II SA/Sz 561/18, Opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód. Rozstrzyganie wątpliwości co do treści pozwolenia wodnoprawnego na korzyść strony. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2549100

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 sierpnia 2018 r. II SA/Sz 561/18 Opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód. Rozstrzyganie wątpliwości co do treści pozwolenia wodnoprawnego na korzyść strony.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj.

Sędziowie WSA: Katarzyna Sokołowska (spr.), Patrycja Joanna Suwaj.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia (...) nr (...) w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Informacją z dnia 13 lutego 2018 r., Dyrektor Zarządu Zlewni, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustaliło dla F. w Ż., opłatę stałą w wysokości (...) zł za pobór wód podziemnych, za okres od (...) r. do (...) r., podając, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach.

W informacji wskazano, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy - Prawo wodne oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne

(Dz. U. z 2017 r. poz. 250). Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia (...) r. znak (...), w ilości (...) m3/h i wynoszącego po przeliczeniu (...) m3/s.

F. pismem z dnia 26 lutego 2018 r. złożyła reklamację i wyjaśniła, że w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym przywołanej w informacji, wydanej w oparciu o przepisy poprzednio obowiązującej ustawy, określone są trzy parametry: maksymalny pobór godzinowy, maksymalny pobór roczny oraz pobór średniodobowy. Następnie Spółka w formie tabelarycznej przedstawiła wyliczenie opłaty stałej dla wskaźnika maksymalnego godzinowego i rocznego, wskazując, że naliczona opłata z maksymalnego poboru godzinowego jest o 20,5% wyższa niż opłata wyliczona z maksymalnego poboru rocznego. Powołując się na art. 7a § 1 k.p.a., Spółka wywiodła, że organ powinien zastosować korzystniejsze dla niej wyliczenie opłaty na podstawie maksymalnego rocznego poboru.

Decyzją z dnia (...) r. Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, określił F. za okres od (...) r. do (...) r. opłatę stałą w wysokości (...) zł za pobór wód podziemnych.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie uznał reklamacji, gdyż opłata została wyliczona na podstawie art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Organ podkreślił, że ideą opłaty stałej za usługi wodne jest określenie maksymalnej presji na środowisko wodne, w formie maksymalnej ilości poboru wody w jednostce czasu. Opłata stała jest zatem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wody w ramach usług wodnych przez cały rok. Jeśli w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny pobór wód występuje w kilku jednostkach, do ustalenia opłaty przyjmuje się najwyższą wartość po przeliczeniu tych jednostek na m3/s.

Organ mając na uwadze treść art. 273 ust. 6 Prawa wodnego stanowiącego, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji wywiódł, że skoro F. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 10 września 2013 r. wydanego przez Starostę G. na pobór wód podziemnych w ilości (...) m3/h, to w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód (...) w S. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych.

Końcowo organ wskazał, że określenie wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 7,00 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,001944 m3/s.

F. w Ż. zaskarżyła decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy art. 7a ust. 1 k.p.a. w zw.z art. 271 ust. 2 Prawo wodne, poprzez wyliczenie opłaty przy dowolnej, niekorzystnej dla Spółki, wykładni wskazanego przepisu ustawy Prawo wodne, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Spółka stwierdziła, że jako podstawę rozstrzygnięcia organ przyjął wyliczenie oparte o przepis art. 271 ust. 2 Prawo wodne. W ocenie skarżącej, organ zastosował wskazany przepis w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 7a ust. 1 k.p.a., w myśl którego to, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

W ocenie skarżącej, wątpliwości interpretacyjne, które winny być rozstrzygane przez pryzmat normy art. 7a ust. 1 k.p.a. budzi treść przepisu art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne w części, w której ustawodawca odnosi się do "maksymalnej ilości wody podziemnej, wyrażonej w m3/s". Organ przyjmuje, że w przepisie tym chodzi o przeliczenie współczynnika m3/s z maksymalnej ilości pobranej wody w m3/h, natomiast Spółka stoi na stanowisku, że winna to być maksymalna ilość m3 w skali roku. Ustawa tego nie precyzuje.

Skarżąca nie zgodziła się z zaprezentowaną przez organ tezą, iż opłata stała winna odzwierciedlać maksymalną presję na środowisko wodne w formie maksymalnej ilości poboru wody w jednostce czasu, zaś przy dobieraniu współczynników należy odrzucić parametr poboru średniodobowego oraz poboru maksymalnego rocznego, a przyjąć do wyliczeń pobór godzinowy. Wskazała, że presja na środowisko nie jest taka sama w przypadku poboru danej ilości wody w ciągu jednej godziny na dobę, a poboru takiej samej ilości wody przez 24 h. W sytuacji poboru wody wyrażonej m3/h przez 24 h rozbudowuje się np. lej depresji, która odzwierciedla obszar oddziaływania ujęcia i tym samym presję na środowisko. Natomiast pobór chwilowy (np. do płukania filtra) powoduje powstanie obniżenia zwierciadła wody tylko w obrębie samej studni, lej depresji nie zdąży nawet się rozbudować, a presja na środowisko będzie znacznie mniejsza, chociażby ze względu na to, że obszar oddziaływania będzie również mniejszy.

Według skarżącej przy poborze wody liczonym z maksymalnego godzinowego, parametr m3/s nie odnosi się do rzeczywistego zużycia wód i korzystania ze środowiska, zaś jedynym mierzalnym parametrem może być w tym wypadku ilość roczna ustalana za pomocą wodomierza.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 - j.t. z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - j.t.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium legalności, wykazała, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Sąd podzielił stanowisko skarżącej Spółki, z którego wynika, że organ dokonał błędnej interpretacji art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

(Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.), dalej jako "p.w.". Przepis ten stanowi, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Zastrzeżenia sądu w badanej sprawie budzi zastosowany przez organ sposób obliczenia tej opłaty.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem.

W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy jednym, z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych. Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 p.w.). W myśl art. 271 ust. 1 pkt 1 p.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 2 p.w. przewidując, jak już wyżej wskazano, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

W myśl § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502), do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 545 ust. 7 p.w., dotychczas wydane pozwolenia wodnoprawne zachowują moc.

W pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym na rzecz skarżącej Spółki w dniu 10 września 2013 r. udzielono pozwolenia na pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych z ujęcia składającego się z dwóch studni wierconych w następujących ilościach Qmax. godz.? (...) m3/h, Qśr. dobowe ? (...) m3/d, Qmax. roczne ? (...) m3/rok.

Nietrudno zatem dostrzec, że w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów nie występuje parametr stanowiący podstawę naliczenia opłaty w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo wodne. Jednocześnie ustawodawca w przepisach przejściowych nie przewidział regulacji dotyczącej sposobu naliczenia opłaty w takim przypadku.

W ocenie sądu, kwestią wątpliwą w niniejszej sprawie jest wybór, który z dwóch wskaźników maksymalnych poboru wód, wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym - godzinowy czy roczny, po przeliczeniu na m3/s, należało zastosować przy ustalaniu opłaty stałej.

Zdaniem sądu, na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Jak wskazano powyżej nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie udzielonego pod rządami poprzedniej ustawy pozwolenia wodnoprawnego, które zachowało moc stosownie do art. 545 ust. 7 p.w. Pozwolenie wodnoprawne z dnia 10 września 2013 r. udzielone Spółce wskazuje bowiem dwa maksymalne poziomy poboru wody Qmax. godz. - (...) m3/h i Qmax. roczne - (...) m3/r.

Zdaniem organu, przy obliczaniu opłaty stałej winien zostać uwzględniony maksymalny pobór godzinowy.

W ocenie sądu, natomiast w sytuacji, gdy ustawodawca nie zajął jednoznacznego stanowiska w przedmiocie zasad naliczania opłaty stałej, a art. 271 ust. 2 p.w. nie da się w badanej sprawie zastosować wprost, stanowisko organu wydaje się być wątpliwe.

W tym miejscu należy się odwołać do regulacji zawartej w art. 7a k.p.a., który w § 1 stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Zgodnie z regułą wyrażoną w § 2 tego przepisu, § 1 nie stosuje się:

1)

jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;

2)

w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

Analiza art. 7a k.p.a. w powiązaniu z art. 271 ust. 2 p.w. doprowadziła sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 2 p.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty i przyjął rozwiązanie dla strony mniej korzystne.

W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 k.p.a.,

w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej ilości poboru wód podziemnych.

Dodać przy tym należy, że w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 ww. ustawy.

Ponownie rozpoznając reklamację wniesioną przez skarżącą Spółkę od informacji rocznej organu z dnia 13 lutego 2018 r., organ stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez sąd w uzasadnieniu wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.