II SA/Sz 507/18, Realna możliwość poboru wód jako warunek ustalenia opłaty stałej. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2565974

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 września 2018 r. II SA/Sz 507/18 Realna możliwość poboru wód jako warunek ustalenia opłaty stałej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder.

Sędziowie WSA: Renata Bukowiecka-Kleczaj, Marzena Iwankiewicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych

I.

uchyla zaskarżona decyzję,

II.

zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Informacją roczną z dnia 8 lutego 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w (...) Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, powołując się na art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 z późn. zm.) ustalił S. G. opłatę roczną za pobór wód podziemnych za okres (...). w wysokości (...) zł, zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502). W informacji wskazano, że opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej (...) zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia (...) r. w ilości 34 m3/h i wynoszącego 0,009444 m3/s oraz wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia (...) r., w ilości 16,00 m3/h i wynoszącego w przeliczeniu 0,004444 m3/s.

W złożonej reklamacji S. G. zakwestionował wysokość naliczonej opłaty w części dotyczącej poboru wody na potrzeby Szpitala w R. (nieruchomość przy ul. (...) w R.). Wskazał, że mimo iż SPZZOZ w G. uzyskał pozwolenie wodnoprawne na pobór wody (pozwolenie z dnia (...) r.), to od dnia (...) nie jest w posiadaniu tej nieruchomości i nie pobiera wody.

Z dniem (...) r. wygasła umowa dzierżawy tej nieruchomości, a obecnym dzierżawcą jest Samodzielny Publiczny Szpital Rejonowy w N. Mimo, iż opłatę stałą pobiera się według danych zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym, to nie ulega wątpliwości, że opłatę nalicza się za pobór wody. Nie będąc dzierżawcą ani posiadaczem nieruchomości przy ul. (...) w R. SPZZOZ w G. nie pobiera wody i nie korzysta z usług wodnych i brak jest podstaw prawnych i faktycznych do obciążania go opłatą wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego nr (...) Zdaniem podmiotu składającego reklamację opłata powinna być pomniejszona o kwotę (...) zł. Kwotą tą powinien zostać obciążony podmiot, który dokonuje poboru wody, a zatem obecny dzierżawca lub właściciel nieruchomości.

Zgodnie z art. 298 ustawy Prawo wodne opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić;

1)

podmioty korzystające z usług wodnych,

2)

osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące:

a)

właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych,

b)

posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych,

c)

użytkownikami wieczystymi gruntów,

d)

posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego

- które na skutek wykonywania robót i obiektów mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doprowadziły do zmniejszenia tej retencji.

W załączeniu reklamacji przedłożono kopię porozumienia z dnia (...) r. w sprawie przejęcia nieruchomości przy ul. (...) w R. przez Powiat Ł., na skutek wypowiedzenia umowy dzierżawy.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody (...) Zarząd Zlewni w G. określiło S. G. opłatę stałą za pobór wód podziemnych w okresie od (...) r. do (...) r. w kwocie (...) zł. Decyzje wydano na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy Prawo wodne oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że pismem z dnia (...). ustalił opłatę roczną za pobór wód podziemnych. Odnosząc się do argumentu podniesionego w reklamacji wskazał, że nie została ona uwzględniona, ponieważ opłatę ustalono na podstawie ważnego pozwolenia wodnoprawnego. W myśl art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne, w razie nieuznania reklamacji, właściwy organ Wód (...) albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. SPZZOZ w G. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia (...) r. wydanego przez Starostę Ł. w ilości 16 m3/h co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. W niniejszej sprawie, wobec nieuznania reklamacji, zaistniała potrzeba wydania decyzji określającej opłatę za pobór wód podziemnych. Opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej (...) zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 16 m3/h i wynoszącego w przeliczeniu 0,004444 m3/s.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję, wniesionej na podstawie art. 273 ust. 8 ustawy Prawo wodne, podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty wniósł o jej uchylenie, zarzucając:

1.

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 298 pkt 1 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 1 i art. 271 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przekonaniu, że korzystającym z usług wodnych jest adresat pozwolenia wodnoprawnego i zobowiązany jest on do uiszczenia opłaty nawet w przypadku niedokonywania poboru wody, mimo iż przepisy prawa nie ustanawiają takiego domniemania, przez co organ nie ustalił podmiotu faktycznie korzystającego z usług wodnych, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do określenia opłaty i wydania decyzji której adresatem jest podmiot niekorzystający z usług wodnych, a zatem podmiot nie zobowiązany do ponoszenia takich opłat,

2.

naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia dowodów i niepodjęcie czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego, na skutek czego dokonano błędnych ustaleń faktycznych, iż SPZZOZ w G. jest podmiotem korzystającym z usług wodnych w postaci poboru wód podziemnych z ujęcia przy ul. (...) w R., a także naruszenie art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez ograniczenie uzasadnienia prawnego decyzji do wskazania podstawy prawnej, bez jej wyjaśnienia i bez dokonania jej wykładni, z pominięciem okoliczności podniesionych w odwołaniu (reklamacji), czym organ rażąco naruszył zasadę przekonywania strony,

3.

naruszenie art. 273 ust. 5 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie i nie uznanie reklamacji co do wysokości naliczonej opłaty.

W skardze wniesiono o ustalenie opłaty za korzystanie z usług wodnych wyłącznie za pobór wód podziemnych w obiekcie przy ul. (...) w G. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia (...) r. i o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi na okoliczność nie korzystania przez stronę skarżącą z usług wodnych na działce nr (...) w R. (ul. (...) Jednocześnie wskazano na nowe okoliczności faktyczne w sprawie tj. na złożenie przez Samodzielny Publiczny Szpital Rejonowy w N. wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego z dnia 18 kwietnia 2012 r. w oparciu o art. 411 ust. 2 i 3 Prawa wodnego. SPZZOZ w G. wskazał, że decyzja oparta jest na domniemaniu, iż korzystającym z usług wodnych jest zawsze podmiot, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne. Organ wydający decyzję nie przeprowadził żadnej analizy przepisów, ograniczając się do wskazania art. 298 pkt 1 ustawy jako podstawy prawnej wydanej decyzji. Postępowanie organu rażąco narusza przepisy prawa, w szczególności zasadę przekonywania strony. W reklamacji wskazano przepisy prawa i ich wykładnię zgodnie z którą opłaty za usługi wodne nakładane są za korzystanie z nich, zatem opłatę za korzystanie z wód podziemnych powinien ponieść podmiot który faktycznie z nich korzysta, a nie ten który uzyskał zgodę na pobór. Zdaniem skarżącego ustawa nie zawiera legalnej definicji "podmiotu korzystającego z usług wodnych" i nie wprowadza żadnych domniemań, że podmiotem takim jest podmiot który uzyskał pozwolenie wodnoprawne. Uzyskanie zezwolenia nie jest jednoznaczne z wykonywaniem uprawnień z niego wynikających, o czym świadczą choćby regulacje zawarte w art. 415 pkt 5 Prawa wodnego. Możliwe jest też przejęcie z mocy prawa uprawnień wynikających z pozwolenia, które jest jedynie potwierdzane w drodze decyzji organu (art. 411 ustawy). Z kolei z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego wynika, że opłatę za usługi wodne zobowiązane są ponosić w pierwszej kolejności podmioty korzystające z usług wodnych, a nie podmioty które uzyskały pozwolenie wodnoprawne na konkretne usługi. Nadto, brzmienie art. 268 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazuje na to, ze opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych, a nie za samo uprawnienie do takiego poboru wynikające z pozwolenia wodnoprawnego. Strona skarżąca przyznała, że istotnie, informacje zawarte w pozwoleniu wodnoprawnym służą ustaleniu wysokości tej opłaty, ale nie są wystarczające do ustalenia podmiotu zobowiązanego do jej uiszczenia. Analogiczna argumentacja została zawarta we wniesionej reklamacji, niestety organ nie ustosunkował się do niej w uzasadnieniu wydanej decyzji, nie wyjaśnił jaką przyjął wykładnię przepisów, nie odniósł się do wskazanych przez stronę dowodów, a z decyzji można jedynie wysnuć wniosek, że organ zrównał podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty za pobór wód z podmiotem, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne. Nie sposób uznać, by organ wszechstronnie zbadał okoliczności sprawy. Obowiązkiem organu, wynikającym z art. 7, 77 i 80 k.p.a. jest wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, a następnie jego wszechstronne i całościowe rozpatrzenie dla ustalenia prawdy obiektywnej. Przed wydaniem decyzji organ powinien ustalić, jaki podmiot faktycznie korzysta z usług wodnych, gdyż jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia. Organ oparł się jedynie na pozwoleniu wodnoprawnym, pomijając całkowicie dostarczone przez stronę dokumenty dotyczące stanu faktycznego. W toku postępowania SPZZOZ w G. wskazywał, że nieruchomość ze szpitalem w R. przy ul. (...) (dz. ewid. (...)) dzierżawił do dnia (...) r., a po tej dacie korzystającym z nieruchomości i urządzeń wodnych jest inny podmiot, przedłożył organowi porozumienie w sprawie przejęcia tej nieruchomości zawarte z właścicielem nieruchomości, tj. Powiatem Ł. Przedłożone dowody wskazywały, że doszło do zmiany korzystającego z usług wodnych i faktycznie pobierającego wody podziemne z ujęcia zlokalizowanego na działce nr ewid.(...) Nadto, w dniu (...) r. SPZZOZ w G. zawarł oraz SPSR w N. porozumienie potwierdzające, że od dnia (...) r., to SPSR w N. wykonywał prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego z dnia (...) tj. pobierał wody podziemne. Pismem z tego samego dnia SPSR w N. złożył wniosek o przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego wskazując, że to on będzie ponosił wszystkie opłaty związane z eksploatacją, w tym opłatę roczną za pobór wód podziemnych za 2018 r. Oznacza to, że podmiotem korzystającym z urządzeń wodnych w (...) r. i tym samym zobowiązanym do uiszczenia opłat za usługi wodne jest SPSR

w N. W ocenie strony organ, który wydał zaskarżoną decyzję niezasadnie odmówił uznania reklamacji złożonej przez stronę skarżącą, czym naruszył art. 273 ust. 5 Prawa wodnego. W tej sytuacji konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części nakładającej na stronę skarżącą opłatę stałą za korzystanie z usług wodnych na działce nr (...) w R., tj. w zakresie dotyczącym nałożenia opłaty stałej w kwocie (...) zł.

W odpowiedzi na skargę Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody (...) wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniło, że opłata za pobór wód podziemnych w kwocie (...) zł za okres od (...) r. do (...) r., z ujęcia zlokalizowanego na działce nr (...) w R., została ustalona prawidłowo na podstawie pozostającego w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego z dnia (...) r. z którego wynika, że podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat jest strona skarżąca. Opłata za usługi wodne jest ściśle powiązana z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Zgodnie z art. 411 ust. 1 ustawy Prawo wodne następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. Analogiczną regulację zawierała ustawa z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) uchylona przez obecnie obowiązującą ustawę. Prawo wodne za zakłady uznaje podmioty korzystające z wód w ramach usług wodnych, wykonujące urządzenia wodne lub wykonujące inne działania wymagające zgody wodnoprawnej (art. 16 pkt 73 Prawa wodnego). Do przejęcia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego dochodzi w sytuacji wstąpienia na zasadzie sukcesji uniwersalnej w ogół praw i obowiązków zakładu który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, bądź też takiej jego zorganizowanej części, która w całości związana jest z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym. W przypadku gdy zakład przeniósł jedynie własność nieruchomości, na której zlokalizowane jest urządzenie wodnoprawne służące do korzystania z usługi wodnej objętej pozwoleniem wodnoprawnym lub też taką nieruchomość oddał w dzierżawę, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że doszło do następstwa prawnego pomiędzy zakładem a podmiotem, który nabył tytuł prawny do nieruchomości. Ten ostatni podmiot nie wstąpił bowiem w ogół praw i obowiązków zakładu lub jego zorganizowanej części. Ponadto, wniosek o następstwo prawne został złożony dopiero w dniu (...) r., a więc po naliczeniu opłaty za pobór wód podziemnych na podstawie decyzji z dnia (...) r. Konsekwencją stwierdzenia, że nie doszło do przejścia na nabywcę/dzierżawcę nieruchomości, na której zlokalizowane jest urządzenie wodne, praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego jest obowiązek ponoszenia opłaty stałej przez adresata pozwolenia wodnoprawnego, mimo że nieruchomość nie znajduje się już w jego władaniu. W tej sytuacji brak było podstaw do obciążenia opłatą stałą innego podmiotu, niż wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. są błędne, ponieważ w decyzji organ podał podstawy prawne i faktyczne wydanego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. pełnomocnik SPZZOZ w G. oświadczył, że popiera skargę. Podał, że ZOZ w N. wystąpił z wnioskiem, na podstawie art. 411 Prawa wodnego, o przeniesienie praw z pozwolenia wodnoprawnego na następcę prawnego, ale uzyskał decyzję odmowną, od której złożono odwołanie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją organ określił opłatę stałą za pobór wód podziemnych

m.

in. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia (...) r. SPZZOZ

w G. na pobór wody podziemnej z dwóch studni głębinowych zlokalizowanych na działce nr (...) w R. na cele socjalno-bytowe. Z pozwolenia wodnoprawnego wynika, że uprawnia ono do poboru wód podziemnych do dnia (...) roku. Przy czym istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się kwestii zasadności naliczenia opłaty w sytuacji, gdy podmiot który uzyskał pozwolenie wodnoprawne faktycznie nie pobiera wód podziemnych w okresie za który ustalono opłatę, ponieważ nie dysponuje przedmiotową nieruchomością. Nieruchomość była dzierżawiona od Powiatu Ł., ale umowa dzierżawy wygasła z dniem (...) r.

Ustalona decyzją opłata została nałożona na podstawie przepisów ustawy z dnia (...) r. Prawo wodne. Wejście w życie tej ustawy było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej jako: Dyrektywa ramowa). Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 Dyrektywy ramowej państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Na państwa członkowskie nałożono obowiązek kształtowania polityki opłat za wodę, która przewiduje działania zachęcające użytkowników do wykorzystywania zasobów wodnych efektywnie oraz przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych Dyrektywy, a także zapewnienia odpowiedniego wkładu różnych użytkowników wody, podzielonych przynajmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, oparty na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady "zanieczyszczający płaci". Przy czym państwa członkowskie mogą uwzględniać skutki społeczne, ekologiczne i ekonomiczne zwrotu kosztów, jak również warunki geograficzne i klimatyczne określonego regionu lub regionów. Zgodnie zaś z Załącznikiem III do Dyrektywy ramowej analiza ekonomiczna zawiera informacje w celu wykonania odpowiednich obliczeń niezbędnych dla uwzględnienia określonej w art. 9 Dyrektywy ramowej zasady zwrotu kosztów za usługi wodne, przy uwzględnieniu prognoz długoterminowych dotyczących zaopatrzenia i zapotrzebowania na wodę w obszarze dorzecza, oraz w miarę potrzeby oszacowania dotyczące wielkości, cen i kosztów związanych z usługami wodnymi, oraz oszacowania odpowiednich inwestycji, obejmujące prognozowanie takich inwestycji. W analizie winny się znaleźć także informacje mające na celu dokonanie oceny najbardziej efektywnego ekonomicznie połączenia środków w odniesieniu do korzystania z wód, które będą zawarte w programie środków działania na mocy art. 11 Dyrektywy, opartego na oszacowaniach potencjalnych kosztów takich środków. W związku z tymi zapisami wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który ma się przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Jednym z takich instrumentów - zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego są opłaty za usługi wodne.

W myśl zaś art. 35 ust. 1 ustawy usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Podmiot korzystający z usług wodnych dokonujący poboru wód powierzchniowych lub podziemnych w ramach usług wodnych jest obowiązany do stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranych wód (art. 36. 1). Opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 ustawy) i opłata ta składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1). Do ich uiszczania zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1 ustawy).

Podstawę ustalenia wysokości opłaty kwestionowanej w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

W związku z tym organ przyjął jednostkową stawkę opłaty w wysokości (...) zł, czasu wyrażonego w dniach - 365 dni oraz maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 16 m3/h wynoszącego po przeliczeniu 0,004444 (...) decyzji jest (...) zł, a z wyliczenia wynika kwota (...)

Do ustalenia wysokości opłaty stałej istotne znaczenie ma maksymalna ilość wody podziemnej wyrażona w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Nie oznacza to jednak, że sytuacja, w której podmiot uprawniony do poboru wód na podstawie pozwolenia nie ma możliwości korzystania z niego, ponieważ nie ma prawa do dysponowania nieruchomością, na której znajduje się ujęcie wody, nie ma znaczenia dla ustalenia wysokości należnej opłaty. Z przepisów ustawy Prawo wodne wynika, że opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1, art. 270 ust. 1, art. 271 ust. 1), co oznacza, że podmiot uprawniony do poboru wód musi mieć co najmniej potencjalną możliwość wykonywania swych uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Z przepisu prawa określającego sposób ustalania opłaty stałej nie można wyprowadzać tezy, że opłata taka przysługuje niezależnie od okoliczności faktycznych sprawy, do czasu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego albo ewentualnie przejęcia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia przez następcę prawnego zakładu, na podstawie art. 411 ustawy. W sytuacji gdy podmiot który uzyskał pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych, ale nie ma możliwości realizacji swoich uprawnień z niego wynikających, brak jest podstaw do ustalenia opłaty stałej. Zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Brak jest uzasadnienia dla pobierania opłat za usługi wodne, które z przyczyn obiektywnych nie mogą być świadczone na rzecz danego podmiotu. Wykładnia przepisów ustawy Prawo wodne zaprezentowana przez organ, który wydał decyzję, nie służy podejmowaniu działań zachęcających użytkowników do wykorzystywania zasobów wodnych efektywnie.

Zważyć przy tym należy, że dokonując wykładni konkretnej normy nie można ograniczać się do pewnego jej fragmentu, lecz należy uwzględnić wszystkie jej elementy (B. Brzeziński - Podstawy wykładni prawa podatkowego Gdańsk 2008 str. 62). Wobec powyższego użyte przez ustawodawcę sformułowanie "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" pozwala przyjąć, że intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat na podmiot, który rzeczywiście ma możliwość poboru wody - tak rozumieć należy bowiem określenie "za pobór wód". Podkreślić także należy, że zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni - zasadą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym ustalając znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej. L. Morawski, Zasady Wykładni prawa, Toruń 2010 r., s. 82). Dokonując zatem analizy art. 271 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego w kontekście oceny powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za pobór wód podziemnych, uwzględnić należy nie tylko całe brzmienie art. 271, ale również poprzedzających go jednostek redakcyjnych ustawy, w tym art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270, ale także art. 298.

Zgodnie zaś z brzmieniem art. 270 ust. 1 i 6 ustawy opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych, przy czym wysokość opłaty zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy wodę podziemną, przeznaczenia wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ), przy czym wielolecie obejmuje co najmniej (...) hydrologicznych, oraz dostępnych zasobów wód podziemnych. Samo wydanie zezwolenia wodnoprawnego uprawniającego do poboru wód podziemnych nie upoważnia zatem organu Wód Polskich do naliczania opłat, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że podmiot, który uzyskał zezwolenie nie ma realnej możliwości wykonywania swoich uprawnień z niego wynikających. Uzyskanie zezwolenia wodnoprawnego nie oznacza automatycznej możliwości realizacji uprawnień zakładu wynikających z zezwolenia i samo posiadanie zezwolenia nie uprawnia do naliczania opłat za usługi wodne objęte zezwoleniem. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 400 ust. 1 ustawy pozwolenie wodnoprawne wydaje się w drodze decyzji na czas określony, nie dłuższy niż 20 lat, liczony od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Samo wydanie zgody wodnoprawnej w tym pozwolenia wodnoprawnego jest zresztą odpłatne (art. 398 ust. 1 ustawy). Nie ma żadnego uzasadnienia, aby opłaty stałe za pobór wód podziemnych ponosił zakład który wprawdzie uzyskał pozwolenie wodnoprawne, ale nie ma fizycznej możliwości korzystania z niego i co za tym idzie nie dokonuje poboru wód. System opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 ustawy) co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki.

Należy także zwrócić uwagę, że podstawą naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie było pozwolenie wodnoprawne wydane w (...) r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne

(Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), która nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Tymczasem obecnie - w myśl art. 403 ust. 6 pkt 6 Prawa wodnego, jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym z usług wodnych. Nie sposób zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne - nawet w formie opłaty stałej, naliczanej według maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym - obciążają podmiot który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, niezależnie od tego, czy ma realną możliwość poboru wód. Pobieranie opłaty w takim stanie faktycznym stanowiłoby - w ocenie Sądu - naruszenie art. 9 Prawa wodnego, a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym de facto nie ma możliwości korzystania.

Słuszny okazał się zatem zarzut strony skarżącej, że opłata stała winna być ustalona z pomniejszeniem opłaty za pobór wody na podstawie pozwolenia z dnia (...) r., ponieważ strona skarżąca nie ma możliwości poboru wody na podstawie tego pozwolenia w (...) r. W tym stanie rzeczy organ winien najpierw zweryfikować twierdzenia strony podniesione w złożonej reklamacji co do kwestii poboru wody w nieruchomości położonej przy ul. (...) w R., a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie powyższe wskazania Sądu.

Zauważyć też należy, że wyliczenie opłaty na kwotę (...) zł było błędne. Przyjmując za podstawę sposób obliczenia przedstawionych przez organ to 16 m3/h: 3600 s = 0,004444 m3/s x (...) zł x 365 dni = (...) zł.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.