Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2098553

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 4 sierpnia 2016 r.
II SA/Sz 592/16
Pełnienie funkcji publicznej a obowiązek udostępnianie informacji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.).

Sędziowie WSA: Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Maria Mysiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala Rejonowego w N. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

I.

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala Rejonowego w N. z dnia (...), (...),

II.

zasądza od Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala Rejonowego w N. na rzecz skarżącego B. W. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) B.W. złożył na skrzynkę pocztową Samodzielnego Publicznego Szpitala Rejonowego w N., zwanego dalej "SPSR", wniosek o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku B.W. domagał się przedstawienia informacji w przedmiocie:

1)

dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających - czyli informacji publicznych, o których stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej - dotyczących kontroli przeprowadzonych w SPSR w 2013, 2014 i 2016 r. (dla wyjaśnienia - w tym punkcie wniosku chodzi o dokumentację wszelkich kontroli, przeprowadzonych w szpitalu]

2)

wszelkich dokumentów, które Spółka A. przekazało w 2014 i 2015 r. Narodowemu Funduszowi Zdrowia dla celów statystycznych,

3)

skanów kontraktów z lekarzami, zatrudnionymi w SPSR na dzień złożenia wniosku,

4)

informacji o liczbie miejsc dla pacjentów w SPSR,

5)

informacji o liczbie pacjentów przyjętych w roku 2013, 2014 i 2015, w odniesieniu do poszczególnych lat oraz oddziałów szpitalnych,

6)

informacji o średnim czasie hospitalizacji pacjentów w roku 2013, 2014 i 2015,

w odniesieniu do poszczególnych lat oraz oddziałów szpitalnych,

7)

ogólnej liczby osób, które zmarły w szpitalu w roku 2013, 2014 i 2015,

w odniesieniu do poszczególnych lat

8)

informacji o tym, czy szpital świadczy usługi komercyjne (odpłatne dla pacjentów),

a jeśli tak, to w jakim zakresie.

W dniu (...) SPSR wydał decyzję, w której odmówił udzielenia informacji objętej pkt 3. wniosku z dnia (...), zaś w pozostałym zakresie wskazał, iż informacja publiczna może zostać udostępniona w inny sposób, niż sposób zawnioskowany i za dodatkową opłatą w wysokości (...) zł, na którą składają się koszty związane zakupem nośnika CD oraz koszty osobowe związane z przekształceniem informacji publicznej. Równocześnie pouczył wnioskodawcę o obowiązku wniesienia opłaty w terminie 14 dni bądź dokonaniu zmiany lub cofnięcia wniosku. Poinformował także, że niewniesienie opłaty skutkuje wszczęciem postępowania egzekucyjnego.

Uzasadniając odmowę udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w pkt 3. wniosku SPSR stwierdził, że prawo do uzyskania informacji publicznej podlega ograniczeniom na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze względu na prywatność osób fizycznych, których dotyczy, tj. lekarzy kontraktowych SPSR. Dodał także, że lekarze kontraktowi nie pełnią funkcji publicznych, a prawo do wynagrodzenia jest - co do zasady dobrem osobistym, podlegającym ochronie.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się B.W. składając odwołanie. Wniósł zastrzeżenia co do wysokości wyznaczonej opłaty oraz odmowy udostępnienia kontraktów z lekarzami uznając, że podpisujący kontrakt lekarz nie działa w sferze prywatnej lecz w publicznej, a wynagrodzenie pochodzi z środków publicznych i obywatele mają prawo znać przeznaczenie środków publicznych. Równocześnie wniósł o przesłanie informacji publicznej, o której mowa w pkt 1,2, 4-8 jego wniosku na płycie CD pod wskazany adres.

Dyrektor Samodzielnego Publicznego Szpitala Rejonowego w N., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) w zw. z art. 16 i art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.), dalej zwanej "u.d.i.p.", rozpoznając powyższe odwołanie uznał, iż decyzja z dnia 25 lutego 2016 r. odpowiada przepisom prawa i tym samym utrzymał ją w mocy.

Ponadto dodał, że w zakresie odwołania od ustalonej opłaty w kwocie (...) zł wskazuje, iż rzeczona opłata została naliczona w odpowiedni sposób. Wobec czego ponownie wezwał B.W. do niezwłocznego uiszczenia przedmiotowej opłaty na rachunek bankowy prowadzony dla SPSR. Jednocześnie w wykonaniu obowiązku ustawowego w załączeniu przesłał na załączonej płycie CD zawnioskowane informacje (w zakresie pkt 1, 2, 4-8 wniosku z dnia (...)).

Dyrektor stwierdził, że przedmiotowe kontrakty zawarte z lekarzami zatrudnionymi w SPSR zawierają liczne informacje prywatne tychże osób, a wśród nich: dane personalne oraz informacje o wynagrodzeniu, które stanowią dobra osobiste lekarzy kontraktowych. W decyzji z dnia (...) w pełni zasadnie uznano, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej muszą ustąpić pierwszeństwa ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, która wymaga, aby każde przetwarzanie (w tym udostępnianie) danych odbywało się na podstawie prawnej, a taka podstawa wynika z art. 23 ust. 1 tej ustawy.

Dyrektor SPSR zauważył również, iż lekarze kontraktowi zawierając kontrakt nie wyrazili zgody na udostępnianie osobom trzecim treści zawartego kontraktu. Pozyskanie danych osobowych lekarzy kontraktowych należy rozpatrywać, przede wszystkim, w kontekście przepisów szczególnych między innymi w odniesieniu do ustawy o ochronie danych osobowych. SPSR nie jest uprawniony do udostępniania treści (skanów) kontraktów zawartych z zatrudnionymi lekarzami.

W myśl regulacji określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyjaśnił, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Prawo do prywatności lekarzy kontraktowych jest wartością chronioną konstytucyjnie. Zgodnie z art. 47 Konstytucji RP, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Informacje personalne lekarzy kontraktowych oraz informacje o ich statusie materialnym (w tym wysokości zarobków) stanowią niewątpliwie informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej. Natomiast okoliczność, iż lekarze kontraktowi wykonują usługi medyczne dla SPSR i opłacani są ze środków pochodzących z NFZ, nie pozbawia ich prawa do prywatności. Takie stanowisko jest zgodne z linią orzeczniczą wypracowaną w tym zakresie na przestrzeni ostatnich lat.

Zdaniem dyrektora SPSR, prawo do wynagrodzenia jest - co do zasady - dobrem osobistym i udostępnienie informacji o jego wysokości jest ograniczone właśnie ze względu na wskazaną w art. 5 ust. 2 ustawy prywatność osób fizycznych. Prywatność człowieka obejmuje bowiem zdarzenia związane z jego życiem, w tym także z sytuacją majątkową i uzyskiwanymi dochodami. Nadto, dane ujęte w treści kontraktów zaliczają się do danych osobowych podlegających ochronie na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2135). W myśl art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 tej ustawy, danymi osobowymi, w rozumieniu ustawy, są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej.

Dyrektor SPSR zauważył, iż gdyby lekarze kontraktowi pełnili funkcje publiczne to niektóre dane związane z ich zatrudnieniem podlegałyby udostępnieniu. Jednakże, w ocenie dyrektora SPSR, nie sposób uznać, iż lekarze kontraktowi świadczący usługi na rzecz SPSR, pełnią funkcję publiczną, a co więcej, że zawarty kontrakt ma związek z pełnieniem funkcji publicznej przez nich.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez B.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.

Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj.:

- art. 15 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niedopuszczalne wyznaczenie dodatkowej opłaty za dostęp do informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej,

- art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez udostępnienie informacji publicznej w formie decyzji, choć udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej,

- art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez niewskazanie w uzasadnieniach wydanych przez podmiot decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji,

- art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez brak oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji,

- art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.",

w zw. z art. 21 u.d.i.p. poprzez błędne pouczenie o przysługiwaniu prawa wniesienia powództwa do sądu powszechnego, choć od wydanej przez podmiot decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej,

- art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje dostęp do dokumentów, poprzez nieuprawnione, bowiem zbyt ekstensywne, ograniczenie dostępu do dokumentów,

- art. 31 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te stanowią przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez ograniczenie prawa do informacji niespełniające przesłanki proporcjonalności,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że przesłanka ta znajdzie zastosowanie do lekarzy w odniesieniu do kontraktów zawieranych przez SPSR z lekarzami oraz poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie.

Jednocześnie skarżący wniósł o:

1)

uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2)

zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący zwrócił uwagę, że w dołączonej do decyzji z dnia (...) płycie CD nagrano wyłącznie plik pod nazwą SPSR dane liczbowe informacja publiczna. W pliku tym udostępniono informacje, o które zwrócił się w pkt 4-8 wniosku. W związku z tym wciąż nie udostępniono mu informacji, o które zwrócił się w punkcie 1 i 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej (tzw. dokumentacja pokontrolna oraz dokumenty przekazane NFZ dla celów statystycznych), jednakże ta kwestia nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Podkreślił, że udostępnienie informacji publicznej nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, a w formie czynności materialno-technicznej. Zatem w sposób błędny udostępniono na mocy zaskarżonej decyzji (poprzez dołączenie do niej płyty CD) część żądanych informacji.

Nie ma także podstaw prawnych do powiadamiania w formie decyzji administracyjnej o niemożności udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem (na podstawie art. 14 ust. 2). Wskazał także, że w zaskarżanych decyzjach naruszono art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., bowiem nie wskazano w uzasadnieniach imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz nie oznaczono podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Skarżący zwrócił także uwagę, że nie ma podstaw prawnych do nałożenia opłaty w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast co do wysokości opłaty stwierdził, że akceptuje koszt zakupu płyty CD (bo jest to w istocie dodatkowy koszt, o którym stanowi art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), ale nie zgadza się z obciążeniem go kosztami osobowymi. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. W związku z tym koszty osobowe nie uzasadniają nałożenia opłaty, bowiem nie są dodatkowym kosztem w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy.

Nie mniej jednak, w ocenie skarżącego kluczowe jest ograniczenie dostępności kontraktów z lekarzami. Prywatność lekarzy, podpisujących kontakt z publicznym podmiotem, doznaje uprawnionego uszczerbku z co najmniej dwóch powodów.

Po pierwsze dlatego, że lekarz podpisując kontakt z publicznym szpitalem musi mieć świadomość tego, że nie działa w sferze prywatnej, zaś publicznej, a to w naturalny sposób wiążę się z zainteresowaniem obywateli. Po drugie, wynagrodzenie lekarza pochodzi z publicznych środków, a z uwagi na zasadę jawności finansów publicznych (będącą konsekwencją prawa obywateli do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) obywatele mają prawo znać przeznaczenie publicznych środków. Poza tym, praca (usługi) świadczona przez lekarzy pełni niezwykle ważną rolę w społeczeństwie, a poddanie kontroli tej sfery leży w interesie publicznym.

Kontrakty zawarte przez SPSR z lekarzami to umowy cywilnoprawne, zawierane przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jakim jest SPSR. Gospodarka finansami publicznymi jest jawna, o czym stanowi expressis verbis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.). Podlega ona zatem daleko idącej transparentności. Umożliwienie obywatelom kontrolowania wydatków publicznych pełni doniosłe funkcje w państwie demokratycznym - pozwala zwłaszcza monitorować zjawiska niepożądane, takie jak niegospodarne wydawanie środków - w tym względzie pełni funkcję antykorupcyjną. Ograniczenia zasady jawności finansów publicznych wysławia art. 33 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, stanowiąc: "Przepisu ust. 1 nie stosuje się do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeżeli wynika to z umów międzynarodowych". Jako wyjątek od zasady, postanowienia tego przepisu powinny być interpretowane ściśle. Artykuł 33 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie zakłada, że ograniczeniem zasady jawności finansów publicznych jest ochrona prywatności osób fizycznych (wysłowiona w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Zasada jawności finansów publicznych odnosi się także do działalności SPSR.

W wyroku Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r. (I CKS 190/12) rozwiano wątpliwości w zakresie ujawniania imion i nazwisk kontrahentów jednostek samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu tego wyroku, Sąd Najwyższy wskazał, że "dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Trudno byłoby w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W konsekwencji należy zatem przyjąć, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p."

Uwagi te należy odnieść nie tylko do jednostek samorządu terytorialnego, ale także do wszelkich innych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej - w tym do spółek komunalnych. Skłania do tego konstatacja, że kluczowe znaczenie w kwestii jawności umów (i informacji w nich zawartych) ma stwierdzenie, czy dany podmiot wykonuje zadania publiczne oraz czy gospodaruje mieniem publicznym. Jeżeli odpowie się na te pytania twierdząco, to należy uznać, że dany podmiot ma obowiązek ujawnienia informacji o zawieranych umowach cywilnoprawnych.

Praktyka publikowania rejestrów umów pokazuje, że prywatność osób fizycznych oraz tajemnica przedsiębiorcy doznaje uszczerbku w przypadku umów, które zawierane są przez podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej.

Ponadto organ pomimo uznania, że znajdzie w sprawie zastosowanie art. 5 ust. 2 u.i.d.p., nie rozważył, którzy z lekarzy stanowią osoby pełniące funkcje publiczne (np. ordynatorzy tudzież kierownicy oddziałów).

Odpowiadając na skargę dyrektor SPSR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem, zarzuty przedstawione w skardze są w całości bezpodstawne i chybione. W ocenie dyrektora, przepisy u.i.d.p. umożliwiają pobrać od wnioskodawcy opłatę za udostępnienie informacji publicznej w wysokości odpowiadającej kosztom udostępnienia informacji.

SPSR zawnioskowane informacje publiczne udostępnił wraz z decyzją z dnia (...) nie wydając odrębnego aktu. Chybiony jest również zarzut, iż w zaskarżonej decyzji nie wskazano imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły w sprawie stanowisko. Decyzja została podpisana i opieczętowana przez osobę, która zajęła w sprawie stanowisko i która jednoczenie wydała przedmiotową decyzję.

Jeśli chodzi o pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobro wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji dyrektor stwierdził, że oznaczono je ogólnie, jako lekarzy kontraktowych, którzy podpisali umowę z SPSR. Szczegółowe określenie tychże podmiotów mijałoby się z argumentami, z uwagi na które została wydana decyzja odmowna o udostępnieniu informacji publicznej, bowiem przyczyną odmowy była ochrona danych osobowych lekarzy kontraktowych.

Jeśli chodzi o zarzut błędnego pouczenia o możliwości wniesienia powództwa do sądu powszechnego to, w ocenie dyrektora SPSR, przedmiotowe pouczenie odpowiada obowiązującym przepisom prawa i jest z nimi zgodne.

Pismem z dnia (...) Stowarzyszenie (...), w oparciu o art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", zgłosiło swój udział w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia 28 lipca 2016 r. sąd dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu sądowym.

W piśmie procesowym Stowarzyszenie przychyliło się do argumentów podniesionych przez skarżącego B.W. i podkreśliło, że w sprawie kluczowe znaczenie ma prawidłowość ograniczenia dostępności informacji o kontraktach z lekarzami, zatrudnionymi w SPSR. W ocenie Stowarzyszenia same kontrakty stanowią informację publiczną, a ponadto nie ma podstaw do ograniczania ich dostępności, z wyjątkiem konieczności dokonania niezbędnej anonimizacji, np. co do numeru PESEL lekarza.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.).

Podstawowe reguły wykładni prawa do informacji publicznej wyznacza przepis art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym każdy ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konstytucyjna gwarancja dostępu do informacji publicznej nakazuje wąskie rozumienie wszelkich wyjątków dostęp ten ograniczających.

W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację tego przepisu stanowi właśnie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Zatem ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie i podkreślić należy, że przedmiotem informacji publicznej są w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 ustawy. Wyliczenie zamieszczone w ostatnio wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną.

Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Konsekwencją uznania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a wniosek o jej udostępnienie skierowano do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, jest obowiązek tego podmiotu do podjęcia działań wymaganych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Akt ten nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. (Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.) następują w drodze decyzji.

Tak więc w świetle ww. przepisów wydanie decyzji może dotyczyć jedynie odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W świetle przepisów u.d.i.p. wszelkie inne działania podejmowane w tym zakresie to albo czynności materialno-techniczne (np. udostępnienie informacji) albo pisemne informacje (np. w przypadku uznania żądanej informacji, jako informacji nienoszącej cech informacji publicznej lub braku żądanej informacji, wystarczające jest pisemne wyjaśnienie o przyczynie nieudzielenia informacji). Konsekwencją powyższego jest także to, że od decyzji przysługuje odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego, natomiast czynności materialno-techniczne i informacje mogą być badane przez sąd administracyjny wyłącznie w drodze wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, do którego złożony został wniosek o udzielenie informacji.

Mając powyższe na uwadze, sąd uznał, że zamieszczenie w decyzji informacji, o której mowa w art. 14 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., do tego bez wyraźnego rozgraniczenia prawidłowego rozstrzygnięcia decyzji, jest naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 16 ust. 1). Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja dyrektora SPSR powinna dotyczyć wyłącznie odmowy udostępnienia informacji.

Bezsprzecznie kontrakty zawarte z lekarzami przez SPSR mają charakter informacji publicznej, co potwierdza także SPSR, dotyczą bowiem sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmiot należący do sektora finansów publicznych, zobligowany do przestrzegania zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi.

Przechodząc do oceny zasadności odmowy udostępnienia skanów kontraktów z lekarzami, zatrudnionymi w SPSR należy podkreślić, że słusznie zauważył organ, że prawo do informacji publicznej, stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednakże, jeżeli informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna bądź przedsiębiorca zrezygnują z przysługujących im praw, dostęp do informacji nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy. Tak więc ograniczenie prawa dostępu do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie ma charakteru bezwzględnego.

Prawo do prywatności, na które organ powołał się w niniejszej sprawie, jest wartością chronioną konstytucyjnie. Jak stanowi bowiem art. 47 Konstytucji RP, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP wynika natomiast, że nikt nie może być obowiązany, inaczej niż na podstawie ustawy, do ujawniania informacji dotyczących jego osoby oraz, że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Informacje o statusie materialnym danej osoby (w tym wysokości zarobków) niewątpliwie stanowią informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej. Uznać też należy, że prawo do wynagrodzenia jest - co do zasady - dobrem osobistym i udostępnienie informacji o jego wysokości jest ograniczone właśnie ze względu na wskazaną w art. 5 ust. 2 ustawy prywatność osób fizycznych. Prawo do prywatności należy natomiast do dóbr osobistych, których otwarty katalog, ustalony w art. 23 k.c., obejmuje także dobra osobiste związane ze sferą życia prywatnego. Ponadto, dane o wynagrodzeniu konkretnej osoby fizycznej oznaczonej z imienia i nazwiska, zaliczają się do danych osobowych podlegających ochronie na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Ten akt prawny stanowi, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Danymi osobowymi, w rozumieniu tej ustawy, są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej (np.: miejsce zamieszkania, numer dowodu osobistego, numer PESEL itp.).

Powyższe zasady ochrony prywatności, wynikające z różnych regulacji, nie dotyczą jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jak też w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia, z powołaniem się na ochronę prywatności w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoby fizyczne zrezygnują z przysługującego im prawa.

Wskazać należy, że u.d.i.p. nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Dokonując wykładni tego pojęcia podzielić jednak należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok WSA sygn. akt II SA/Gd 5/14 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem sądu, głównym celem postępowania o udostępnienie informacji dotyczących osób fizycznych, w tym przypadku lekarzy, powinno być ustalenie i wyjaśnienie, czy osoby te pełnią funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy. Dopiero bowiem ustalenie tych okoliczności pozwala na prawidłową ocenę możliwości zastosowania ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 i 3 ustawy. Jeżeli żądana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji, to organ zobowiązany do jej udzielenia nie może odmówić udostępnienia takiej informacji. Ustalenie z kolei, że żądana informacja publiczna nie dotyczy osoby pełniącej funkcji publicznych, umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji.

W niniejszej sprawie należało rozważyć, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy, czy żądane w pkt 3 wniosku dane wynikające z kontraktów lekarskich podlegają udostępnieniu, czy też ochronie, co organ uczynił jedynie w sposób bardzo ogólny, a tym samym w zaskarżonej decyzji brak jest wyczerpującej oceny w tym zakresie, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela (prawo do prywatności), należy czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Działanie w tym zakresie powinno być adekwatne do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca, przy czym cel ten musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Niezbędne jest zatem prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.), co do zasady gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Nie może również ujść uwadze, że wynagrodzenia lekarzy finansowane są ze środków będących w dyspozycji SPSR, w tym z środków publicznych uzyskiwanych za świadczenia zdrowotne.

Zamieszczenie w kontraktach klauzuli, że lekarze nie wyrażają zgody na udostępnianie treści kontraktu osobom trzecim, nie ma znaczenia dla oceny czy kontrakt stanowi informację publiczną, a także nie powoduje nadania kontraktom "klauzuli tajności".

Jawność i związany z nią dostęp do informacji publicznej mają wymuszać transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej i zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami organów administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym. Proces i sposób realizacji opieki leczniczej finansowanej ze środków publicznych musi być transparentny do granic kolizji z realnymi, regulowanymi prawem, innymi uprawnieniami.

Należy dostrzegać właściwe proporcje pomiędzy sferą prywatności i publiczności, a w przypadku zbiegu obu tych sfer, nie jest prawidłowy pogląd, że jedynie z uwagi na sferę prywatności, prawo do informacji publicznej podlega automatycznemu wyłączeniu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12 - LEX nr 1283743 - oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 - OTK-A 2006/3/30, Dz. U. 2006/49/358).

Jak wypowiedział się Sąd Najwyższy w ww. wyroku: "Do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Szczególny charakter tej dziedziny życia człowieka uzasadnia udzielenie jej silnej ochrony prawnej. Nie znaczy to, by każda informacja dotycząca określonej osoby była informacją z dziedziny jej życia osobistego. Reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych osobowych są wobec siebie niezależne. Dochodzi przy tym do wzajemnych relacji i oddziaływania tych reżimów, bowiem w określonych sytuacjach faktycznych przetworzenie danych osobowych może spowodować naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do prywatności, bądź ochrona prawa do prywatności będzie wymagała sprzeciwienia się wykorzystaniu danych osobowych. Ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p".

Sąd w tym składzie podziela powyższe stanowisko, a także stanowisko sądów administracyjnych, według którego wskazanie konkretnej podstawy i zakresu ograniczenia dostępu do danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną danych osobowych. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych osobowych, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek odmowy udzielenia danej informacji publicznej (por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 2384/14, wyrok WSA II SA/Sz 1521/15 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe oznacza, że prawo do prywatności pozwala odmówić udostępnienia tylko i wyłącznie tej treści kontraktu, która bezpośrednio narusza to prawo, natomiast pozostała część kontraktu podlega udostępnieniu.

Sąd uznał, że skoro SPSR nie dokonał odpowiednich ustaleń i analiz odnośnie wskazanych wyżej kwestii i nie przedstawił rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to uznać należało, że wadliwie zastosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i jednocześnie naruszył art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto zaskarżona decyzja zawiera pouczenie wydane w oparciu o art. 22 u.d.i.p. w brzmieniu nieobowiązującym w dacie orzekania, co miało wpływ na treść pouczenia, bowiem art. 22 został uchylony przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 września 2011 r. (Dz. U. 2011.204.1195) zmieniającej u.d.i.p. z dniem 29 grudnia 2011 r., natomiast pouczenie zawarte w decyzji z dnia 25 lutego 2016 r. nie uwzględniło brzmienia art. 17 u.d.i.p.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien rozważyć możliwość zastosowania ograniczenia z art. 5 ust. 2 ustawy w odniesieniu do treści żądania z pkt 3. wniosku skarżącego, uwzględniając przy tym ocenę prawną sądu przedstawioną w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.