Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2098518

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 28 kwietnia 2016 r.
II SA/Sz 342/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Gebel.

Sędziowie: WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), NSA Elżbieta Makowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratura Okręgowego w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 9 października 2015 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619), po rozpatrzeniu zażalenia Z.S. na postanowienie Starosty G. z dnia 25 maja 2015 r., znak: (...) w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i orzekło o przyznaniu Z.S., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "Z" w G. kwoty (...) zł brutto tytułem wynagrodzenia za dozór pojazdu marki (...) o numerze rejestracyjnym (...).

Z uzasadnienia wynika, że wyżej opisanym postanowieniem Starosta G. orzekł o przyznaniu Z.S. kwoty (...) zł brutto tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór ww. pojazdu i odmówił przyznania koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór tego pojazdu w pozostałym zakresie, wynikającym z wniosku Z.S.

Organ I instancji wskazał, iż dnia 14 października 2007 r. w trybie art. 130a ust. 2 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym wydana została dyspozycja usunięcia pojazdu marki (...) o numerze rejestracyjnym (...). Pojazd został przetransportowany na parking strzeżony, będący własnością przedsiębiorcy Z.S. - prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Z" z siedzibą w G. Pojazd nie został odebrany przez właściciela i stał się własnością Powiatu G. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt (...). W dniu 20 czerwca 2014 r. Z.S. odmówił wydania pojazdu z parkingu.

Wnioskiem z dnia 30 maja 2014 r., ponowionym w dniu 8 lipca 2014 r., przedsiębiorca wystąpił o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu, przedstawiając jednocześnie swoje stanowisko dotyczące kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem dozoru, określając ich wysokość na kwotę (...) zł, następnie zmodyfikowaną do kwoty (...) zł.

Rozpatrując wniosek Z.S., organ I instancji wskazał, że w obliczeniach dotyczących podanych kwot wynagrodzenia przedsiębiorca posłużył się następującymi stawkami:

- od dnia 14 października 2007 r. do dnia 15 października 2007 r. - (...) zł za dzień przechowywania;

- od dnia 16 października 2007 r. do dnia 16 kwietnia 2008 r. - (...) zł za dzień przechowywania;

- od dnia 17 kwietnia 2008 r. do dnia 20 sierpnia 2011 r. - (...) zł za dzień przechowywania;

- od dnia 22 listopada 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. - (...) zł za dzień przechowywania;

- od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. - (...) zł za dzień przechowywania;

- od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. - (...) zł za dzień przechowywania;

- od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 20 czerwca 2014 r. - (...) zł za dzień przechowywania, co łącznie stanowiło kwotę (...) zł.

Następnie organ I instancji wezwał wnioskodawcę do szczegółowego wyliczenia koniecznych wydatków poniesionych w związku z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, w tym także do wskazania, jakimi kryteriami kierował się przy określaniu wysokości należności oraz do przedstawienia dowodów dokumentujących poniesione wydatki. Z.S. nie przedstawił jednak dowodów uzasadniających wysokość żądanego wynagrodzenia.

Organ I instancji uznał za nieuzasadnione żądanie strony, wskazując że z funkcją dozorcy łączą się uprawnienia do zwrotu koniecznych wydatków oraz prawo do wynagrodzenia za sprawowanie dozoru nad zajętymi ruchomościami, wynikające bezpośrednio z powołanego we wnioskach strony art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wyjaśnił, że z jednej strony przepis ten jest źródłem prawa do zwrotu koniecznych (celowych) wydatków poniesionych przez dozorcę w związku z dozorowaniem pojazdu, tj. wydatków związanych z utrzymaniem, eksploatacją i prowadzeniem parkingu, w skład których można zaliczyć m.in. koszty dzierżawy powierzchni placu, oświetlenia czy zapewnienia bezpiecznego przechowywania pojazdu. Z drugiej strony, kreuje prawo do otrzymania wynagrodzenia za sprawowanie dozoru.

Odnosząc się do podanych przez przedsiębiorcę stawek, dotyczących okresu przechowywania pojazdów do dnia 16 kwietnia 2008 r., organ I instancji wskazał, że są one oparte na postanowieniach uchwały Rady Powiatu w G. Opłaty określone uchwałą Rady Powiatu mają charakter sankcyjny i dotyczą parkowania pojazdów usuniętych z drogi na koszt ich właścicieli uprawnionych do odebrania pojazdów w ustawowym terminie. Taką kwotę zapłaciłby właściciel pojazdu gdyby zdecydował się odebrać pojazd dnia 20 sierpnia 2011 r.

W odniesieniu do pozostałych kwot podanych przez stronę, dotyczących okresu od dnia 21 sierpnia 2011 r. do 16 kwietnia 2014 r., tj. (...) zł - organ I instancji wskazał, że są one tożsame z kwotami określonymi w umowach zawartych z Powiatem G., dotyczących przechowywania pojazdów usuniętych z dróg na podstawie art. 130a w czasie obowiązywania tych umów. Zdaniem organu, oznacza to, że umowy te obowiązywały wobec pojazdów, których okres przechowywania rozpoczynał się i biegł od dnia obowiązywania umowy. Zgodnie z tymi umowami i w odniesieniu do tych pojazdów Starosta wypłacał wynagrodzenie na podstawie przedstawionej faktury po zakończeniu okresu przechowywania.

Według ustaleń organu I instancji wnioskodawca, żądając zwrotu kosztów i wynagrodzenia za dozór, wskazał różne dobowe stawki cenowe za dozór nad pojazdami, a więc w stosunkach tego samego rodzaju zastosował różne stawki, nie wykazując przy tym, jakie okoliczności faktyczne i prawne doprowadziły do takiego zróżnicowania stawek, nie powołał też żadnych dowodów, które pozwoliłyby przyjąć za zasadne takie zróżnicowanie wysokości żądanych kwot.

Organ I instancji podkreślił przy tym, że Z.S. żądając wynagrodzenia za dozór powinien jego zasadność i wysokość oprzeć na realnych podstawach, które ostatecznie mogą być zweryfikowane. Podobnie, poczynione przez dozorcę wydatki powinny mieć bezpośredni związek z realizacją ciążących na nim obowiązków i mieścić się w granicach potrzeb. Dlatego osoba sprawująca dozór może domagać się wyrównania tylko tych wydatków, które zabezpieczały rzecz przed pogorszeniem wartości. Inne wydatki - niecelowe i zbędne nie mogą zostać zwrócone.

Dlatego też organ I instancji ocenił, że dozór nad pojazdami ograniczał się wyłącznie do pozostawienia ich na ogrodzonym parkingu.

Organ I instancji wskazał również, że czynnikiem determinującym wysokość wynagrodzenia jest także czas przechowywania pojazdów. W przypadku pojazdu objętego wnioskiem czas przechowywania był kilkuletni. Wyjaśnił dalej, że w celu rozeznania rynku, zasięgnął informacji od przedsiębiorcy prowadzącego na terenie miasta G. komercyjny parking strzeżony, wedle którego przy długoterminowym parkowaniu pojazdu koszt miesięczny kształtuje się w wysokości od 120 zł do 130 zł za miesiąc (w zależności od wielkości i wartości pojazdu) i jest ustalany indywidualnie z klientem. Cena takiego miesięcznego parkowania jest kwotą ostateczną i jest skalkulowana przy uwzględnieniu kosztów przechowywania i wynagrodzenia prowadzącego parking i dotyczy pojazdów o znacznie wyższej wartości, a tym samym znacznie wyższej odpowiedzialności przechowawcy.

Starosta G. wyjaśnił, że brak przepisów określających sposób liczenia wynagrodzenia za dozór implikował potrzebę poszukiwania miarodajnego rozwiązania. Organ posiłkował się przepisem art. 735 § 2 Kodeksu cywilnego. W przepisie tym nawiązano do wynagrodzenia odpowiadającego wykonanej pracy. Wysokość takiej należności powinna odpowiadać poniesionym przez dozorcę trudom, biorąc pod uwagę rodzaj i wartość rzeczy oddanej pod dozór, warunki dozoru i czas jego trwania.

Biorąc pod uwagę rodzaj i wartość ruchomości, warunki dozoru i czas jego trwania, Starosta przeprowadził następujące wyliczenia, dla pojazdu marki (...) o numerze rejestracyjnym (...), przechowywanego od dnia 14 października 2007 r. do dnia 20 czerwca 2014 r., tj. 2442 dni, a zatem 2442 x (...) zł = (...) zł.

W zażaleniu z dnia 1 czerwca 2015 r. Z.S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy, kwestionując przyznane wynagrodzenie jako ustalone w sposób dowolny, z naruszeniem postanowień wcześniej zawartych z Powiatem G. umów. Ponadto zarzucił naruszenie art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego aktu przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu z mocy prawa oraz przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W jego ocenie, organ I instancji w sposób nieprawidłowy i nieuprawniony dobrał metodę i technikę szacowania wartości przyjętych do wyceny, co skutkowało ustaleniem wynagrodzenia w wysokości rażąco zaniżonej. Jedynym i wyłącznym parametrem określającym koszty wynagrodzenia za dozór był i jest czas jego przechowywania na parkingu. Takie też zapisy znajdują się w uchwałach Rady Powiatu oraz w zawartych umowach z parkingiem strzeżonym. Dlatego też przywoływanie przez organ innych czynników w postaci: ryzyka gospodarczego, wkładu pracy dozorcy, dodatkowych umiejętności i kwalifikacji, czy stanu techniczny pojazdu, Z.S. uznał na nieuprawnione i niemające podstawy prawnej w tej kwestii.

Wskazał na konieczność rozróżnienia kwestii organizacyjnej funkcjonowania parkingu strzeżonego od parkingu wyznaczonego przez Starostę do przechowania pojazdów usuniętych z dróg przez uprawnione organy. W przypadku parkingu wyznaczonego przez Starostę, ma on obowiązek zabezpieczenia w gotowości wolnych miejsc parkingowych w liczbie, w tym przypadku 500, bez względu na to, czy miejsca te będą zajęte przez pojazdy usunięte z dróg, czy nie. Oba rodzaje parkingów prowadzą działalność komercyjną, która musi być zbilansowana. Nie ma podstawy prawnej do tego, aby przedsiębiorca ponosił straty tylko z powodu tego, że prowadzi działalność usługową dla podmiotu publicznego.

Skarżący zarzucił organowi I instancji brak uzasadnienia dla stosowania różnych stawek wynagrodzenia za dozór pojazdu w zależności od podmiotu zobowiązanego do ich uiszczenia. Zakwestionował porównanie cen stosowanych przez komercyjny parking strzeżony, wskazując, że parking depozytowy nie jest parkingiem komercyjnym, a przy tym na brak możliwości porównania wskazanego w postanowieniu parkingu komercyjnego z jego parkingiem depozytowym, wobec braku jakichkolwiek danych dotyczących tego parkingu, co uniemożliwiło organowi odniesienie się do takich parametrów wpływających na cenę, jak miejsce położenia, liczba miejsc parkingowych, właściwości terenu, sposób zabezpieczenia i ochrony.

Podał, że w tej sprawie koszt dozoru pojazdu za okres od dnia 14 października 2007 r. do dnia 20 czerwca 2014 r., w kwocie (...) zł ustalił uwzględniając kwoty wynikające z umów zawartych Powiatem G. z dnia 19 sierpnia 2011 r., 30 grudnia 2011 r. i z 31 stycznia 2013 r. Średni koszt dozoru pojazdu wyniósł (...) zł brutto.

Oceniając wysokość stawki wynagrodzenia za dozór ww. pojazdu Z.S. wskazał, że stanowi ona 30% wysokości stawek za dozór pojazdów dla innych organów administracji państwowej. Jest to najniższa możliwa stawka z punktu widzenia ekonomicznego, niestosowana przez żaden inny podmiot gospodarczy świadczący usługi tego typu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w opisanym powyżej postanowieniu z dnia 9 października 2015 r., ustosunkowując się do zarzutów zażalenia, za uprawnione uznało w rozpatrywanym stanie faktycznym ustalenie wynagrodzenia za dozór pojazdu według następujących reguł.

Mianowicie, w okresie poprzedzającym zawarcie umów ze Starostą G., tj. w okresie od dnia 14 października 2007 r. do dnia 3 września 2010 r. (w czasie, kiedy zobowiązanym w analizowanym zakresie pozostawał Skarb Państwa), dla ustalenia wynagrodzenia przyjęto stawkę (...) zł, obowiązującą w umowie wiążącej wnioskodawcę z Urzędem Skarbowym. Następnie, w okresie od dnia 4 września 2010 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. - (...) zł za dzień przechowywania pojazdu, od 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. - (...) zł, a od dnia 1 stycznia 2014 r. - (...) zł i tak:

- za okres od dnia 14 października 2007 r. do dnia 3 września 2010 r. - (...) zł za dzień przechowywania pojazdu, tj. 1056 dni x (...) zł = (...) zł;

- za okres od dnia 4 września 2010 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. - (...) zł za dzień przechowywania pojazdu, tj. 850 dni x (...) = (...) zł;

- za okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. - (...) zł za dzień przechowywania pojazdu, tj. 365 dni x (...) zł = (...) zł;

- za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 20 czerwca 2014 r. - (...) zł za dzień przechowywania pojazdu, tj. 171 dni x (...) zł = (...) zł, co daje kwotę łączną (...) zł.

Dokonując oceny właściwej dla tego okresu przechowywania stawki w wysokości (...) zł, Kolegium za uzasadnione przyjęło argumenty Starosty G., zawarte w postanowieniach rozstrzygających analogiczne kwestie, odnośnie do okresu przechowywania pojazdu przed zawarciem umowy pomiędzy Z.S., a Starostą G., tj. przed dniem 21 sierpnia 2011 r., uwzględniające wysokość stawek obowiązujących w stosunkach z Urzędem Skarbowym, do momentu ponoszenia odpowiedzialności Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego za zobowiązania względem podmiotu wyznaczonego przez Starostę do prowadzenia parkingu strzeżonego na potrzeby przechowywania pojazdów usuniętych z dróg w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Dla tak przyjętych stawek ustalona została należność z powyższego tytułu w wysokości (...) zł za dozór pojazdu marki (...), w okresie od dnia 14 października 2007 r. do dnia 20 czerwca 2014 r., łącznie za 2442 dni.

Od dnia 14 października 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. upłynęło bowiem 79 dni, następnie 366 dni w 2008 r., 365 dni w 2009 r., 365 dni w 2010 r., 365 dni w 2011 r., 366 dni w 2012 r., 365 dni w 2013 r., 171 dni w 2014 r., co łącznie stanowi 2442 dni okresu przechowywania.

Odnosząc się do podniesionego w zażaleniu zarzutu nieuwzględnienia wskazanej przez wnioskodawcę stawki, Kolegium wyjaśniło, że przedstawienie faktury opiewającej na określone kwoty, jak też powołanie stawki ustalonej w stosunkach z innymi podmiotami korzystającymi z usług wnioskodawcy, których istota jest odmienna od istoty przechowania pojazdu na parkingu strzeżonym w ramach wyznaczenia w trybie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie wyczerpuje kryterium wykazania poniesionych kosztów związanych z przechowywaniem pojazdów.

Kolegium podzieliło przy tym stanowisko organu I instancji, z którego wynika, że umowy z Policją, Prokuraturą, czy też z sądem muszą uwzględniać dodatkowe obowiązki dozorcy, zmierzające do utrzymania pojazdu w stanie niepogorszonym. Tymczasem umowy z podmiotami realizującymi zadania w zakresie zapewnienia miejsca przechowywania pojazdów usuniętych z dróg w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym ograniczają się do zapewnienia bezpiecznego miejsca parkowania pojazdów. Dlatego też przyjęte w rozliczeniach z podmiotami prowadzącymi parkingi strzeżone stawki opłaty nie uwzględniają dodatkowych obowiązków związanych z utrzymaniem pojazdu.

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 października 2015 r., nr (...) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Prokurator Okręgowy w.S., domagając się jego uchylenia w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu Prokurator zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a)

art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm.), polegające na wydaniu postanowienia zawierającego rozstrzygnięcie jedynie w zakresie przyznania wynagrodzenia za dozór, z pominięciem orzeczenia w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków, podczas gdy Z.S. domagał się określonej kwoty tytułem wynagrodzenia za dozór i zwrotu koniecznych wydatków;

b)

art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie wynagrodzenia za dozór w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 20 czerwca 2014 r. bez zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego w tym zakresie, w sytuacji braku umowy wiążącej stronę z Powiatem G. po dniu 30 grudnia 2013 r. i oparcie orzeczenia na dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

c)

art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., polegające na wydaniu postanowienia zawierającego istotne braki w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia, w szczególności na skutek niewyjaśnienia powodów ustalenia stawki w kwocie (...) zł za okres od 1 stycznia 2014 r. do 20 czerwca 2014 r. tytułem wynagrodzenia za dozór pojazdu, a także powodów orzeczenia o przyznaniu Z.S. kwoty (...) zł, jedynie tytułem wynagrodzenia za dozór pojazdu marki (...) o numerze rejestracyjnym (...), a nie również tytułem zwrotu kosztów dozoru.

W ocenie Prokuratora, organ nie dostrzegł, że w piśmie z dnia 21 lipca 2014 r. strona precyzując żądanie wskazała, iż domaga się zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór. Tym samym zasadnie organ I instancji, przyznając Z.S. określoną przez niego kwotę podał, że obejmuje ona tak wynagrodzenia, jak i zwrot wydatków, zaś Kolegium uchylając to rozstrzygnięcie i zawężając tytuł przyznanej kwoty w stosunku do żądania, istotnie naruszyło art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Prokurator zakwestionował również sposób ustalenia przez SKO stawki wynagrodzenia w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 20 czerwca 2014 r. Zaznaczył, że nie ulega wątpliwości, że dozorca żądając przyznania wynagrodzenia i zwrotu wydatków winien wskazać, w jaki sposób kwota ta została obliczona i co się na nią składa. Nie można bowiem na organ likwidacyjny nakładać nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów potwierdzających prawidłową wysokość żądanej kwoty Skoro jednak strona nie wykazała wzrostu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, to tym samym nieuprawnionym jest podwyższenie stawki dobowej za ten okres, a tak właśnie uczyniło Kolegium w tej sprawie.

Zdaniem Prokuratora, organ II instancji przyjął w sposób zupełnie dowolny, sprzeczny z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a, że stawka ta wynosi 9 zł, przy czym kwota ta nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Kolegium ustalając tak istotnie zwiększoną stawkę w stosunku do obowiązującej w poprzednim roku pominęło fakt, że w tym czasie nie doszło do żadnego zwiększenia obowiązków, czy nakładów ze strony Z.S., a przynajmniej strona tego nie wykazała. Pominęło również fakt, że tak długotrwałe dozorowanie pojazdu, który z każdym kolejnym rokiem istotnie traci wartość, zaś ostatecznie w 2014 r. - zgodnie z opinią rzeczoznawcy - praktycznie nie przedstawia żadnej wartości, nie może generować zwiększonych kosztów. Koszty te mogą - co najwyżej - pozostawać bez zmian. Nadto ustalenie należnego wynagrodzenia winno zostać poprzedzone rozpoznaniem lokalnego rynku usług parkingowych w tym okresie, czego niniejszej sprawie zabrakło. Organ I instancji nie wywiązał się z obowiązków nałożonych treścią art. 7 i 77 k.p.a. i nie zgromadził niezbędnego materiału dowodowego w zakresie stawek przyjmowanych w tym okresie przez przedsiębiorców prowadzących tego rodzaju działalność na terenie G., czy okolic. Jedyne ustalenie dotyczące przedsiębiorcy z G. pochodziło z poprzedniego okresu i poczynione zostało na potrzeby innej sprawy.

Tym samym, Kolegium akceptując tak ograniczony materiał dowodowy, dopuściło się naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co miało wpływ na treść orzeczenia.

Prokurator zarzucił ponadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniło powodów, dla których przyjęło, że stronie w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 20 czerwca 2014 r. należy się stawka w wysokości (...) zł. Nie wyjaśniło także powodów zawężenia tytułu przyznania kwoty jedynie do wynagrodzenia za dozór, skoro organ I instancji przyznał kwotę tytułem wynagrodzenia oraz zwrotu koniecznych wydatków, zaś w części wstępnej postanowienia organ II instancji wskazał, że rozpoznaje zażalenie na postanowienie w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Kolegium wyjaśniło między innymi, że zarówno we wniosku z dnia 30 maja 2014 r., jak i w kolejnym wniosku z dnia 8 lipca 2014 r. Z.S. nie wnosił o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, dlatego też nie istniały podstawy do orzekania w tym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego, w powyższych wnioskach Z.S. podjął jedynie próbę udowodnienia wysokości żądanego wynagrodzenia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.").

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w zakresie wynikającym z przyznanej mu kognicji, Sąd dostrzegł uchybienia, które dyskwalifikują kontrolowany akt.

Przedmiotem skargi złożonej przez Prokuratora Okręgowego w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające w całości postanowienie organu I instancji i przyznające Z.S. kwotę (...) zł brutto tytułem wynagrodzenia za dozór pojazdu marki (...) o numerze rejestracyjnym (...).

Tymczasem z treści uchylonego postanowienia Starosty G. z dnia 25 maja 2015 r. wynika, że Z.S. organ ten przyznał kwotę (...) zł brutto tytułem wynagrodzenia za dozór oraz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru ww. pojazdu.

Istotą sporu jest zatem kwestia, czy organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę na skutek wniesionego zażalenia, prawidłowo wydał rozstrzygnięcie jedynie w zakresie przyznania dozorcy wynagrodzenia za dozór, z pominięciem orzeczenia w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619) w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r. Nr 46, poz. 23).

Wskazać w tym miejscu trzeba, że do przechowywania na parkingu pojazdów, które przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i związanych z tym należnościami, zgodnie z dyspozycją ww. § 3 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zastosowanie znajdują przepisy działu II rozdziału 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w szczególności art. 102 tej ustawy.

Zgodnie z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór.

Powołany przepis przewiduje zatem dwa rodzaje roszczeń dozorcy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór. Jeśli chodzi o pierwszy składnik należności dozorcy, tj. zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w postępowaniu administracyjnym należy ustalić rzeczywiste wydatki poniesione przez dozorcę za wykonywanie dozoru. W orzecznictwie podkreśla się, że wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą być konkretne i muszą odnosić się do danego dozorcy i określonego pojazdu (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 585/09, z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 62/08, z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1797/06, z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1185/05, niepublikowane).

Ponadto, z dyspozycji art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że dozorca nie tylko powinien wskazać konieczne wydatki poniesione za dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić sposób obliczenia tych kwot. Dopiero wtedy, gdy dozorca zgłaszający roszczenie z tytułu zwrotu wydatków koniecznych nie przedstawi żadnych dowodów i wyliczeń dotyczących wydatków poniesionych za dozór konkretnego pojazdu, konieczne jest ich ustalenie w drodze dowodów podejmowanych przez organ z urzędu. Dowody te w sprawach dozoru mogą odnosić się do kosztów ponoszonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium uznało, że Z.S. nie wnosił o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu, dlatego nie istniały podstawy do orzekania w zakwestionowanym zakresie. W ocenie Kolegium, podjął on jedynie próbę udowodnienia wysokości żądanego wynagrodzenia.

Z akt sprawy wynika natomiast, że Starosta G. pismem z dnia 18 lipca 2014 r. zwrócił się do dozorcy o sprecyzowanie zakresu żądania przedstawionego we wniosku z dnia 8 lipca 2014 r., a mianowicie czy składając ww. wniosek oczekuje również zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru. Udzielając odpowiedzi pismem z dnia 21 lipca 2014 r., Z.S. wyjaśnił, że oczekuje zwrotu obu rodzajów roszczeń przysługujących dozorcy za okres do dnia 20 czerwca 2014 r. (tekst jedn.: do dnia, w którym zobligowany był do wydania pojazdu), mianowicie zarówno koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, jak i wynagrodzenia za dozór.

Powyższe wyjaśnienia uznał organ pierwszej instancji skoro pismem z dnia 25 lipca 2014 r., znak: (...) zawiadomił Z.S.

o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu marki (...) o numerze rejestracyjnym (...).

W świetle powyższego rację ma Prokurator wskazując, że Starosta G. zasadnie przyznał Z.S. wynagrodzenie, obejmujące również zwrot wydatków, a Kolegium uchylając to rozstrzygnięcie zawęziło tytuł przyznanej kwoty w stosunku do żądania przedstawionego we wniosku z dnia 8 lipca 2014 r., czym istotnie naruszyło art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Podzielić należy również zarzut Prokuratora, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazał sposobu ustalenia stawki w kwocie (...) zł za okres od 1 stycznia 2014 r. do 20 czerwca 2014 r. tytułem wynagrodzenia za dozór pojazdu. Wyjaśnień w tej kwestii Kolegium udzieliło dopiero w odpowiedzi na skargę, podając że stawka w wysokości (...) zł uwzględniona za ww. okres jest stawką wskazaną w umowie Starosty G. z przedsiębiorcą G.I., wyznaczonym do realizacji przedmiotowej usługi na terenie Gminy N., a zawarte przez Starostę G. umowy z ww. przedsiębiorcą uwzględniały w analogicznych okresach czasu takie same stawki, jak w umowach z Z.S.

Podkreślić jednakże trzeba, że metody zastosowane przez organ przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia powinny być dobrane w sposób racjonalny, a prawidłowość ich doboru i poprawność zastosowania muszą zostać uzasadnione w sposób niebudzący wątpliwości. Organ egzekucyjny przy określeniu wysokości koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór ma bowiem obowiązek zachować, jako jednostka publiczna, staranność w gospodarowaniu środkami publicznymi.

Reasumując, Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy postępowania, a mianowicie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz przepis prawa materialnego, tzn. art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy rozważyć wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy, przyjąć stosowną metodę wyliczenia należności przysługujących dozorcy, zaś uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia winno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.