Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1814046

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 19 lutego 2015 r.
II SA/Sz 345/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.).

Sędziowie WSA: Barbara Gebel, Maria Mysiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie dodatku mieszkaniowego

I.

oddala skargę,

II.

przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata T. M. kwotę (...) ((...)) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją Nr (...) Prezydent Miasta S. na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 7 ust. 1,1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) po rozpoznaniu wniosku z dnia (...) r. przyznał R.S. dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy tj. od (...) r. do (...) r. w wysokości 29,09 zł miesięcznie, w tym 1,14 zł ryczałtu na zakup opału.

Odwołanie od tej decyzji złożył R.S. wnosząc o przyznanie dodatku mieszkaniowego w wyższej wysokości z uwzględnieniem całości ponoszonych wydatków w kwocie 301,52 zł miesięcznie. Nadto odwołujący wskazał, że dochody powinny być liczone netto, a nie brutto. Kwestionując również sposób obliczenia ryczałtu na zakup opału.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 2-6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ ustalił, że R.S. zamieszkuje w lokalu znajdującym się w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w S. Z tego powodu, organ I instancji przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego uwzględnił jedynie wydatki, które byłyby pokrywane w ramach czynszu, jaki obowiązywałby dla tego lokalu gdyby wchodził on w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Czynsz obliczony w taki sposób wynosił w październiku 2010 r. - 241,41 zł, zatem należało przyjąć kwotę czynszu za zajmowany lokal mieszkalny w wysokości 241,41 zł, a nie 301,52 zł.

Jeśli chodzi o kwestię ryczałtu za brak ciepłej wody w zajmowanym lokalu, to organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, oraz równowartość 2 kilowatogodzin za każdą dodatkową osobę. Ponieważ lokal, w którym zamieszkuje skarżący nie jest wyposażony w instalację c.w. dlatego doliczono ryczałt w wysokości 9,87 zł. Ponadto organ wskazał, że definicja dochodu została uregulowana w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych chyba, że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. To zaś oznacza, że dochód gospodarstwa domowego R.S. został obliczony prawidłowo.

Kolegium wyjaśniło, że z powołanych przepisów, do wyliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się dochód brutto. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym, przy czym jego wysokość łącznie z ryczałtem, nie może przekraczać 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni (art. 6 ust. 10 ustawy).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R.S. wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za 30 kWh za brak centralnej ciepłej wody W dalszej części skarżący wniósł, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi:

1)

czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji,

2)

czy stosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawach dodatków mieszkaniowych jest zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji i podstawową zasadą konstytucyjną podziału władz na ustawodawczą, wykonawczą, sadownicza i równoważenia się tych władz,

3)

czy przymus adwokacki w sądowym postepowaniu odwoławczym przed NSA, tj.m.in. od orzeczeń kończących postępowanie w I instancji, tj. od wyroku, postanowienia kończącego postepowanie, jest zgodny z Konstytucją,

4)

czy art. 175 i art. 194 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.p.p.s.a. są zgodne z Konstytucją,

5)

czy przepisy ustaw, rozporządzeń i inne przepisy na podstawie, których adwokaci wydają tzw. opinie prawne, które kończą postępowanie sądowe i adwokaci wcielają się w rolę sądu nawet wbrew stanowisku mocodawcy są zgodne z Konstytucją w szczególności z podstawową zasadą konstytucyjną podziału władz na ustawodawczą, wykonawczą, sadownicza i równoważenia się tych władz.

Powyższych wniosków Sąd nie uwzględnił.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska w sprawie, podtrzymało wydane rozstrzygnięcie i wniosło o oddalenie skargi.

Dodatkowo pismem z dnia 2 czerwca 2011 r. oraz na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. skarżący wystąpił o połączenie rozpoznawanej sprawy ze sprawami II SA/Sz 744/08, II SA/Sz 1173/09,II SA/Sz 277/10, II SA/Sz 816/10, II SA/Sz 250/11

Powyższych wniosków dotyczących połączenia spraw Sąd nie uwzględnił.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd, że decyzja prawa nie narusza.

Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych określone zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 966). Przepisy tej ustawy uzależniają przyznanie dodatku mieszkaniowego od kryterium podmiotowego, stanowiąc w art. 2 katalog osób, którym dodatek ten przysługuje, a także od kryterium dochodowego (art. 3) oraz od powierzchni lokalu zajmowanego przez osobę uprawnioną (art. 5).

W ocenie Sądu nie budzą żadnych wątpliwości ustalenia organów, że skarżący spełnia przesłanki do otrzymana dodatku mieszkaniowego. W tym zakresie stanowisko organów i skarżącego są zbieżne.

Kwestię sporną stanowi natomiast wysokości należnego R.S. dodatku mieszkaniowego. Zarzuty skargi, zasadniczo nie dotyczą uchybień procesowych czy niewłaściwego zastosowania przepisów regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych, lecz wskazują na wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji w oparciu o przepisy, które w ocenie skarżącego, są niezgodne z Konstytucją RP.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności nie zakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem uprawnionym do wnoszenia do Trybunału Konstytucyjnego pytań prawnych w sprawie zgodności określonych aktów normatywnych z Konstytucją. Organ ten nie może również odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie, w sytuacjach, w których wykładnia danego przepisu może prowadzić do różnych wniosków, organ winien podążyć za tym kierunkiem, który w sposób najpełniejszy będzie realizował zasady konstytucyjne. Przy tym jednak, organ nie może samodzielnie odstąpić od zastosowania przepisu, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, powołując się tylko na jego własną, negatywną ocenę.

Sporną kwestią przy zastosowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych było, m.in., zaliczenie do dochodów skarżącego jego dochodu brutto.

Definicję "dochodu", na potrzeby ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, prawodawca sformułował w art. 3 ust. 3 tej ustawy. W myśl tego przepisu, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. (po zmianie przepisu z dniem 11 września 2013 r. - także dodatku energetycznego). Przywołany przepis w sposób enumeratywny wymienia jakiego rodzaju świadczeń nie wlicza się do dochodu. Nie przewidziano w nim jednak możliwości odliczenia od dochodu kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych, powiększającego dochód netto.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym. Cytowany przepis w sposób nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych wskazuje sposób ustalenia wydatków ponoszonych przez osobę w gospodarstwie jednoosobowym. Jednoznacznie też reguluje zasady obliczania wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego w sytuacji, gdy dana osoba zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu nie wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W myśl bowiem przepisu art. 6 ust. 6 tej ustawy, jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu nie wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się:

1)

wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy;

2)

opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu.

Skoro zatem z ustaleń organu wynika (i czego skarżący nie kwestionuje), że lokal, w którym zamieszkuje skarżący, w dacie decyzji pozostawał w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, zatem prawidłowo - do obliczenia wydatków zastosowano cytowany powyżej przepis.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. Treść tego przepisu nie uległa zmianie od dnia wydania decyzji ostatecznej. Nie miało wpływu na jego obowiązywanie również orzeczenie Trybunał Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05 (opubl. w OTK - A 2006 r., Nr 5, poz. 55). Pogląd ten potwierdził zresztą sam Trybunał, stwierdzając w uzasadnieniu swego wyroku, że "wydanie nowego rozporządzenia w tej sprawie może być pożądane (...) ze względu na stwierdzenie przez Trybunał niezgodności z Konstytucją art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i spowodowaną tym utratą mocy obowiązującej niektórych przepisów rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych. Prezentowany również w kilku orzeczeniach sądów pogląd, że ww. rozporządzenie wykonawcze utraciło w wyniku wyroku Trybunału w całości moc prawną, ostatecznie uznane zostało za niezasadne (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1277/11, opubl w Lex nr 1149148; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1530/11, opubl. w Lex nr 1126268).

Odnosząc się do stanowiska skarżącego o niekonstytucyjności powołanych wyżej przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych i sformułowanego w skardze wniosku do Sądu o zadanie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że nie dostrzega potrzeby wystąpienia z takowymi do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.). Należy wyjaśnić, że podstawą do przedstawienia przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, publ. LEX nr 236849).

Należy przy tym podkreślić, że zarówno przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie dają podstaw do uznania, że wniosek strony postępowania sądowego o zwrócenie się przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest dla tego sądu wiążący. Wskazany wyżej przepis ustawy o Trybunale Konstytucyjnym określa przesłanki, których łączne spełnienie aktualizuje obowiązek sądu zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Pierwszą z nich, wyrażoną wprost w powołanym przepisie ustawy jest to, aby od odpowiedzi na pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed sądem. Drugą przesłanką przedstawienia przez sąd Trybunałowi pytania prawnego, o którym mowa w art. 3 cytowanej ustawy, jest powzięcie przez sąd wątpliwości, co do zgodności stosowanego przez ten sąd przepisu z Konstytucją. Przesłanka ta nie jest wprawdzie sformułowana wprost w treści powyższego przepisu, lecz wynika z istoty instytucji przedstawiania pytań prawnych. Przedstawianie pytań prawnych dotyczących konstytucyjności przepisów prawa stosowanych przez sąd w celu rozstrzygnięcia danej sprawy, ma sens w przypadku, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją i da temu wyraz w uzasadnieniu pytania prawnego.

Ponieważ w niniejszej sprawie, Sąd tego typu wątpliwości nie powziął, zatem brak jest podstaw do wystąpienia z pytaniem co do zgodności wskazanych powyżej przepisów z Konstytucją.

Sąd nie znalazł również podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności z Konstytucją, ustanowionej przez ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasady przymusu adwokackiego przy wnoszeniu skargi kasacyjnej od orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i zgodności z Konstytucją przepisów stanowiących podstawę "wydawania opinii prawnych kończących postępowanie sądowe", czy też kryterium sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności organów administracji publicznej. Jak już bowiem wspomniano powyżej, stosownie do postanowień art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W ocenie Sądu, podniesione przez skarżącego kwestie nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie prowadzonej przed tut. Sądem sprawy, dlatego zostały uznane za niezasadne.

Sąd, będąc zobowiązany do skontrolowania zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, wychodząc poza zarzuty skargi (art. 134 p.p.s.a.) nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa, które skutkować miałyby uchyleniem badanego orzeczenia. Zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo ustaliło zarówno dochód skarżącego (zaświadczenie z 4 października 2010 r. o wysokości wypłacanej emerytury wojskowej), jak i wysokość jego wydatków na przedmiotowy lokal (241,41 zł), opierając się na niespornych danych, wynikających z przedłożonych przez skarżącego dokumentów wraz z wnioskiem o dodatek mieszkaniowy.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o połączenie niniejszej sprawy z innymi sprawami, rozpoznawanymi w tutejszym Sądzie należy stwierdzić, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające takie połączenie, o których mowa w art. 111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Przedmiotem wymienionych spraw było przyznanie skarżącemu dodatku mieszkaniowego odpowiednio na poszczególne miesiące. Niewątpliwie sprawy te, rozstrzygane odrębnymi decyzjami administracyjnymi i obejmujące odrębne okresy przyznanego dodatku mieszkaniowego (w których zmieniał się także dochód skarżącego), nie mogły być objęte jedną skargą (art. 111 § 1 p.p.s.a.) i nie pozostają ze sobą w związku (art. 111 § 2 p.p.s.a.). Należy dodać, że sprawy te obecnie znajdują się na różnych etapach postępowania.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro wydana decyzja nie narusza prawa, skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach należnych pełnomocnikowi skarżącego Sąd orzekł zgodnie z art. 250 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.