Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3099989

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 27 sierpnia 2020 r.
II SA/Sz 451/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder.

Sędziowie: NSA Stefan Kłosowski (spr.), WSA Patrycja Joanna Suwaj.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) grudnia 2019 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nakazał A. G., zwanej dalej: "skarżącą, stroną, odwołującą", rozbiórkę pawilonu handlowego, położonego na nieruchomości przy ul. (...) w miejscowości M., gmina T., na terenie działki oznaczonej nr ew. (...).

Nie zgadzając się z powołaną decyzją skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła od niej odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, które nadała w urzędzie pocztowym w dniu 31 stycznia 2020 r.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów procesowych, a w szczególności:

- art. 10 § 1 k.p.a. przez niewypełnienie obowiązku przez organ do zapewnienia jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, aby przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów;

- art. 42 k.p.a. przez zaniechanie doręczenia pism w sposób wskazany w tych przepisach, tj. na adres (...) (...) w G.;

- art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. przez ich nie zastosowanie;

- art. 110 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji w takim samym zakresie, jak uprzednio rozstrzygnięto prawomocnie sprawę rozbiórki pawilonu handlowego.

Mając powyższe na uwadze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zaś z daleko posuniętej ostrożności o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy jego uchybienie nie nastąpiło z jej winy, bowiem nie przebywała pod adresem zameldowania przy ul. (...) w M., na który to adres organ kierował korespondencję. Podkreśliła, że z powodu opieki nad matką przebywała w G. pod adresem: (...) (...).

W uzasadnieniu odwołująca podniosła, że nie brała udziału w żadnym stadium postępowania, gdyż organ kierował do niej korespondencję pod niewłaściwe adresy pod którymi strona nie przebywała. Podkreśliła, że od 3 lat mieszka w G. pod adresem (...) (...), gdzie opiekuje się swoją obłożnie chorą matką, która wymaga stałej, całodobowej opieki. Jej zdaniem, nie było żadnych przeszkód, aby pisma osobie fizycznej doręczyć w miejscu jej faktycznego pobytu. Jednocześnie, wniosła o przeprowadzenie dowodu z dwóch zaświadczeń lekarskich dotyczących stanu zdrowia matki skarżącej, z których wynika konieczność sprawowania nad nią stałej opieki.

Odwołująca podkreśliła, że o przedmiotowej decyzji i o toczącym się postępowaniu powzięła informacje w dniu 20 stycznia 2020 r. Tym samym przyjęła, że nie minął jeszcze 14 dniowy termin do wniesienia odwołania. Jednakże z najdalej idącej ostrożności złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania w trybie art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., bowiem uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy.

Postanowieniem z dnia (...) lutego 2020 r., wydanym na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej: "k.p.a."), Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. odmówił A. G. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia (...) grudnia 2019 r. nr (...), nakazującej skarżącej rozbiórkę pawilonu handlowego, położonego na nieruchomości przy ul. (...) w m. M., gm. T., na terenie działki oznaczonej nr ew. (...).

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wysłana skarżącej, za pośrednictwem Poczty Polskiej, na adres korespondencyjny skarżącej - "ul. (...); 72-330 M. ", na który uprzednio kierowane było zawiadomienie z dnia 12 sierpnia 2019 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, odebrane przez skarżącą w dniu 13 sierpnia 2019 r., wraz z informacją o treści art. 41 § 1 k.p.a. Ponadto skarżąca pod tym adresem odebrała w dniu 29 października 2019 r. zawiadomienie z dnia 25 października 2019 r. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji.

Zdaniem organu, w aktach sprawy brak jest informacji o zmianie adresu do doręczeń dla skarżącej, który został wskazany dopiero w rozpatrywanym wniosku o przywrócenie terminu.

Jak wynika z analizy akt sprawy, strona osobiście odbierała część korespondencji, tj. zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, kierowane na ww. adres "ul. (...), (...) M. ", czyli posiadała wiedzę o toczącym się postępowaniu oraz o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 k.p.a. polegającym na zawiadomieniu organu o każdej zmianie swojego adresu. W sytuacji gdy skarżąca uznała, iż przez pewien czas będzie przebywać poza miejscem zamieszkania, wówczas mogła poinformować organ aby kierował korespondencję pod inny, wskazany przez nią, adres. Skoro skarżąca powyższego obowiązku nie dopełniła, to adresowanie do niej korespondencji na podany adres w M. było w ocenie organu II instancji właściwe.

Przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję była dwukrotnie awizowana przez Pocztę Polską, tj.: w dniu 13 grudnia 2019 r. oraz w dniu 23 grudnia 2019 r., a następnie została zwrócona organowi I instancji w dniu 2 stycznia 2020 r., jako przesyłka niepodjęta. W tej sytuacji organ stosownie do art. 44 k.p.a. przyjął, że decyzja ta została skarżącej skutecznie doręczona w dniu 27 grudnia 2019 r., zatem termin do wniesienia od niej odwołania upłynął w dniu 10 stycznia 2020 r., jednak skarżąca w zakreślonym terminie odwołania nie złożyła.

Wniosek o przywrócenie terminu, skarżąca nadała w dniu 31 stycznia 2020 r.

(wraz z odwołaniem od tej decyzji) w urzędzie pocztowym w K. Wnioskując o przywrócenie terminu wskazała, że o przedmiotowej decyzji i o toczącym się postępowaniu powzięła informacje w dniu 20 stycznia 2020 r. Zatem z tym dniem rozpoczął bieg siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji, który upłynął bezskutecznie w dniu 27 stycznia 2020 r. W rezultacie organ II instancji przyjął, że skarżąca wniosek złożyła w dniu 31 stycznia 2020 r., czyli 4 dni po terminie.

Nie zgadzając się z przedmiotowym postanowieniem A. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a polegające na przyjęciu, że minął siedmiodniowy termin "prośby o przywrócenie terminu" w sytuacji, gdy ustanie przyczyny uchybienia terminu nastąpiło w dniu 28 stycznia 2020 r., a prośbę złożono w dniu 31 stycznia 2020 r., a ponadto, że wnosząca odwołanie nie uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy;

- art. 112 k.p.a. przez błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania, w którym wskazano, że strona ma prawo wnieść odwołanie do organu II instancji w terminie 14 dni od daty doręczenia jej decyzji, które miało miejsce w dniu 20 stycznia 2020 r., bez pouczenia jej przy tym, że organ uznał decyzję za doręczoną z datą 27 grudnia 2019 r., a tym samym, że w chwili faktycznego doręczenia decyzji w dniu 20 stycznia 2020 r. minął już termin do wniesienia odwołania, a więc pouczenie wprowadziło ją w błąd.

- art. 42 k.p.a. przez zaniechanie doręczenia skarżącej pism w sposób wskazany w tych przepisach, tj. na adres: ul. (...) (...), (...) G.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację podniesioną we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W jej ocenie organ kierował korespondencję pod niewłaściwe adresy, czyli miejsca w których strona nie przebywała. Podkreśliła, że od 3 lat mieszka w G. pod adresem (...) (...), albowiem opiekuje się swoją obłożnie chorą matką, która wymaga stałej, całodobowej opieki. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca przedłożyła dokumentację medyczną swojej matki, wskazując na konieczność sprawowania nad nią całodobowej opieki w miejscu jej zamieszkania.

O przedmiotowej decyzji i o toczącym się postępowaniu skarżąca powzięła informacje w dniu 20 stycznia 2020 r. kiedy osobiście doręczono jej decyzję z dnia (...) grudnia 2019 r. w siedzibie organu I instancji wraz z pouczeniem, że ma prawo wnieść odwołanie w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. W tej sytuacji przyjęła, że termin do wniesienia odwołania mija w dniu 3 lutego 2020 r. zaznaczyła, że organ nie poinformował jej, że przesyłka była dwukrotnie awizowana i uznano, że skutecznie doręczono ją w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 27 grudnia 2019 r., a termin do wniesienia odwołania minął 10 stycznia 2020 r.

Wskazała, że w dniu 28 stycznia 2020 r. udzieliła pełnomocnictwa adwokatowi, który niezwłocznie - w ciągu 3 dni, sporządził odwołanie. Doświadczenie zawodowe adwokata wskazywało, że prawdopodobnie termin nie został dochowany i z tego powodu z ostrożności procesowej złożył wniosek o przywrócenie terminu. W tej sytuacji przyjęła, że termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu rozpoczął swój bieg w dniu 28 stycznia 2020 r., tj. w dniu udzielenia pełnomocnictwa, a więc został on złożony w terminie 7 dni. Skarżąca w chwili kiedy zlecała sprawę adwokatowi i udzielała mu pełnomocnictwa, nie miała wiedzy o niedotrzymaniu terminu, gdyż była przekonana, że doręczenie decyzji nastąpiło 20 stycznia 2020 r. i nie ma potrzeby składania jakiegokolwiek wniosku o przywrócenie terminu. W tej sytuacji - zdaniem strony - zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 58 § 1,2 k.p.a. i art. 112 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia strona zarzuciła organowi II instancji brak odniesienia się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 42 k.p.a., przez zaniechanie doręczenia jej pism w sposób wskazany w tych przepisach, tj.: na adres: (...) G., mimo że skarżąca od 3 lat przebywała pod tym adresem.

W odpowiedzi na skargę Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten nie narusza prawa.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. odmawiające skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Wskazane rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 58 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy

(art. 58 § 1 k.p.a.). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.).

Organ odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z uwagi na uchybienie przez nią siedmiodniowemu terminowi do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., wywodząc jednocześnie, że termin ten rozpoczął swój bieg w dacie 20 stycznia 2020 r., czyli w dniu w którym skarżąca dowiedziała się o decyzji organu I instancji, i upłynął bezskutecznie w dniu 27 stycznia 2020 r., zaś wniosek strony o przywrócenie terminu, jako złożony w dniu 31 stycznia 2020 r., uznał za złożony z uchybieniem terminu.

Stosownie do art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Sposób doręczania korespondencji został uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego - w art. 42, 43 i 44. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). W drugim z wymienionych przepisów wskazano z kolei, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Zgodnie zaś z art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze, zgodzić należy się z organem, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia (...) grudnia 2019 r. została skarżącej skutecznie doręczona w trybie określonym w art. 44 § 2 k.p.a., stanowiącym, iż zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.

W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

Cytowany przepis wprowadza tzw. fikcję doręczenia, polegającą na przyjęciu, że strona odebrała przesyłkę, podczas gdy fizycznie do takiego odbioru nie doszło. Natomiast skuteczność tego doręczenia uzależniona jest od ścisłego przestrzegania wynikających z art. 44 k.p.a. zasad i procedur, gdyż dopiero z ich realizacją prawodawca wiąże materialnoprawny skutek prawny w postaci doręczenia.

Jak wynika z prawidłowych ustaleń organu, przesłanki z art. 44 k.p.a. zostały w niniejszej sprawie spełnione, gdyż przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji skierowana do skarżącej, była dwukrotnie awizowana, tj.: w dniach 13 grudnia i 23 grudnia 2019 r. W tych okolicznościach decyzję prawidłowo uznano za doręczoną w dniu 27 grudnia 2019 r. (tj.: z upływem ostatniego dnia 14-dniowego terminu przechowywania przesyłki w placówce pocztowej liczonego od pierwszego zawiadomienia), co oznacza, że 14-dniowy termin, wskazany w art. 129 § 2 k.p.a., do wniesienia przez skarżącą odwołania upłynął z dniem 10 stycznia 2020 r., zatem nie ulega wątpliwości, że skarżąca uchybiła terminowi do jego wniesienia.

Skutecznie dokonane doręczenie zastępcze wyznacza początek biegu terminu do podjęcia czynności prawnej jaką jest wniesienie odwołania. W tej sytuacji, wbrew przekonaniu skarżącej, kolejne doręczenie jej przedmiotowej decyzji w dniu 20 stycznia 2020 r. (w siedzibie organu), pozostaje bez wpływu na bieg terminu do złożenia od niej odwołania.

W tym miejscu za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 112 k.p.a., bowiem organ w decyzji pierwszoinstancyjnej zawarł prawidłowe pouczenie dotyczące trybu i terminu złożenia od niej odwołania, co oznacza, że obowiązkiem organu nie było poinformowanie strony o przyjętej przez organ dacie doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a.

Ponadto ZWINB w S. zasadnie uznał za prawidłowy adres, na który kierowana była korespondencja dla skarżącej. Kwestionując to stanowisko organu strona wywodziła, że nie mieszka pod adresem zameldowania w M.

(przy ul. (...)) od 3 lat, zaś organ z naruszeniem art. 42 k.p.a. nie doręczał jej pism na adres: (...) (...) w G., pod którym przebywała. Stanowisko to nie jest trafne.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że w przypadku, gdy strona z pewnych okoliczności wywodzi skutki prawne winna je wykazać, czego na etapie postępowania przed organem skarżąca nie uczyniła.

Natomiast z akt postępowania wynika, iż strona odbierała, kierowaną do niej uprzednio, korespondencję pod adresem zameldowania w M., a to zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz pouczenie o treści art. 41 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 2 k.p.a.). Nadto, jak wynika z akt sprawy, skarżąca pod adresem w M. odebrała pismo organu z dnia 25 października 2019 r. informujące ją o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Okoliczność ta upoważniała ZWINB w S. do przyjęcia, że doręczenia na adres w M. dokonano prawidłowo. Wbrew zarzutowi skargi, organ odniósł się do podniesionej w odwołaniu kwestii naruszenia art. 42 k.p.a., jednoznacznie wskazując, że informację o zmianie adresu do doręczeń skarżąca podała dopiero we wniosku o przywrócenie terminu. W tej sytuacji stanowisko organu, że adres w G. wskazany został dopiero we wniosku o przywrócenie terminu, zaś w aktach sprawy brak jest informacji o zmianie adresu do doręczeń dla skarżącej odpowiada prawu.

Przechodząc do rozważań dotyczących zachowania siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu zwrócić należy uwagę, że sama skarżąca zarówno we wniosku o przywrócenie terminu, jak też w skardze podniosła, że o wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej dowiedziała się w dniu 20 stycznia 2020 r., kiedy to odebrała ją wraz z pouczeniem w siedzibie organu, tak więc za właściwe należy uznać stanowisko organu, że od tej daty - 20 stycznia 2020 r. - rozpoczął swój bieg siedmiodniowy termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, który upłynął w dniu 27 stycznia 2020 r. Prawidłowe ustalenia organu znajdują potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wystarczającym zdarzeniem skutkującym rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o jego przywrócenie jest powzięcie wiadomości o tym, że nastąpiło zdarzenie (została wydana decyzja), od której strona postępowania chce się odwołać (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. II OSK 2614/17, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym za błędną Sąd uznał argumentację skarżącej jakoby termin ten rozpoczął swój bieg w dniu 28 stycznia 2020 r., w którym udzieliła pełnomocnictwa adwokatowi.

Prawidłowo zatem w świetle powyższego, organ odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, z uwagi na złożenie wniosku w dniu 31 stycznia 2020 r., czyli po terminie, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.