz do ustawy o dostępie do Informacji publicznej, wyd. 3 str. 98). Taki tryb przewiduje art. 73 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z którym w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

Uzasadnienie przedstawionego stanowiska w sprawie znajduje oparcie w art. 2 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej ale z zastrzeżeniem art. 5 ustawy.

W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, że organ pierwszej instancji wydając przedmiotową decyzję naruszył art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy, a tym samym wystąpiły podstawy do uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania o udzielenie informacji publicznej.

Udostępnienie informacji publicznej co do zasady dokonywane jest w trybie czynności materialno technicznej a w takich przypadkach nie ma podstaw do dokonywania tych czynności decyzją administracyjną. W przypadku gdy organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej uzna, że żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, powinien wystosować pismo informujące o nie należeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowej ustawy. Prawidłowość działania organu administracji w takiej sytuacji podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wnioskodawcy, który uważa, że powinien uzyskać w danej sprawie dostęp do informacji publicznej, przysługuje skarga na bezczynność organu w tym zakresie (por. wyrok WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 128/10).

Skoro organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 14 ust. 2 ustawy, postępowanie w przedmiocie wydania takiej decyzji stało się bezprzedmiotowe i dlatego zasadnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. umorzył postępowanie w tym zakresie - to jest w zakresie wydania decyzji umarzającej postępowanie o udostępnienie informacji publicznej.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. bowiem w rozpoznawanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadzało dodatkowego postępowania dowodowego, a jego rola ograniczyła się do rozpoznania sprawy w oparciu o akta przekazane przez organ I instancji. Niewątpliwie przepis art. 10 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w każdym rodzaju postępowania administracyjnego, w tym w postępowaniu odwoławczym. Nie można jednak uznać, że brak zawiadomienia przez Kolegium strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. w sposób realny naruszyło zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Brak zawiadomienia strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które nie miało wpływu na wynik sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w (...), na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.