II SA/Sz 539/20, Kolizja prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3063788

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2020 r. II SA/Sz 539/20 Kolizja prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska.

Sędziowie WSA: Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Maria Mysiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia (...) r. nr (...),

II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. N. kwotę (...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. M. N., dalej, jako: "wnioskodawca" lub "skarżący", wezwał Burmistrza (...) do prawidłowego rozpoznania wniosków o udostępnienie informacji publicznej z dnia 7 maja 2019 i z dnia 6 grudnia 2019 r. i w związku z wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2019 r. (prawidłowo z dnia 14 listopada 2019 r.), sygn. akt II SAB/Sz 79/19, w którym to sąd stwierdził, że Burmistrz (...) dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 7 maja 2019 r., lecz bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał organ gminny do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku.

Precyzując swoje stanowisko, skarżący zwrócił się o prawidłowe wykonanie powyższego wyroku poprzez:

udostępnienie umowy dzierżawy nr (...) z dnia 17 lipca 2019 bez anonimizacji, w szczególności strony zawartej umowy i kwoty, którą gmina opłaca z tytułu wydzierżawiania działki nr (...);

- udostępnienie aktów administracyjnych, na podstawie których przestały istnieć działki nr (...) i (...), powstała działka nr (...) oraz powstały działki nr (...) i (...);

- przekazanie kopii wszystkich pism i dokumentów przesłanych przez gminę (w szczególności zastępcy Burmistrza) do Zarządu Powiatu w K. dotyczących ul. (...) w M., na podstawie których Zarząd Powiatu w K. podjął Uchwałę Nr (...) z dnia (...) marca 2019 r. w sprawie zaopiniowania propozycji pozbawienia części drogi gminnej kategorii dróg gminnych na terenie M.

Strona, uzasadniając swoje żądanie podała, że na podstawie punktu 3 wniosku z dnia 6 grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej Burmistrz (...) pismem z dnia 23 grudnia 2019 r. (nadanego w dniu 24 grudnia 2019 r.) udostępnił umowę dzierżawy nr (...) z dnia 17 lipca 2019. Jednak zdaniem skarżącego, umowa ta w sposób niezgodny z prawem została ocenzurowana, w szczególności poprzez wymazanie drugiej strony umowy oraz kwoty, na jaką opiewa dzierżawa. Takie działanie stoi, w jego ocenie, w sprzeczności z prawem, ponieważ dane te dotyczą informacji publicznej wskazanej m.in. w: art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f (ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej) - w ocenie strony wskazuje, że sposób wydatkowania pieniędzy gminnych jest jawny; art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c - jak wyżej, ze wskazaniem, że majątek jednostki samorządu terytorialnego jest jawny, w tym kwoty, które przeznacza ona na dane przedsięwzięcie. Ponadto, dane te dotyczą zadań określonych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r.poz. 506, 1309, 1571, 1696, 1815. dalej: "u.s.g."), w art. 7 ust. 1 lit. 1 u.s.g. (sprawy gospodarki nieruchomościami - dzierżawa gruntu przez Gminę); w art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. (sprawy organizacji ruchu drogowego - wydzierżawianie nieruchomości w celu poszerzenia drogi).

Ponadto, strona przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 125/12, w którym w sprawie dotyczącej wniosku o udostępnienie treści umowy cywilnoprawnej zawartej przez gminę oraz protokołu rokowań WSA w Szczecinie uznał, że podlegają one udostępnieniu jako informacje publiczne. Wobec odmowy udostępnienia tych informacji przez gminę Sąd ten argumentował, że "zarówno więc wysokość opłat za dzierżawę, forma zapłaty, daty płatności, czy też daty zagospodarowania terenu nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, lecz świadczą o sposobie gospodarowania majątkiem gminy. Oczywistym jest przy tym, że wszystkie osoby (ich imiona i nazwiska) reprezentujące gminę przy zawieraniu umów, czy też uczestniczące w przetargach, czy rokowaniach winny być podane do wiadomości publicznej".

Wobec powyższego, zdaniem wnioskodawcy, Gmina M. nie ma prawa do zasłaniania istotnej części umowy dzierżawy nr (...) w dotychczasowy sposób, szczególnie dotyczy to wysokości opłaty za dzierżawę. Wniosek o udostępnienie całości umowy jest zasadny i konieczny.

Odnośnie udostępnienia określonych rozstrzygnięć administracyjnych strona sprecyzowała, że w jej ocenie dokumenty gmina miała obowiązek jej przekazać na podstawie wniosków o udostępnienie informacji publicznej z dnia 7 maja 2019 r. i wyroku WSA z 12 grudnia 2019 (prawidłowo z dnia 14 listopada 2019 r.).

Podobnie rzecz się ma z dokumentami związanymi z działkami o numerach (...), (...), (...), (...), (...). Realizując wniosek skarżącego z dnia 7 maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej gmina, zdaniem wnioskodawcy, nadal nie przekazała:

aktów, na podstawie których zmieniono działki nr (...) i (...) w działkę nr (...) (być może było to scalenie i podział, albo inne decyzje wydane na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego i Ustawy o gospodarce nieruchomościami);

aktów, na podstawie których działka nr (...) stała się działkami (...) i (...) (np.: postanowienie o pozytywnym zaopiniowaniu wstępnego podziału nieruchomości oraz decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, ewentualnie akt dokonujący scalenia i podziału nieruchomości, ewentualnie inny akt wydany w oparciu o prowadzone postępowanie administracyjne, a także Ustawę o gospodarce nieruchomościami);

Podsumowując argumentację skarżący wskazał, że niedostarczenie dokumentów wymienionych powyżej traktuje jako niewykonanie wyroku WSA z 12 grudnia 2019 r. (prawidłowo z dnia 14 listopada 2019 r.).

Decyzją z dnia (...) lutego 2020 r., nr (...) Burmistrz (...) na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 t.j. dalej jako: "k.p.a."), w związku z art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 t.j. z późn. zm., dalej jako: "u.d.i.p.") po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 31 stycznia 2020 r., w zakresie udostępnienia umowy dzierżawy nr (...) z dnia 17 lipca 2019 r. bez anonimizacji, odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia danych zawartych w kserokopii umowy dzierżawy tj. imienia i nazwiska dzierżawcy oraz numeru rachunku bankowego.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji podał, że w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odmówił udostępnienia danych osoby fizycznej, która jest wydzierżawiającym będącym właścicielem nieruchomości (nr (...)). Wyjaśnił również, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zdaniem organu gminnego z powyższego unormowania wynika, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących, jak w tej sprawie - wydzierżawiającego, gdyż w tym przypadku podlega on prawnej ochronie, a udostępnienie danych może nastąpić jedynie za zgodą wydzierżawiającego. Brak takiej zgody wyklucza zatem udostępnienie informacji publicznej.

W odwołaniu z dnia 6 marca 2020 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie Burmistrzowi udostępnienia informacji publicznej.

Odwołujący się zaskarżonej decyzji zarzucił zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego, a konsekwencji wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Zdaniem strony organ gminny odmawia ujawnienia kwoty za którą wynajmuje nieruchomość od prywatnego właściciela i w ocenie odwołującego się dokonuje niegospodarności majątkiem publicznym oraz obawia się poniesienia odpowiedzialności karnej.

Strona argumentowała, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Burmistrz ma obowiązek wykupić tą część nieruchomości, a nie ją wynajmować. Poza tym organ ten i tak ma zamiar wymienić się gruntami z tym właścicielem, od którego wynajmuje, albo kupić od niego tą nieruchomość.

W konsekwencji gmina i tak będzie musiała nabyć ten fragment i wyda na niego pieniądze. Wobec tego dzierżawa jest kompletnie niepotrzebna i stanowi marnotrawstwo środków publicznych.

Ponadto, w ocenie odwołującego się organ pierwszej instancji bezpodstawnie trwoni pieniądze publiczne dzierżawiąc zamiast wykupić nieruchomość i szkodzi wszystkim mieszkańcom miejscowości kosztem obdarowywania i premiowania właściciela jednej działki, któremu nie dosyć, że płaci za dzierżawę to jeszcze wykupi, albo odda mu inne grunty. To jest zdaniem skarżącego faktyczny powód decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2020 r. (wpływ do SKO w dniu 10 kwietnia 2020 r.) w uzupełnieniu swojego stanowiska odwołujący się wskazał m.in., że składając do organu gminy wezwanie z dnia 31 stycznia 2020 r., jednocześnie złożył kolejny wniosek o informację publiczną z dnia 31 stycznia 2020 r., w którym w punkcie 5 wniósł o przekazanie kopii aneksów do umowy dzierżawy nr (...) (dot. nieruchomości w M.), aneksów i zmian wymienionej umowy.

W ocenie strony wydanie decyzji administracyjnej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nastąpiło w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia 31 stycznia 2020 r., gdzie żądała ona jedynie aneksów do ww. umowy dzierżawy, a nie samej umowy. Umowę dzierżawy jak wskazał skarżący, żądał we wniosku z dnia 6 grudnia 2020 r. i ją otrzymał, tylko że w sposób niezgodny z prawem zanonimizowaną. Organ pismem z dnia 14 lutego 2020 r. ponownie miał ją dostarczyć w dokładnie takiej samej zanonimizowanej formie.

W ocenie wnioskodawcy, jeśli Burmistrz uważa, że nie może udostępnić tej umowy, powinien wydać decyzję odmowną odpowiadając na wniosek z dnia 6 grudnia 2020 r., a nie z dnia 31 stycznia 2020 r. Zdaniem odwołującego się skoro organ nie wydał decyzji odmownej na wniosek z dnia 6 grudnia 2020 r. to znaczy, że pozostaje w bezczynności i stronie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Skarżący przypuszcza, że Burmistrz nie mógł wydać decyzji odmownej, ponieważ jego wniosek, który był podstawą wydania decyzji nie dotyczył treści samej umowy, lecz informacji o jej zmianach i aneksach. Jeśli ich nie było organ powinien o tym fakcie poinformować, a nie odmawiać udostępniania informacji. Skoro nawet organ odmawia udostępnienia informacji publicznej, to powinien udostępnić ją w zakresie uważanym przez niego za zgodny z prawem, a więc aneksy i zmiany zanonimizowane.

Podsumowując wnioskodawca wniósł o:

- uchylenie skarżonej decyzji w całości i nakazanie Burmistrzowi M. udostępnienia umowy dzierżawy, w szczególności poprzez pokazanie kwoty, na jaką opiewa oraz informacji o drugiej stronie umowy, ewentualnie z ostrożności procesowej o:

- stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wnoszącego na podstawie błędnego pouczenia organu i bezprzedmiotowości decyzji z dnia (...) lutego 2020 r., ponieważ jest ona decyzją dotyczącą wniosku z dnia 6 grudnia 2019, a nie z dnia 31 stycznia 2020. W ww. wniosku wnoszono jedynie o kopię i aneksy do umowy dzierżawy, a nie o samą umowę. Wobec czego wydawanie decyzji o odmowie udostępnienia danych z samej umowy nie znajduje oparcia we wniosku.

- uznanie, że decyzja z dnia 14 lutego 2020 r. dotyczy wniosku z dnia 6 grudnia 2019 r. a w takim przypadku żądanie odwołującego się to uchylenie powyższej decyzji i nakazanie Burmistrzowi udostępnienia umowy dzierżawy, w szczególności poprzez pokazanie kwoty na jaką opiewa oraz informacji o drugiej stronie umowy.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2020 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 t.j.) oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 t.j.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Zdaniem Kolegium, wiedza o umowie dzierżawy, o którą wnosił skarżący wchodzi w zakres informacji publicznej, jednak podanie imienia i nazwiska właściciela nieruchomości nr (...) podlega wyłączeniu, ponieważ ochronie prawnej podlega tożsamość i dane osobowe osób nieprowadzących działalności gospodarczej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Kwestia przysługiwania w sprawie prawa do ochrony danych kontrahentów "osób prywatnych" nie powinna budzić wątpliwości, a relacje między prawem do prywatności a prawem do informacji publicznej mogą być rozstrzygnięte wyłącznie na gruncie konkretnych okoliczności sprawy.

Kryterium rozstrzygającym w niniejszej sprawie jest, zdaniem organu odwoławczego, charakter umowy z dnia 17 lipca 2019 r., ponieważ bez względu na nazwisko właściciela tej nieruchomości jako osoby wydzierżawiającej, gmina obowiązana była zapewnić społeczeństwu dostęp do plaży, która jest miejscem publicznym i w żadnym razie nie może być mowy o nepotyzmie, łamaniu zasad równości wobec prawa, czy konkurencyjności kontrahentów. W ocenie kolegium konieczność ochrony osoby fizycznej w takim wypadku jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za udostępnieniem danych objętych żądaniem.

W zależności bowiem od rodzaju świadczonej usługi osoba zawierająca umowę cywilnoprawną z organem publicznym może oczekiwać ochrony swoich danych osobowych w zróżnicowanym stopniu. W żadnym jednak wypadku, w ocenie Kolegium, nie zwalnia to organu od ujawnienia kwot środków publicznych przekazanych na jej realizację. Tak więc w sytuacji konfliktu pomiędzy prawem do informacji publicznej, a prawem do prywatności w sprawach, w których o ujawnienie danych osobowych strony umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem wykonującym zadania publiczne lub wydatkującym środki publiczne należy każdorazowo ocenić, czy ujawnienie takich danych jest koniecznym dla realizacji zasady jawności życia publicznego oraz czy takie ujawnienie nie byłoby nadmierną ingerencją w prawo do prywatności osób podpisujących taką umowę (por. wyrok NSA z 21 marca 2019 r., I OSK 1309/17).

Jeżeli więc wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy imienia i nazwiska osoby fizycznej, wówczas podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie, czy żądane dane osobowe dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji. Musi bowiem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Jeżeli organ ustali taki związek, to obowiązany jest udostępnić żądane informacje, w przeciwnym wypadku - obowiązany jest do odmowy ujawnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych.

Odnosząc swoje rozważania do rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że nie dotyczy ona osoby pełniącej funkcje publiczne. Za taką nie można bowiem uznać właściciela nieruchomości dzierżawionej przez gminę, który otrzymał za dzierżawę czynsz dzierżawny od organu na podstawie umowy cywilnej bez związku z jego działalnością gospodarczą, jak i zawodową. Sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej (dzierżawy) z podmiotem publicznym nie skutkuje tym, że osoba fizyczna staje się automatycznie osobą pełniącą funkcję publiczną. Przeciwne rozumienie prowadziłoby do uznania, iż każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną, narażałby go na ograniczenie prawa do prywatności przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Nie chodzi tu bowiem o jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, ale o realizację zadań publicznych. Zdaniem organu odwoławczego wydzierżawiający właściciel nieruchomości w analizowanej sprawie nie realizuje żadnych zadań publicznych i tym samym korzysta z prawa do prywatności polegającego na nieujawnianiu jego imienia i nazwiska oraz innych danych, które pozwolą na jego identyfikację. Celem dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności organów władzy publicznej. Cel ten spełniony będzie także wówczas, gdy chroniąc sferę prywatności, informacja publiczna będzie pomijać dane osobowe osób fizycznych.

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie wystarczające zatem będzie przekazanie wnioskodawcy kserokopii umowy z dnia 17 lipca 2019 r. z zakreśleniem informacji dotyczących imienia i nazwiska osoby wydzierżawiającej nieruchomość. Brak jest bowiem interesu publicznego w ujawnianiu danych osobowych takiej osoby. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie mówi bowiem o całkowitym wyłączeniu prawa do informacji publicznej, ale o jego ograniczeniu w takim tylko zakresie, w jakim wymaga tego ochrona prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Nie ma zatem przeszkód prawnych do udostępnienia żądanej informacji publicznej z wyłączeniem części informacji podlegających ochronie poprzez utajnienie w procesie anonimizacji wyłącznie tych danych, które podlegają ochronie.

Zdaniem organu odwoławczego o takim właśnie wyłączeniu stanowił także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 listopada 2019 r. II SAB/Sz 79/19, na który powoływał się skarżący. Sąd w wyroku tym uznał, że rzeczą organu było udostępnienie żądanych informacji przy uwzględnieniu ochrony danych osobowych (art. 5 ust. 2 u.i.d.p.) bądź - w przypadku uznania, że stanowią one informację przetworzoną, wydanie decyzji o odmowie ich udostępnienia. W przypadku, gdyby organ doszedł do przekonania, że dane osobowe, których podania żądał skarżący podlegają ochronie, konieczne byłoby wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji, przy założeniu, że żądana informacja stanowi informację publiczną, ale nie może zostać udostępniona z tego względu.

M. N. w skardze z dnia 3 czerwca 2020 r. na powyższe rozstrzygnięcie, adresowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł:

- na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji w całości;

- na podstawie art. 135 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji - wydanej w I instancji - decyzji Burmistrza z dnia (...) lutego 2020 r., nr (...);

- na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie Burmistrza do wydania decyzji niezwłocznie, w terminie przewidzianym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, a także zobowiązanie Burmistrza (...) do wydania decyzji w ten sposób, że udostępni kwotę umowy dzierżawy nr (...) z dnia 17 lipca 2019 r. i udostępni dane drugiej strony umowy - w tym imię i nazwisko;

- na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;

- o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym wpisu sądowego.

Skarżący decyzji zarzucił naruszenie:

I. prawa procesowego art. 107 § 3 k.p.a. (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695) poprzez wydanie decyzji, w której treść rozstrzygnięcia stoi w rażącej sprzeczności z jej uzasadnieniem;

II. prawa materialnego:

1. art. 61 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, u.d.i.p. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, 1669) poprzez brak udostępnienia informacji publicznej określonej w powyższych przepisach, a także powiązanej z art. 7 ust. 1 lit. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, 1309, 1571, 1696, 1815.), co skutkuje także naruszeniem tych przepisów; art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż imię i nazwisko strony umowy zawartej przez gminę, a także kwota umowy podlegają w niniejszym przypadku wyłączeniu z jawności.

Skarżący zawarł następnie obszerne wyjaśnienie, dlaczego rozpatrzenie niniejszej skargi jest ważne, doniosłe społecznie, a jej uwzględnienie przysłuży się budowaniu na terenie gminy praworządności.

Odnosząc się do naruszenia prawa procesowego strona wskazała, że zaskarżona decyzja znajdująca pełne odzwierciedlenie w przywołanej przez SKO podstawie prawnej pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią uzasadnienia, ponieważ organ ten rozstrzygnął o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a w treści uzasadnienia zawarł (na stronie 5 uzasadnienia) pogląd: "w zależności bowiem od rodzaju świadczonej usługi osoba zawierająca umowę cywilnoprawną z organem publicznym może oczekiwać ochrony swoich danych osobowych w zróżnicowanym stopniu, w żadnym wypadku nie zwalnia to organu od ujawnienia kwot środków publicznych przekazanych na jej realizację".

W ocenie skarżącego, powołującego się na orzecznictwo oczywista wewnętrzna sprzeczność decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i podlega uchyleniu (zob. Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2019 r. i SA/Sz 131/19, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2014 r. i SA/Wa 178/14 LEK nr 1561496).

Odnośnie naruszenia prawa materialnego skarżący podał, że z uwagi na brak uchylenia lub stwierdzenia nieważności przez SKO decyzji pierwszoinstancyjnej, wszelkie zarzuty sformułowane pod adresem organu gminnego kieruje również do organu wyższego stopnia. Z tego powodu strona podtrzymała wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego zawarte w piśmie z dnia 10 kwietnia 2020 r. (złożone w postępowaniu odwoławczym), a także w załączonym do niego załączniku z dnia 31 stycznia (pismo z dnia 31 stycznia 2020 r. wzywające organ do prawidłowego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 6 grudnia 2020 r.).

W ocenie skarżącego orzecznictwo przywołane przez SKO wskazuje na obowiązek ujawnienia imienia i nazwiska osoby, z którą Burmistrz podpisał umowę dzierżawy, a także, że decyzja organu odwoławczego w rzeczywistości uniemożliwia kontrolę społeczną organu gminnego i wyłącza jawność życia publicznego. Strona odniosła się także do opisanych w skardze poglądów, że decyzja Burmistrza wzbudza silne kontrowersje poprzez wynajmowanie nieruchomości zamiast wykupu, ponoszenie kosztu kilkunastu tysięcy złotych na usługi geodety i obsługę prawną w celu podziału działki o powierzchni około 100 m2, która ostatecznie i tak miałaby podlegać zamianie z innym gruntem, a przede wszystkim służyć miałaby do zablokowania wjazdu na działkę skarżącego.

Końcowo strona wskazała, że każda osoba, która czerpie korzyści z tytułu podpisywanych z gminą umów, powinna liczyć się z tym, że obywatele będą chcieli zasięgnąć informacji na ten temat.

W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Nadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a niemającym w tej sprawie zastosowania).

Przedmiot rozpoznawanej sprawy stanowi decyzja Burmistrza (...) z dnia (...) lutego 2020 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie obejmującym dane osobowe dzierżawcy (imię i nazwisko) oraz numer rachunku bankowego do wpłat czynszu dzierżawnego, dotyczące zawartej przez Gminę M. w dniu 17 lipca 2019 r. umowy dzierżawy stanowiącej własność Gminy działki nr (...) położonej w M.

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy dane, których udostępnienia odmówił skarżącemu organ gminy, są informacją publiczną podlegającą udostępnieniu, czy też organ prawidłowo udostępnił skarżącemu treść umowy dzierżawy z dnia 17 lipca 2019 r. zanonimizowanej w zakresie imienia i nazwiska dzierżawcy oraz numeru rachunku bankowego, na który będą dokonywane wpłaty z tytułu czynszu dzierżawnego.

W ocenie sądu, nie budzi wątpliwości, że umowa cywilnoprawna polegająca na wydzierżawieniu osobie fizycznej gruntu stanowiącego własność Gminy M., jako dokument wytworzony przez Burmistrza (...), stanowi informację publiczną. Informacją publiczną będzie bowiem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne.

Organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w uzasadnionych sytuacjach może również odmówić udostępnienia informacji. Odmowa taka wymaga jednak podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podstawy do wydania takiej decyzji zachodzą na przykład w sytuacji, gdy żądana informacja, pomimo posiadania walorów informacji publicznej, jest informacją chronioną na zasadach przewidzianych w art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. Takie argumenty legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.

W realiach rozpatrywanej sprawy należało zgodzić się z organem, że z uwagi na przyjętą podstawę prawną odmowy udzielenia odpowiedzi na zapytanie skarżącego (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), odnoszącą się do wskazania danych osobowych dzierżawcy jako strony umowy zawieranej przez Gminę zaistniała konieczność wydania decyzji administracyjnej.

Sporne zagadnienie i powstałe kontrowersje dotyczą głównie relacji dwóch konstytucyjnie chronionych dóbr, a mianowicie prawa do informacji o dysponowaniu środkami publicznymi (art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP "1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. 3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa") i prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji RP "Każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym", art. 51 ust. 1 Konstytucji RP "Nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby").

W piśmiennictwie przyjmuje się, że uprawnione i słuszne jest stwierdzenie, że podstawową przesłanką zaliczenia do sfery dostępności w obszarze spraw publicznych będzie uzasadnione zainteresowanie społeczne informacją o konkretnej osobie fizycznej, usprawiedliwione celami prawa do informacji, wśród których wyróżniają się potrzeby kontroli społecznej nad władzą publiczną oraz partycypacji społeczeństwa w sprawowaniu tej władzy.

W doktrynie zauważono, że podstawowe dane osobowe człowieka (imię i nazwisko) są jego dobrem osobistym, ale jednocześnie są dobrem powszechnym w tym znaczeniu, że istnieje publiczna zgoda na posługiwanie się nimi w życiu społecznym (towarzyskim, urzędowym, handlowym itd.) - zob. M. Pieńczykowski "Ochrona danych osobowych jako negatywna przesłanka udostępniania informacji publicznej", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2018 r., nr 2, str. 64 i n.

Rozstrzygając to zagadnienie, autor powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/1247, w którym wskazano, że trudno jest jednoznacznie przesądzić, czy udostępnienie imienia i nazwiska osoby fizycznej przez jednostkę samorządu terytorialnego narusza jej prawa do prywatności.

Problem ten może być rozstrzygnięty jedynie na tle konkretnych okoliczności sprawy. W rozpoznawanej przez Sąd Najwyższy sprawie przyjęto, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje udostępnienie imion i nazwisk osób fizycznych, będących stronami umów zlecenia lub o dzieło z jednostką samorządu terytorialnego, uzasadniając swoje stanowisko tym, iż osoby takie musiały liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe. Podkreślono, że dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść, co z oczywistych względów jest zrozumiałe, a w takiej sytuacji trudno bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób.

Skład orzekający w niniejszej sprawie akceptuje pogląd, że stanowisko zaprezentowane w przytoczonym wyroku Sądu Najwyższego wychodzi naprzeciw kardynalnej zasadzie jawności gospodarowania mieniem publicznym, w tym majątkiem komunalnym. Racjonalny jest pogląd, że każdy, kto decyduje się zawrzeć umowę z jednostką sfery budżetowej, musi liczyć się z tym, że informacje z tym związane będą podlegać ujawnieniu łącznie z informacjami dotyczącymi podstawowych danych osobowych takiej osoby. Kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub w jakiejkolwiek formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony.

Przyjęcie wskazanego założenia ma również wymiar funkcjonalny, pozwala niejako zapobiegać negatywnym zjawiskom związanym nierzadko z patologiami życia społecznego. W związku z tym potrzeba ujawniania imion i nazwisk czy też innych podstawowych danych identyfikujących osoby będące beneficjentami środków publicznych wydaje się niezbędna. Autor powołał się przy tym na niemal jednolitą linię orzeczniczą, jaka wykształciła się na tle tego rodzaju zagadnienia.

Przedstawiony pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem P. Szustakiewicza zajętym w glosie do wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13 (ZNSA z 2015 r., nr 5, str. 175 i n.), w którym autor opowiedział się za koniecznością udostępniania takich danych, przypominając, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne. Prawo to wywodzi się ze statuowanego w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności prawa do poszukiwania i rozpowszechniania informacji, jest więc jednym z podstawowych praw człowieka.

Prawo to może być ograniczone tylko w wyjątkowych wypadkach. Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów państwowych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków. Cechą demokracji w jej współczesnym rozumieniu jest możliwość dysponowania własnym majątkiem przez obywateli.

W ramach umowy społecznej obywatele godzą się ponosić ciężary publiczne, ale w zamian powinni posiadać narzędzia realnej kontroli nad sposobami ich wydatkowania. Dlatego też nie wydaje się, aby dane osobowe osób, które podpisały umowy cywilnoprawne z podmiotami publicznymi, nie mogły zostać ujawnione. Pytanie o imię i nazwisko osób, z którymi podmiot publiczny podpisał umowę cywilnoprawną, nie służy bowiem ustaleniu z jakiego powodu organ podpisał umowę z tą właśnie osobą lecz kontroli, czy przy zawieraniu tej umowy została zachowana pełna transparentność i bezstronność organu.

Z akt sprawy, a w szczególności uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ w sposób generalny, bez odniesienia się do ewentualnych uwarunkowań odnoszących się do poszczególnych stron przedmiotowych umów cywilnoprawnych i bez jakiegokolwiek odniesienia się do tych stron ocenił, że nie mogą być upublicznione z powodu konieczności ochrony sfery prywatności tych osób. Sąd poglądu tego nie podziela i w pełni akceptuje w tym zakresie przywołane wyżej wywody piśmiennictwa.

Należy również zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż anonimizacja danych zawartych w żądanych dokumentach, jako dopuszczalna bezdecyzyjna forma ograniczenia dostępu do części żądanych danych, jest wypełnieniem obowiązków wynikających z u.d.i.p. tylko w sytuacji, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentów waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku (zob. wyrok NSA z 3 marca 2020, sygn. I OSK 165/19, CBOSA).

Ochrona danych osobowych podmiotu zawierającego umowę z gminą niewątpliwie ma ograniczony zakres, o czym wielokrotnie przesądzono w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a z którego wynika, że dane osobowe kontrahentów jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, winny być udostępnione jako informacja publiczna i nie powinny podlegać wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przemawia za tym funkcja kontroli społecznej, pozwalająca lokalnej społeczności weryfikować wykonanie umów zawartych przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym racjonalne i gospodarne wydawanie środków publicznych, a także sprawdzać, czy zawierane umowy nie stanowią swoistego przejawu nepotyzmu lub korupcji politycznej, które w oczywisty sposób podkopują zasady funkcjonowania społeczności lokalnej. Przeciwdziałanie owym zjawiskom dostatecznie usprawiedliwia transparentne funkcjonowanie samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2020 r., I OSK 2335/18. Lex nr 2825569). W orzecznictwie sądów co do zasady jawność danych osobowych podmiotów będących stronami umów zawieranych z podmiotami publicznymi, korzystających z majątku publicznego nie jest kwestionowana (por. wyroki NSA z: 19 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2060/16; 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2317/14; 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2563/14; 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3217/14; 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2153/14; 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14; 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 267/14 i I OSK 546/14). Podkreśla się bowiem, że przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej, zważywszy, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Z tego względu podmiot (w tym osoba fizyczna) zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym, z którą wiąże się wydatkowanie środków publicznych nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności (por.m.in. wyrok SN z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013/5/67, wyroki NSA z dnia: 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 213/14, 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 33/16, wyrok WSA w Poznaniu z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 47/17). W konsekwencji, dokonując anonimizacji danych dzierżawcy zawartych w umowie z 17 lipca 2019 r., tj. imienia, nazwiska czy rachunku bankowego do wpłat czynszu dzierżawnego, w okolicznościach niniejszej sprawy podmiot zobowiązany wadliwie zastosował normę art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym, bezpodstawnie ograniczył zakres udostępnianych informacji w stosunku do wniosku skarżącego z 31 stycznia 2020 r. co doprowadziło wydania wadliwej decyzji o odmowie udostępnienia w powyższym zakresie informacji publicznej.

Odnosząc się do żądania skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji sąd zauważa, że w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub części następuje wówczas, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W tej sprawie takie przyczyny nie zaistniały.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., sąd w pkt I wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a., w pkt II wyroku sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z zaprezentowaną wykładnią przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przy czym podkreślić należy, że wydania decyzji wymaga jedynie odmowa udostępnienia informacji, natomiast jej udostępnienie jest czynnością materialno-techniczną, która również kończy postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.