Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2509351

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 24 maja 2018 r.
II SA/Sz 322/18
Wadliwości uchwały w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska.

Sędziowie WSA: Maria Mysiak (spr.), Katarzyna Sokołowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora (...) na uchwałę Rady Miejskiej w Myśliborzu z dnia 30 listopada 2015 r. nr XVII/137/2015 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta i gminy Myślibórz stwierdza nieważność § 1, 2, 4, 5 i 6 zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie faktyczne

Prokurator P. S. wniósł skargę na uchwałę Nr XVII/137/2015 Rady Miejskiej w Myśliborzu z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu

(z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta i gminy Myślibórz (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 2015 r., poz. 5711).

Uchwale tej zarzucił naruszenie:

- art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

(Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), art. 12 ust. 2 w zw. z art. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 - t.j.) - dalej "u.w.t." - polegające na niewypełnieniu normy kompetencyjnej i zaniechaniu ustalenia zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych;

- art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

(Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), art. 12 ust. 2 u.w.t., art. 14 ust. 5 u.t.w. oraz art. 8a) ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1160 - t.j.) - dalej "u.b.i.m." - polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej przez wprowadzenie w przedmiotowej uchwale zapisów dotyczących zakazów sprzedaży napojów alkoholowych, warunków ich sprzedaży, ustalenia zasad przyznawania kolejnych zezwoleń w przypadku wyczerpania ich limitów, wskazania uprawnienia Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych do prowadzenia kontroli przestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi, przepisów modyfikujących ustawowe zakazy sprzedaży napojów alkoholowych oraz określających rodzaj opakowań, w których możliwe jest podawanie napojów alkoholowych w trakcie imprez na świeżym powietrzu, podczas gdy kwestia ta została już w części uregulowana przez ustawę o bezpieczeństwie imprez masowych.

Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o czym świadczy nie tylko fakt jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ale przede wszystkim abstrakcyjny i generalny charakter jej przepisów określający warunki, jakie muszą spełnić podmioty ubiegające się o zezwolenie na sprzedaż alkoholu na terenie Gminy Myślibórz odnośnie lokalizacji ewentualnych punktów sprzedaży alkoholu. Akt ten skierowany jest do szerokiego grona adresatów określonych w sposób ogólny, a jego zapisy mają zastosowanie w wielu powtarzających się stanach faktyczno-prawnych i nie ulegają konsumpcji poprzez jednokrotne ich zastosowanie.

Skarżący wskazał, że przepisy art. 12 ust. 1 i 2 u.t.w., stanowiące delegację ustawową podjęcia zaskarżonej uchwały, upoważniają rady gmin do uregulowania dwóch kwestii: liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości ponad 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) z przeznaczeniem do spożycia w miejscu sprzedaży, jak i poza miejscem sprzedaży (art. 12 ust. 1 u.w.t.) oraz ustalenia zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych (art. 12 ust. 2 u.w.t.).

Prokurator zakwestionował prawidłowość określenia zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Odwołał się przy tym do szeroko aprobowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 81/07 oraz wyroku z dnia 23 czerwca 2015 r., II GSK 1053/14, zgodnie z którym art. 12 ust. 2 u.w.t. upoważniający do ustalenia "zasad usytuowania miejsc" podlegać musi ścisłej wykładni językowej. Tak więc, "usytuowanie" to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów, PWN, Warszawa 2007); "umiejscowienie czegoś" to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2007). A zatem zasady usytuowania to reguły rozmieszczenia w terenie, a w szczególności usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych względem obiektów chronionych z mocy ustawy (art. 14 ust. 1-5 u.w.t.) oraz innych, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę.

Prokurator zwrócił nadto uwagę, że wszystkie działania organów jednostek samorządowych podejmowane na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi muszą realizować wolę ustawodawcy wyrażoną w art. 1-2 u.w.t., a także w samej preaumbule do ustawy, aby tworzyć warunki motywujące do powstrzymywania się od spożywania alkoholu, ograniczania dostępności alkoholu oraz zapobiegania negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwania, bowiem życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować te cele przez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Cele te nabierają szczególnego znaczenia gdy chodzi o ochronę dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu. Podjęcie przez radę gminy przepisów określających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wbrew zasadniczym celom ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi zatem istotne naruszenie prawa. Trzeba przy tym zauważyć, że cele ustawy nie stanowią li tylko postulatów, a wiążące radę normy prawne. Jeśli bowiem akt prawny nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on sprzeczny z ustawą.

W ocenie skarżącego kwestionowana uchwała nie zawiera określenia zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych w określonym wcześniej rozumieniu tego pojęcia, czym istotnie naruszono art. 12 ust. 2 ustawy w zw. z art. 1 i 2 u.w.t., bowiem rada nie wypełniła normy kompetencyjnej, przez co nie zrealizowała celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Odnosząc się do treści § 1 uchwały skarżący podniósł, że norma kompetencyjna nie upoważniła rady do określenia warunków, jakie muszą spełniać obiekty, aby możliwa była w nich sprzedaż alkoholu, czym przekroczono zakres delegacji ustawowej określonej w art. 12 ust. 2 u.w.t.

Względem § 2 uchwały zarzucił, że wprowadzenie zakazu lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych przez okres całodobowy w budynkach wielorodzinnych nastąpiło pomimo braku umocowania rady do wprowadzenia w ramach uchwały w przedmiocie ustalenia zasad ich usytuowania, przepisów określających zakazy lokalizowania punktów sprzedaży w danych obiektach, gdyż zakaz sprzedaży napojów alkoholowych w określonych obiektach, miejscach lub czasie nie stanowi o określeniu zasad usytuowania punktów sprzedaży alkoholu. Co więcej, skarżący zwrócił uwagę, że nie jest uprawnione wprowadzanie zakazów ograniczających swobodę prowadzenia działalności gospodarczej (zapis dot. sprzedaży całodobowej), zaś ewentualnie wprowadzony na podstawie odrębnych norm kompetencyjnych (art. 14 ust. 6 u.w.t.) zakaz musi być uzasadniony realizacją celów ustawy. Natomiast z uzasadnienia uchwały w żaden sposób nie można odczytać powodów, dla których wprowadzono generalny zakaz dot. domów wielorodzinnych.

Jako wykraczającą poza zakres delegacji ustawowej prokurator określił także § 4 ust. 1 i 2 uchwały. W Jego ocenie treść ust. 1 w sposób oczywisty nie reguluje zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych stanowiąc jednocześnie nieuprawnioną modyfikację art. 14 ust. 5 u.t.w. zawierającego zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na imprezach na otwartym powietrzu w innych miejscach niż do tego przeznaczone i bez stosownego zezwolenia. Zdaniem skarżącego taka modyfikacja powyższego zakazu nie może także znaleźć oparcia w treści art. 14 ust. 6 u.w.t. uprawniającego radę do wprowadzenia zakazów odniesieniu do miejsc, obiektów czy obszarów niewymienionych w art. 14 ust. 1-5 u.w.t., gdyż dotyczy miejsc wymienionych w art. 14 ust. 5 u.w.t., a przez to zarezerwowanych do regulacji ustawowej. Treści ust. 2 zarzucił, oprócz wydania go z przekroczeniem delegacji ustawowej, uregulowanie materii uregulowanej już art. 8a) ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1160 - t.j.).

Jako przekraczający zakres delegacji ustawowej prokurator wskazał także przepisy wskazujące na zasady przyznawania kolejnych zezwoleń w przypadku wyczerpania ich limitów (§ 5 uchwały) oraz upoważniający Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych do prowadzenia kontroli przestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi (§ 6 uchwały).

Odpowiadając na skargę prokuratora Gmina Myślibórz wniosła o odstąpienie od stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały wskazując, ze w dniu 9 marca 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. Z 2018 r. poz. 310), regulujące na nowo zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, co "w najbliższym czasie" będzie skutkowało koniecznością dostosowania zaskarżonej uchwały do nowych regulacji.

Na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. Prokurator zmodyfikował skargę, ograniczając ją do żądania stwierdzenia nieważności § 1, 2, 4, 5 i 6 zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP, wskazujący, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższa regulacja wprost wskazuje, że rady gmin mogą uregulować tylko te kwestie, które zostały im przekazane przez ustawodawcę i jedynie w zakresie, w jakim zostały przekazane. Podjęte uchwały mogą jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, nie mogą natomiast ich zastępować.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 994), zwanej dalej "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ustęp 4. wskazuje natomiast, że nie każde naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie z szeroko aprobowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, naruszeniem istotnym jest np. naruszenie przepisów określających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2017 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1136/17).

Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.w.t., które upoważniały radę gminy do ustalenia dla jej terenu liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1) oraz do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2).

Oceniając zgodność postanowień zaskarżonego aktu prawa miejscowego z treścią art. 12 ust. 2 u.w.t. Sąd kierował się trafnie przywołanym przez prokuratora, a szeroko wskazywanego w orzecznictwie rozumieniem pojęcia "usytuować", który oznacza: położenie, lokalizacja, umiejscowienie, zaś "umiejscowienie czegoś" to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś. Na mocy art. 12 ust. 2 u.w.t. rada gminy była upoważniona do określenia reguł rozmieszczenia w terenie punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności usytuowania ich względem obiektów chronionych z mocy ustawy oraz innych, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę.

Analiza § 1 skarżonej uchwały przez pryzmat powyższych rozważań potwierdza stanowisko prokuratora, zgodnie z którym przepis ten nie określa zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a wskazuje warunki, którym powinny odpowiadać obiekty, w których mogła być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych. Zasad usytuowania nie określa także § 2 uchwały, zawierający zakaz lokalizowania punktów całodobowej sprzedaży alkoholu w budynkach wielorodzinnych. Jego treść wskazuje bowiem jednoznacznie, że rada gminy wprowadziła kolejną kategorię obiektów, w których całodobowa sprzedaż alkoholu nie może być prowadzona, a które to rozwiązanie nie tylko nie znajduje żadnego oparcia w treści art. 12 ust. 2 u.w.t., ale wkracza także w materię uregulowaną w art. 14 u.w.t.

Zgonie z art. 14 ust. 6 u.w.t. (którego jako podstawy uchwalenia zaskarżonego aktu Rada Miejska w Myśliborzu nie powołała), rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w art. 14 ust. 1 -5 miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Wprowadzenie szerszych niż wynikające z przepisów ustawy ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej nie może mieć dowolnego charakteru. Organ stanowiący powinien ustalić jaki charakter miejsc, których obostrzenia miałyby dotyczyć, uzasadnia ich wprowadzenie. Uchwalając zakaz określony w § 2 organ stanowiący temu wymogowi nie sprostał, co nakazuje uznanie, że przepis ten został ustanowiony z istotnym naruszeniem prawa w postaci wydania go w oparciu o przepis, który to wprowadzenia takiej regulacji rady gminy nie upoważniał. Co więcej, nawet hipotetycznie zakładając, że źródłem rozpatrywanego zakazu w intencji uchwałodawcy miałby być art. 14 ust. 6 u.w.t., to jego ustanowienie należałoby uznać za dowolne ze względu na nieokreślenie zasadności ustanowienia powyższego zakazu w świetle celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Przepisy § 4 ust. 1 i 2 uchwały nie tylko nie określają zasad usytuowania punktów sprzedaży alkoholu naruszając tym samym art. 12 ust. 2 u.w.t., lecz stanowią nieuprawnioną próbę uregulowania kwestii ustalonych już przez ustawodawcę.

Z treści ust. 1 wynika, że Rada Miejska w Myśliborzu uregulowała kwestię sprzedaży napojów alkoholowych w trakcie imprez na świeżym powietrzu w sposób mniej restrykcyjny, niż czyni to art. 14 ust. 5 u.w.t. poprzez wyeliminowanie wymogu prowadzenia sprzedaży w miejscach do tego wyznaczonych oraz posiadania stosownego zezwolenia.

Dokonując kontroli § 4 ust. 2 sąd miał na względzie fakt, że nie każda impreza kulturalno-rozrywkowa i edukacyjna musi odpowiadać definicji imprezy masowej określonej w art. 3 u.b.i.m. Tym niemniej, zakres powyższych pojęć krzyżuje się, co oznacza, że w stosunku do części wydarzeń wymienionych w § 4 uchwały znajdą zastosowanie przepisy u.b.i.m. prowadząc do kolizji norm stanowionych przez ustawodawcę z normami stanowionymi przez uchwałodawcę. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że podobnie jak miało to miejsce w przypadku określenia zasad prowadzenia sprzedaży alkoholu w trakcie imprez na świeżym powietrzu, również zakaz sprzedawania napojów alkoholowych w opakowaniach szklanych jest znacznie łagodniejszy, niż określony w art. 8a ust. 1 i 4 u.b.i.m., gdyż nie obejmuje innych produktów niż napoje alkoholowe i pomija opakowania wykonane z innych materiałów, a których użycie niezgodnie z przeznaczeniem może stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia.

W ocenie sądu w zakresie upoważnienia określonego w art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. nie mieszczą się także uregulowanie zasad wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych po wyczerpaniu limitów punktów sprzedaży (§ 5), ani upoważnienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych do kontrolowania przestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi (§ 6). Druga z powyższych regulacji, podobnie jak miało to miejsce w przypadku § 4 uchwały, ponownie ingeruje w materię uregulowaną już przez ustawę i znów czyni to w sposób mniej precyzyjny, niż wynika to z art. 41 ust. 3 u.w.t. uniemożliwiając określenie chociażby tego w jakim zakresie, w jakiej formie oraz według jakich kryteriów Komisja miałaby przeprowadzać rzeczoną kontrolę.

Stanowisko wyrażone przez Burmistrza Miasta i Gminy Myśliborzu w odpowiedzi na skargę nie mogło prowadzić do podważenia zasadności zarzutów skarżącego Prokuratora i towarzyszącej im argumentacji. Stwierdzenie nieważności uchwały następuje bowiem ex tunc, tj. od chwili jej podjęcia. Późniejsza zmiana stanu prawnego, rodząca konieczność zmiany uchwały, nie może uzasadniać od odstąpienia od stwierdzenia nieważności uchwały, której postanowienia zapadły z istotnym naruszeniem prawa.

Mając na uwadze powyższe należało, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić nieważność § 1, 2, 4, 5 i 6 zaskarżonej uchwały.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.