Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1547301

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 2 października 2014 r.
II SA/Sz 373/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Makowska.

Sędziowie WSA: Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Maria Mysiak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia ugody

I.

uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) nr (...)

II.

stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,

III.

przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata A. S. kwotę (...) ((...)) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) r., nr (...), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia H. S. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r., znak: (...) zatwierdzającego "...ugodę zawartą w dniu (...) r. pomiędzy M. i Z. P., a H. S. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Opisane rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

W toku prowadzonego postępowania, wyjaśniającego przyczyny i okoliczności powstania katastrofy budowlanej stodoły, usytuowanej na działkach nr (...) i nr (...) w O., w gminie G., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu (...) r. przeprowadził rozprawę administracyjną, której celem było ustalenie ostatecznego losu przedmiotowego obiektu.

W trakcie rozprawy doszło do ugody pomiędzy współwłaścicielami obiektu, tj. H. S. - właścicielem części obiektu, usytuowanego na działce nr (...) i M i Z. P. - właścicielami części budynku, usytuowanego na działce nr (...), która uległa częściowemu zawaleniu.

Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2014 r., na podstawie art. 119 k.p.a. organ powiatowy zatwierdził ww. ugodę.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył H. S., wskazując, że ugoda zawiera szereg braków formalnych, administracyjnych i technicznych, a mianowicie:

- nie uczestniczył w niej Wojewódzki Konserwator Zabytków;

- nie zostało zakończone rozgraniczenie działek stanowiących jego własność, tj. nr (...)

- nie są ustalone prawa własności działek nr (...)

- na podstawie ugody sądowej z dnia (...) r., sygn. akt (...) Sąd Rejonowy zobowiązał wnioskodawcę do uzyskania i przedłożenia stosownych zezwoleń władz administracyjnych na remont;

- brak jest planów wykonania rozgraniczenia budynku stodoły i wykonania ściany podziału, wg opinii biegłego z zakresu budownictwa i wyceny nieruchomości, dla Sądu Rejonowego, w sprawie zniesienia współwłasności działki nr (...) z dnia (...) r., które zostało zakończone prawomocnym postanowieniem z dnia (...) r., sygn. akt (...);

- stan obiektu - własność M. i Z. P. wymaga wymiany całości konstrukcji drewnianej ściany od strony południowej, wymiany więźby dachowej, a nie poszczególnych elementów.

Ponadto H. S. wniósł o zobowiązanie wnioskodawców - M. i Z. P. do wykonania projektu przez uprawnionego projektanta oraz ustanowienie kierownika budowy, posiadającego uprawnienia o specjalności architektoniczno-konstrukcyjnej do kierowania robotami budowlanymi.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego opisanym na wstępie postanowieniem z dnia (...) r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawy, dotyczące ugody przed organami administracji publicznej, regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zawarte w rozdziale 8 "Ugoda". Zatwierdzona zaskarżonym postanowieniem ugoda zawarta została przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, w postępowaniu wyjaśniającym przyczyny i okoliczności powstania katastrofy budowlanej stodoły, usytuowanej na działkach nr (...). W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane postępowanie takie ma na celu usunięcie stanu zagrożenia i w końcowym efekcie doprowadzenie obiektu do należytego stanu technicznego, a zobowiązanym do podjęcia działań w tym zakresie jest właściciel lub zarządca obiektu.

W ocenie organu II instancji, ugoda w przedmiotowej sprawie nie narusza przepisów prawa procesowego, ani przepisów prawa materialnego. W jej treści zawarto ustalenia w zakresie doprowadzenia budynku stodoły do należytego stanu technicznego. Zapisano bowiem, że: "Część obiektu stodoły należąca do Państwa P. zostanie przez nich poddana remontowi odtworzeniowemu zgodnie ze zgłoszeniem w Starostwie Powiatowym w K. znak (...) z dnia (...) r., bez konieczności budowania ściany szczytowej na granicy działek. Roboty związane z remontem odtworzeniowym będą prowadzone pod nadzorem osoby z odpowiednimi uprawnieniami w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Pan S. doprowadzi swoją część stodoły do odpowiedniego stanu technicznego w niezbędnym zakresie (wzmocnienie konstrukcji, uszczelnienie pokrycia dachowego)."

Odnosząc się do argumentów podniesionych przez skarżącego w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, że nie mają one znaczenia w sprawie. Budynek stodoły nie jest objęty ochroną konserwatorską, zatem obecność w postępowaniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie jest wymagana. Natomiast podział obiektu, w zakresie korzystania z niego przez poszczególnych współwłaścicieli, został ugruntowany przed wielu laty. Wbrew twierdzeniom strony, niezakończone rozgraniczenie działek i brak planów wykonania ściany podziału nie mają wpływu na treść ugody. Podobnie sprawa wybudowania ściany podziału nie dotyczy przedmiotowego postępowania, a remont odtworzeniowy budynku nie wymaga sporządzenia projektu budowlanego.

Ustosunkowując się do wniosku H. S. o zobowiązanie wnioskodawców - M. i Z. P. do wykonania projektu przez uprawnionego projektanta oraz ustanowienie kierownika budowy organ ten wyjaśnił, że zobowiązanie do prowadzenia prac pod kierunkiem uprawnionej osoby jest w tej sprawie wystarczające.

Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego H. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uzupełnioną przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika, złożonym na rozprawie, pismem procesowym z dnia 29 września 2014 r.

W skardze podtrzymano zarzuty zawarte w zażaleniu oraz zarzucono obrazę:

- art. 118 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, albowiem ugoda narusza słuszny interes stron;

- art. 117 § 1 k.p.a. poprzez zdawkowe przedstawienie przedmiotu i treści ugody.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ugoda narusza porządek prawny i wykracza poza kompetencje organu, który ją zatwierdził. W przedmiotowej ugodzie organ wskazał bowiem tylko, że dotyczy ona katastrofy budowlanej stodoły znajdującej się w Ołużnej 37. Organ nie wpisał w ugodzie: jakie były okoliczności katastrofy budowlanej, miejsca katastrofy, właścicieli nieruchomości, jakie przepisy prawa budowalnego zostały naruszone, w jaki sposób przyczyny i skutki katastrofy powinny być usunięte oraz jakie zapadły w tym zakresie orzeczenia, zgodnie z prawem budowlanym.

W ocenie skarżącego, organ wydając postanowienie, nie zbadał treści postanowienia Starostwa Powiatowego w sprawie (...), orzeczenia Sądu Rejonowego w sprawie o sygn. akt (...) z dnia (...) r. oraz postanowienia Starostwa Powiatowego z dnia (...)

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zajęte w przedmiotowej sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Działanie takie umożliwia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 200 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie zatwierdzenia ugody, zawartej pomiędzy współwłaścicielami obiektu, w sprawie katastrofy budowlanej stodoły położonej w miejscowości O.

Na wstępie wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej "k.p.a.", dopuszczają zawarcie ugody w sprawach, w których występują strony o spornych interesach, jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa (art. 13 k.p.a. w zw. z art. 114 k.p.a.). Wyjaśnić też trzeba, że przepis art. 13, ani pozostałe przepisy k.p.a. nie określają charakteru tych spornych interesów. Należy więc przyjąć, że chodzi tu o takie sytuacje, w których przyznanie prawa jednej stronie odbywać się będzie kosztem drugiej, która będzie musiała go przestrzegać, albo przyznanie prawa jednej stronie wykluczy przyznanie go innej. Wreszcie mogą się zdarzyć i takie sprawy, w których interesy stron wzajemnie się krzyżują (choć w różnym stopniu) i będą się wiązać z różnymi obowiązkami wynikającymi z decyzji administracyjnej. Przy tym przedmiotem ugody może być sprawa, w "której toczy się postępowanie przed organem administracji publicznej".

W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że postępowanie prowadzone było w związku z zaistniałą katastrofą budowlaną. Okoliczność wystąpienia katastrofy budowlanej determinuje zatem organ do działania w oparciu o wyjątkowy tryb postępowania określony przepisami rozdziału 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), dotyczącymi katastrof budowlanych, tj. w oparciu o przepisy art. 73-79 ustawy.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy katastrofą budowlaną jest niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów. Natomiast zgodnie z art. 76 ust. 1 w zw. z art. 74 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego, niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia o katastrofie, po pierwsze powołuje komisję w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy oraz zakresu czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, po drugie zawiadamia o katastrofie budowlanej właściwy organ nadzoru budowlanego wyższego stopnia oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Przepis artykułu 78 ust. 1 obliguje właściwy organ nadzoru budowlanego do niezwłocznego, po zakończeniu prac komisji, wydania decyzji administracyjnej określającej zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego.

Podkreślić trzeba, że zakres przedmiotowy decyzji może dotyczyć wykonania wyłącznie robót, które są niezbędne do tego, aby doprowadzić do uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego. Decyzja wydana na podstawie ww. art. 78 ust. 1 nie powinna zawierać rozstrzygnięć nakazujących wykonanie robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Przepis ten - jak już wyżej wskazano - jednoznacznie stanowi o niezwłocznym wydaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji określającej konkretne obowiązki. Takim rozstrzygnięciem kończy się postępowanie związane z katastrofą budowlaną.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika natomiast, że organ powiatowy prowadząc postępowanie w sprawie katastrofy budowlanej stodoły postanowieniem, wydanym na podstawie art. 119 k.p.a., zatwierdził ugodę zawartą w dniu 13 stycznia 2014 r., której postanowienia w istocie zawierają elementy decyzji przewidzianej w art. 66 ustawy Prawo budowlane. W § 1 ugody strony oświadczyły bowiem, że część obiektu stodoły należąca do M. i Z. P. zostanie przez nich poddana remontowi odtworzeniowemu zgodnie ze zgłoszeniem w Starostwie Powiatowym z dnia (...) r., bez konieczności budowania ściany szczytowej na granicy działek, pod nadzorem osoby z odpowiednimi uprawnieniami w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. H. S. doprowadzi swoją część stodoły do odpowiedniego stanu technicznego w niezbędnym zakresie (wzmocnienie konstrukcji, uszczelnienie pokrycia dachowego).

Pamiętać jednak należy, że dopiero usunięcie skutków katastrofy może stworzyć warunki do podjęcia dalszego użytkowania uprzednio eksploatowanego obiektu, czy warunki związane z potrzebą dokonania rozbiórki. Możliwość takich działań uzależniona jest od wyników prac komisji powołanej w sprawie ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy oraz rozstrzygnięć podjętych przez organ nadzoru budowlanego. W przypadku zatem, gdy występuje możliwość przywrócenia obiektu po katastrofie do dalszego użytkowania, odpowiedni nakaz w tym zakresie wydaje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego organ nadzoru budowalnego na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane.

Reasumując, w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 13 k.p.a. w związku z art. 114 k.p.a. ustanawiający zasadę ugodowego załatwiania spraw, bowiem w postępowaniu administracyjnym w drodze ugody administracyjnej mogą być załatwiane jedynie sprawy, w których uczestniczą strony o spornych interesach. Taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie. Skoro zatem oczywistym jest, że postępowanie prowadzone było w sprawie katastrofy budowlanej, to jedyną możliwością jego zakończenia było wydanie decyzji w trybie art. 78 Prawa budowlanego, a tym samym określenie robót zmierzających do jak najszybszego zabezpieczenia terenu katastrofy i uniknięcia wystąpienia stanu zagrożenia bezpieczeństwa lub mienia, bądź środowiska.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ powtórnie, w sposób dogłębny i wnikliwy, rozważy poszczególne aspekty prowadzonej sprawy, uwzględniając przy tym ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku podejmie właściwe, należycie uzasadnione rozstrzygnięcie, w którym określi zakres i termin wykonania niezbędnych robót.

Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, a w związku z art. 135 tej ustawy uchylił także poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonego postanowienia oparte zostało o art. 152 ustawy, natomiast o kosztach (pkt III) na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej samej ustawy i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.