Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1814066

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 11 czerwca 2015 r.
II SA/Sz 394/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.).

Sędziowie: WSA Marzena Iwankiewicz, NSA Stefan Kłosowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Dyrektor Izby Skarbowej uwzględniając wniosek F. udzielił zezwolenia wskazanej Spółce na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa zachodniopomorskiego w zgłoszonych we wniosku punktach na okres sześciu lat od daty wydania tej decyzji.

Wnioskiem z dnia (...) r. F. zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej (organ właściwy od dnia (...) r.) o zmianę ww. decyzji, w zakresie lokalizacji punktu nr (...) w załączniku nr (...) decyzji.

Uzasadniając fakt złożenia wniosku strona powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (sprawa F. i inni), który w jej opinii umożliwia występowanie o zmianę lokalizacji miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...), Dyrektor Izby Celnej odmówił wnioskowanej przez Spółkę zmiany decyzji z dnia (...) r.

Podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia była treść przepisu art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (dalej u.g.h.), zgodnie z którym, w wyniku zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie może nastąpić zmiana miejsca urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji ponadto wykazał, że warunki dotyczące prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wprowadzone ustawą o grach hazardowych, nie mają istotnego wpływu na właściwości oraz sprzedaż automatów o niskich wygranych, a zatem nie stanowią one "przepisów technicznych" w rozumieniu artykułu 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. EU.L.98.204.37 z późn. zm.).

F. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi bezpodstawne zastosowanie przepisu z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, zakazującego zmiany zezwolenia w zakresie zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych w związku z bezpodstawnym niezastosowaniem art. 135 ust. 1 cyt. ustawy, podczas gdy przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. stanowi "regulację techniczną" w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, a w konsekwencji, w braku notyfikacji tejże ustawy Komisji Europejskiej, nie może być on stosowany, zaś wniosek strony skarżącej winien być uwzględniony na mocy art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych.

Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia (...) r., nr (...), na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa oraz art. 8, art. 129 ust. 1 i art. 135 ust. 1 i ust. 2 ustawy o grach hazardowych, po rozpoznaniu odwołania F.utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. Trybunał nie wypowiedział się w sposób jednoznaczny, że przepisy u.g.h. zakazujące wydania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami zostały automatycznie uznane za przepisy techniczne. Natomiast uzależnił uznanie wskazanych przepisów za podlegające notyfikacji od tego, czy wprowadzają one warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwość lub sprzedaż produktów, wskazując jednocześnie kryteria, przy pomocy których ocena ta ma zostać dokonana.

Mając powyższe na uwadze organ celny po dokonaniu obszernej analizy w tym zakresie stwierdził, że warunki dotyczące prowadzenia działalności gier na automatach o niskich wygranych wprowadzone u.g.h. nie mają istotnego wpływu na właściwości oraz sprzedaż automatów o niskich wygranych, a zatem nie stanowią one "przepisów technicznych" w rozumieniu artykułu 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r.

Organ podkreślił, iż istnieje możliwość zaprogramowania lub przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych w celu wykorzystania ich w kasynach gry jako automaty do gier hazardowych, albo takiej ich modyfikacji, która pozbawi je cech automatów w rozumieniu u.g.h. (tekst jedn.: przekształcenia w automaty zręcznościowe). Po wprowadzeniu ww. ustawy odbywa się swobodny przepływ towaru, zaś spadku ilości eksploatowanych automatów na rynku krajowym nie można ściśle łączyć z wprowadzeniem nowych regulacji. Wykorzystanie automatów o niskich wygranych w kasynach gry jako automaty do gier hazardowych nie spowoduje wzrostu uzależnień, a wręcz przeciwnie stopniowe ulokowanie działalności w zakresie gier na automatach wyłącznie w kasynach zmniejszy ich dostępność, co w konsekwencji przyczyni się do zmniejszenia ilości osób uzależnionych. Z kolei ograniczenie liczby kasyn (obecnie do (...)) oraz automatów do gier, jakie mogą być w nich eksploatowane (łącznie do (...) sztuk), wynika z celu, jaki w zamyśle ustawodawcy ma osiągnąć u.g.h., tj. sprawowanie nadzoru i kontroli nad rynkiem gier hazardowych oraz ochrony społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu.

Zdaniem organu, wprowadzone przez ustawę hazardową z 2009 r. ograniczenia same przez się nie oznaczają, że jej przepisy (w tym art. 135 ust. 2 ustawy) mają charakter norm technicznych i podlegały notyfikacji. Krajowy środek ograniczający swobody przepływu był uzasadniony został bowiem zastosowany w sposób niedyskryminacyjny, odpowiedni do zapewnienia realizacji zamierzonego celu i nie wykraczający poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia, a tym samym nie jest przeszkodą w rozumieniu przepisów Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Dodatkowo, zwolnienie z obowiązku notyfikacji kwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych znajduje oparcie w klauzuli przewidzianej w art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE.

F., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia (...) r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji tego samego organu jak i o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła niezasadne zastosowanie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych podnosząc, że przepis ten stanowi "regulację techniczną" w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE i z uwagi na brak notyfikacji tejże ustawy, nie może być on stosowany.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo w piśmie z dnia (...) r. organ na potwierdzenie braku technicznego charakteru przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji powołał się na powiadomienie Komisji Europejskiej w odpowiedzi na notyfikację ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych. Poza tym podniósł, że Konstytucja nie uzależnia obowiązywania u.g.h. od uprzedniej notyfikacji, zaś brak notyfikacji nie przesądza, że treść przepisu krajowego narusza prawo UE.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że akt ten nie narusza prawa ani w sposób zarzucany skargą, ani w żaden inny sposób uzasadniający wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Skarga zatem nie zasługuje na uwzględnienie.

Z treści odwołania od decyzji organu I instancji, jak i z treści skargi wynika, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do udzielania odpowiedzi na pytania, czy art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.-zwanej dalej u.g.h.). stanowi "regulację techniczną" w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i czy brak notyfikacji tej ustawy Komisji Europejskiej powoduje, że nie może być on stosowany. W myśl ww. przepisu w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych.

Zdaniem Sądu, przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji w kontekście zaistniałego sporu należało uwzględnić dwa zdarzenia o charakterze prawnym, tj. powiadomienie Komisji Europejskiej o nr 2014/537/PL oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt P 4/14.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wprawdzie wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. nie przesądził o kwalifikacji przepisów ustawy o grach hazardowych, tym nie mniej Komisja Europejska w roku bieżącym zajęła stanowisko co do charakteru przepisów zgłoszonej w dniu 5 listopada 2014 r. do notyfikacji projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych (druk sejmowy nr 2927). W powiadomieniu nr (...) wskazała, że ww. projekt ustawy nie jest przepisem technicznym, ani procedurą zgodności.

Nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, że powyższe stwierdzenie Komisji Europejskiej należy odnieść także do będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych.

Nowelizacja obejmuje bowiem modyfikację art. 135 ust. 2 u.g.h., któremu nadano następującą treść: "Zmiana zezwolenia nie może dotyczyć zmiany miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych".

Przepis ten w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji jak i zaproponowanym w projekcie zmiany ustawy, w istocie ma taki sam sens i wynika z niego taka sama norma prawna.

W uzasadnieniu do projektu ustawy wyjaśniono, że przeredagowanie omawianego przepisu miało na celu wyłącznie dokładne i w sposób zrozumiały dla adresata wyrażenie intencji prawodawcy, iż zmiana zezwolenia nie może dotyczyć zmiany miejsca urządzenia gier (z określonym wyjątkiem).

W konsekwencji stanowisko Dyrektora Izby Celnej iż przedmiotowy przepis nie wprowadza warunków mogących mieć wpływ na właściwość lub sprzedaż automatów o niskich wygranych, znajduje odzwierciedlenie nie tylko w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji ale także w poglądach samej Komisji Europejskiej.

Z tych też względów zgodzić należy się z organem, iż brak jest podstaw do uznania powołanego przepisu za stanowiącego "regulację techniczną" w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i istnienia obowiązku jego notyfikacji.

Nawet jeśliby przyjąć, że przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. stanowi przepis techniczny, to i tak nieuprawnione byłoby twierdzenie, iż brak notyfikacji tej ustawy Komisji Europejskiej powoduje, że nie może być on stosowany.

Podkreślenia wymaga, że ustawa o grach hazardowych jest aktem obowiązującym i nadal korzysta z domniemania konstytucyjności. Trybunał Konstytucyjny, pomimo kierowanych do niego pytań prawnych, nie orzekł o niezgodności z Konstytucją któregokolwiek z jej przepisów.

Konstytucja jest aktem zasadniczym i nadrzędnym w stosunku do innych aktów prawnych. Natomiast obowiązek notyfikacji wynikający z dyrektywy 98/34/WE nie został unormowany w Konstytucji tylko w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 239, poz. 2039 z późn. zm.), które implementowało do porządku krajowego ww. dyrektywę. Konstytucja po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej nie została w tym zakresie zmieniona, co wskazuje na to, że ustawodawca świadomie zrezygnował z wprowadzenia obowiązku notyfikacji jako elementu konstytucyjnej procedury ustawodawczej.

W wyroku z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt P 4/14 Trybunał Konstytucyjny uznał, że notyfikacja przepisów technicznych, o których mowa w dyrektywie 98/34/WE i rozporządzeniu w sprawie notyfikacji, nie stanowi elementu konstytucyjnego trybu ustawodawczego i tutejszy Sąd pogląd ten wraz z przytoczoną argumentacją w pełni podziela.

Trybunał wyjaśniając istotę notyfikacji podkreślił, że ww. instytucję należy postrzegać jako swoistą formę unijnej kontroli prewencyjnej, która służy sprawdzeniu, czy proponowana regulacja nie narusza postanowień traktatowych dotyczących swobodnego przepływu towarów. Nie stanowi ona o współdecydowaniu Komisji i innych państw członkowskich o ostatecznym kształcie stanowionych w porządku krajowym ustaw, a uwzględnienie ewentualnych opinii i uwag ww. podmiotów odbywa się na zasadzie "tak dalece, jak to będzie możliwe".

W ocenie Trybunału uchybienie ewentualnemu obowiązkowi notyfikowania Komisji Europejskiej potencjalnych przepisów technicznych nie może samo przez się stanowić podstawy do stwierdzenia niekonstytucyjności aktu i prowadzić do utraty przez ten akt mocy obowiązującej. W przypadku notyfikacji przepisów technicznych mamy do czynienia z procedurą podobną do opiniowania czy konsultowania projektów ustaw, a naruszenie obowiązku opiniowania wynikającego z ustawy jest nieprawidłowością, która nie przesądza o naruszeniu konstytucyjnego standardu postępowania legislacyjnego. Wymóg notyfikacji wynikający z dyrektywy 98/34/WE nie ma zakotwiczenia w Konstytucji i nie jest ważniejszy niż analogiczny obowiązek wynikający z ustawy zwykłej, a przychylność prawa krajowego prawu europejskiemu nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem norm konstytucyjnych i niemożliwych do uzgodnienia z minimum funkcji gwarancyjnych, realizowanych przez Konstytucję.

Również w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość odmowy zastosowania ustawy o grach hazardowych powinna być odczytywana z uwzględnieniem nadrzędności Konstytucji w systemie prawnym, a kompetencja sądów do odmowy zastosowania ustawy niezgodnej z prawem unijnym, wyrażona w art. 91 ust. 3 Konstytucji, nie daje podstaw do automatycznej i bezwarunkowej odmowy zastosowania przepisu, który nie został notyfikowany Komisji Europejskiej. W przypadku zaniechania notyfikacji nie mamy bowiem do czynienia z "treściową" niezgodnością prawa krajowego z prawem unijnym, ale z naruszeniem "formalno-proceduralnym". Wada proceduralna nie przesądza o tym, czy treść nienotyfikowanego przepisu narusza prawo unijne (por. postanowienie z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 686/13, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych uwag dotyczących rangi przepisów Konstytucji jak i istoty oraz charakteru notyfikacji stwierdzić należy, że konsekwencją niedochowania procedury notyfikacyjnej wobec ustawy o grach hazardowych nie może być odmowa stosowania jej przepisów.

Skoro procedura unijna nie stanowi konstytucyjnego kryterium ważności aktu normatywnego, zatem jej brak nie może przesądzać o bezskuteczności przepisów nie poddanych notyfikacji, zwłaszcza w sytuacji, gdy ani dyrektywa 98/34/WE, ani Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej nie wiąże z brakiem notyfikacji takich skutków.

Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, a odmowa wnioskowanej przez stronę skarżącą zmiany lokalizacji punktu gier wskazanego w załączniku do decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych odpowiada prawu.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł o oddaleniu skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.