II SA/Sz 501/18 - Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2507449

Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2018 r. II SA/Sz 501/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Stefan Kłosowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. B. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. w przedmiocie ustalenia istnienia stosunku służby i przywrócenia do służby postanawia odrzucić skargę

Uzasadnienie faktyczne

K. B. wniósł do tutejszego Sądu pismo zatytułowane "skarga o ustalenie istnienia stosunku służby i o przywrócenie do służby", w którym domagał się od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej ustalenia istnienia stosunku służby od dnia 1 września 2017 r. i o przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od dnia 1 września 2017 r. na poprzednich warunkach służby i uposażenia.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący przedstawił swoją sytuację związaną z odbywaną służbą funkcjonariusza w administracji celnej, toczącym się postępowaniem dyscyplinarnym oraz dotychczasowy przebieg korespondencji z organem. Wskazał, iż do dnia 31 maja 2017 r. nie przedstawiono mu propozycji służby, tym samym niedopełniając ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Nadmienił, iż zwolnienie ze służby nie było decyzją merytorycznie trafną, ani w żaden sposób uzasadnioną i jest dla niego rażąco krzywdząca, naruszająca tym samym zasady współżycia społecznego, gdyż organ nie podał jakichkolwiek obiektywnych kryteriów, którymi kierował się nie przedstawiając skarżącemu propozycji służby. Zdaniem skarżącego, zwolnienie ze służby w takim trybie jest także niezgodne z Konstytucją, w tym z zasadą państwa prawa, zasadą działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, zasadą równości, zasadą prawa do sądu oraz zasadą prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Zwrócił przy tym uwagę na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i poglądy doktryny. Wskazał także, iż stosunek funkcjonariuszy służb mundurowych w pragmatyce Służby Celno-Skarbowej nie jest stosunkiem pracy lecz publicznoprawnym stosunkiem administracyjnym, zaś sprawa przekształceń stosunku służbowego jest sprawą administracyjną, której załatwienie wymaga kwalifikowanego aktu administracyjnego. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek dot. posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania, co skutkowało niezłożeniem skarżącemu propozycji służby.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, iż zagadnienie przekazane przez skarżącego do oceny prawnej WSA w Szczecinie nie poddaje się kognicji sądu administracyjnego z uwagi na brak właściwości sądu do rozpoznania przedmiotu skargi. Organ wyjaśnił, iż z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie wynika obowiązek złożenia pracownikom/funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia ani pełnienia służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 nie wymaga złożenia oświadczenia woli przez pracodawcę, a skutek w postaci ustania stosunku służby następuje z mocy prawa.

Pismem z dnia 29 maja 2018 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie w niniejszej sprawie postępowania mediacyjnego z udziałem obu stron: skarżącego i organu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.". Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Granice tej właściwości sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4-5 p.p.s.a. W kontekście powołanych przepisów p.p.s.a., Sąd uznał, że nie posiada kognicji do rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1)

decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Skarżący uczynił przedmiotem skargi żądanie ustalenia istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Powyższe wiąże się ściśle z reorganizacją administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej dokonaną ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (zwanej dalej: "ustawa o KAS"). Powyższym aktem prawnym powołano Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Rozważenia zatem wymaga, czy tak zakreślony przedmiot skargi podlega kontroli działalności administracji publicznej dokonywanej przez sądy administracyjne.

Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS i art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy Krajowej Administracji Skarbowej wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej.

Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS, aby zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, iż użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Ponadto zauważyć należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, ale również dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS).

Ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W przypadku skarżącego nie została przedstawiona pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudniania albo pełnienia służby w myśl powołanego art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS (okoliczność niesporna). Poza sporem pozostawało także to, iż skarżący przed dniem wejścia w życie ustawy o KAS pełnił służbę w Izbie Celnej w S. od dnia 30 grudnia 1980 r. do dnia 28 lutego 2017 r., a następnie od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. w Izbie Administracji Skarbowej w S.

W tym miejscu wskazać jednak należy, iż skarżący w przedmiotowej sprawie zwrócił się z żądaniem ustalenia istnienia stosunku służby i przywrócenia do służby. Wyraźne w swej treści żądanie skarżący wywodzi z faktu niewygaśnięcia stosunku służby z uwagi na naruszenie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS poprzez nieprzedstawienie mu pisemnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby.

Należy zauważyć, że ustawa o KAS, w art. 277 zawiera generalną zasadę właściwości sądów powszechnych - sądów pracy do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Z przepisów tej ustawy wnika wyjątkowo jedynie właściwość sądów administracyjnych w sprawach wymienionych w art. 276 ust. 1-3, a zatem w takich, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż rozstrzygnięcie o żądaniu skarżącego nie mieści się w zakresie spraw przekazanych do kontroli sądów administracyjnych. Sprawa tego rodzaju nie została zawarta w katalogu spraw z art. 276 ustawy o KAS, dla których ustawodawca przewidział wyjątkowo właściwość sadow administracyjnych. Sprawy o ustalenie istnienia stosunku pracy (w tym przypadku stosunku służby) należą bowiem do zakresu spraw rozpoznawanych przez sądy powszechne - sądy pracy. Na marginesie jedynie można zauważyć, iż już sama redakcja skargi zdaje się wskazywać na właściwość sądu powszechnego. Sugeruje to zarówno cześć wstępna skargi, gdzie oznaczono stronę powodową i pozwaną, jak i uzasadnienie gdzie także posługiwano się cywilnoprocesowym oznaczeniem podmiotów i roszczenia jako uprawnienia przedmiotowo i podmiotowo skonkretyzowanego.

Spór w sprawie niniejszej związany jest z roszczeniami skarżącego ze stosunku służbowego, a więc z roszczeniami, o których mowa w art. 277 ustawy o KAS, dotyczącymi istnienia i ukształtowania treści stosunku łączącego go ze Służbą Celno-Skarbową, wobec czego podlega właściwości sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Jak wymaga tego regulacja konstytucyjna, droga sądowa nie jest zatem zamknięta, gdyż sąd ten w sprawie, z uwagi na art. 199ą k.p.c., nie będzie mógł odrzucić pozwu z uwagi na niewłaściwość (por. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 58/18, CBOS).

W rozpoznawanym przypadku skarżący wystąpił zatem z cywilnoprawnym roszczeniem, nie czyniąc przedmiotem skargi któregokolwiek z aktów o których stanowi art. 3 p.p.s.a. Oczywistym przy tym jest, iż już same okoliczności sprawy wskazują, na brak aktu, który mógłby stanowić przedmiot ewentualnej kontroli legalności przez sąd administracyjny, a czego skarżący wyraźnie w skardze nie wysłowił.

Przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia nie mogła być także ewentualna bezczynność organu w zakresie niewydania propozycji służby. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach ściśle określonych przez ustawę i tylko w zakresie, w jakim służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem, aby możliwym było zaskarżenie bezczynności organu mającej polegać na braku przedłożenia propozycji służby, konieczne jest przesądzenie, że wskazana propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, stanowi akt, o którym mowa w art. 3 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że propozycje zatrudnienia/służby przedstawiane w oparciu o art. 165 ust. 7 powołanej wyżej ustawy nie są władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowanym do zewnętrznego adresata, rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujące administracyjnoprawny stosunek materialny), podjętą na podstawie i w celu konkretyzacji generalno - abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończącym administracyjne postępowanie jurysdykcyjne (decyzje, postanowienia) w sposób o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.

Propozycja określająca nowe warunki służby, czy postępowanie w sprawie jej złożenia, nie mieszczą się w hipotezie wskazanych powyżej przepisów. Propozycja taka stanowi bowiem skierowaną do funkcjonariusza (pracownika) ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2826/17). Podkreślić należy, że także propozycja pełnienia służby wymaga dopełnienia w postaci jej przyjęcia przez funkcjonariusza (pracownika). Wskazuje na to art. 169 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zgodnie z którym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji ustalającej warunki pełnienia służby przysługuje w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji.

Propozycja służby nie stanowi również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1367/97, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 8/10 i z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2968/13, dostępne j.w.). Ponadto, dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa administracyjnego.

Bezsporne jest, że przedstawiana funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja nie ustala (nie odmawia ustalenia), nie potwierdza (nie odmawia potwierdzenia), ani nie stwierdza (nie odmawia stwierdzenia) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Dlatego też przedstawiana funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2989/17). Propozycja służby nie ma charakteru władczego, bowiem jakiekolwiek jej skutki prawne uzależnione są od woli - nie organu - a adresata tej propozycji. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Ulega ona zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2989/17).

Czynność organu w postaci przedstawienia propozycji służby nie mieści się zatem w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Właściwość sądu administracyjnego w tej sprawie nie wynika również z żadnego przepisu szczególnego - art. 3 § 3 p.p.s.a. Reasumując należy stwierdzić, że przepisy p.p.s.a. wykluczają możliwość rozpoznania niniejszej skargi jako skargi na bezczynność organu w przedmiocie złożenia skarżącemu propozycji służby. Tym samym przedmiotem merytorycznej kontroli tutejszego Sądu nie mógł być także fakt niewystosowania propozycji zatrudnienia bądź służby skarżącemu.

W tym stanie rzeczy skargę należało odrzucić ze względu na brak w sprawie kognicji sądu administracyjnego, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Wskazana wyżej niedopuszczalność skargi oznacza również brak podstaw do rozpatrzenia wniosku skarżącego o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.