Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3106658

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 19 listopada 2020 r.
II SA/Sz 310/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Windak.

Sędziowie WSA: Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Katarzyna Sokołowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych

I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia (...) r.,nr (...),

II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) stycznia 2019 r., nr (...), Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na podstawie art. 271 ust. 7 w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) określił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S., za okres (...) stycznia 2018 r. - (...) grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości (...) zł za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni wskazał, że w dniu (...) lutego 2018 r., na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, ustalił w formie informacji rocznej dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. opłatę stałą za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych. Jednocześnie w informacji tej wskazano, że opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody w czterech kwartalnych ratach, płatnych w następujących terminach:

1) za I kwartał - w terminie do (...) kwietnia 2018 r. w wysokości (...) zł

2) za II kwartał - w terminie do (...) lipca 2018 r. w wysokości (...) zł

3) za III kwartał - w terminie do (...) października 2018 r. w wysokości (...) zł

4) za IV kwartał - w terminie do (...) stycznia 2019 r. w wysokości (...) zł.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, wydanego przez Marszałka Województwa Z. w dniu (...) września 2016 r. na odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych w ilości (...) m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. W myśl art. 271 ust. 7 Prawa wodnego, jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji.

Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres (...) stycznia 2018 r. - (...) grudnia 2018 r., albowiem Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. nie wniosła na rachunek bankowy Wód Polskich rat kwartalnych wymienionej opłaty. Określenia wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego - art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 i 272 ust. 19 Prawa wodnego.

Skarżący podniósł w treści odwołania, że decyzja błędnie określa podmiot zobowiązany do dokonania zapłaty. Stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i to do obowiązków zarządcy należy utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest natomiast urzędem przy pomocy którego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje swoje zadania i wykonuje, określone w art. 21 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zadania zarządu dróg. Tym samym uznać należy, że decyzja skierowana została do osoby nie będą stroną w sprawie. Ponadto w treści rozstrzygnięcia organ nie wskazał, jakiego obszaru przedmiotowa decyzja dotyczy, jedynie powołał się na treść informacji rocznej z dnia (...) lutego 2018 r.

W ocenie strony, takie rozstrzygnięcie nie odpowiada dyspozycji art. 107 k.p.a.

Nadto organ, nie uwzględnił faktu, że inwestycja "Budowa drogi (...) na odcinku od węzła U. początek obwodnicy K. i S.", dla której wydane zostało pozwolenie wodnoprawne, nie została do chwili obecnej zrealizowana, a tym samym nie istnieje droga publiczna, z której odprowadzane miałyby być wody opadowe lub roztopowe.

Następnie, powołując się na treść art. 35 ust. 3 i ust. 1 Prawa wodnego oraz definicję usług wodnych zawartą w art. 2 pkt 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej, skarżący podkreślił, że w świetle powyższych przepisów, definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 Prawa wodnego. Powołując się nadto na treść art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego skarżący wskazał, że z powyższych przepisów wynika, że dopiero istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej umożliwia ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Urządzenia te stanowią zatem warunek niezbędny dla ustalenia opłaty. Warunkiem natomiast uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku. System opłat za usługi wodne został oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Założenia te wynikają z Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., z późn. zm. - "Dyrektywa ramowa"), która została implementowana do krajowego porządku prawnego ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

Zdaniem strony, organ ustalając opłatę za odprowadzanie wód nie może poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, bowiem rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia (...) lutego 2020 r. nr (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1 oraz ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu skargi Dyrektor RZGW wskazał, że ustawodawca w ustawie Prawo wodne wprowadził dwa odmienne tryby wydawania decyzji określających wysokość opłaty za usługi wodne. Mamy więc do czynienia z decyzjami wydanymi na podstawie art. 271 ust. 7 oraz decyzjami wydanymi na podstawie art. 273 ust. 6.

W pierwszym przypadku, przesłanką do wydania decyzji jest zaniechanie przez podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne wykonania obowiązku wpłaty, w 4 równych ratach kwartalnych, nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. W drugim przypadku natomiast przesłanką wydania decyzji jest nieuznanie przez właściwy organ - Wody Polskie reklamacji, którą podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne złożył, gdyż nie zgadzał się z wysokością opłaty przekazanej w informacji. Dla omówionych trybów ustawodawca wprowadził również odmienny sposób skarżenia tych decyzji. Zapisem w art. 273 ust. 8 ustawodawca wyłączył zasadę dwuinstancyjności organów, tym samym umożliwiając podmiotom, którym przekazano informację ustalającą wysokość opłaty, na kwestionowanie zarówno wysokości, jak i sposobu ustalenia tej opłaty przez niezależnymi sądami. Natomiast taka sytuacja w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 271 ust. 7 nie występuje. W tym przypadku zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organem odwoławczym jest Dyrektor RZGW. Wykazana powyżej odmienność przesłanek wydawania decyzji w trybie art. 271 ust. 7 i w trybie art. 273 ust. 6 potwierdza tym samym inny zakresprawa do wniesienia odwołania.

Organ II instancji podkreślił, że odnoszenie się organu odwoławczego, co do zasadności ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód na etapie decyzji podjętej w trybie art. 271 ust. 7 ustawy Prawo wodne, jest spóźnione. Nastąpić bowiem mogło poprzez wniesienie reklamacji, bądź skargi na decyzję wydaną w oparciu o art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. otrzymała w dniu

(...) lutego 2018 r. informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne z dnia (...) lutego 2018 r. W informacji tej Dyrektor Zarządu Zlewni w K. ustalił za okres od (...) stycznia 2018 r. do (...) grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości (...) zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych. Zatem wysokość opłaty ustalono w drodze informacji, a nie w drodze decyzji, wydanej w wyniku złożenia reklamacji.

Jak wynika z akt sprawy, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. nie wniosła na rachunek bankowy Wód Polskich I, II i III raty kwartalnej w terminie. Słusznie zatem, zdaniem organu II instancji, Dyrektor Zarządu Zlewni w K. ocenił, iż zaistniała przesłanka do wydania decyzji w trybie art. 271 ust. 7 ustawy Prawo wodne, bowiem podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku w terminie wskazanym ww. informacji.

Podsumowując organ II instancji podkreślił, że w tym przypadku jego ocenie nie podlega słuszność merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie naliczenia opłaty za usługi wodne. Zgodnie bowiem z art. 271 ust. 7 ustawy Prawo wodne, organ bada jedynie zasadność wydania decyzji, biorąc pod uwagę, czy podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne dokonał wpłaty w wyznaczonym terminie oraz czy Dyrektor Zarządu Zlewni w K. miał podstawy do wydania zaskarżonej decyzji.

Na powyższą decyzję Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 28 k.p.a. w związku z art. 19 ust. 2 i art. 18a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie, że adresatem obowiązku wnoszenia opłaty jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, a w konsekwencji skierowanie decyzji do osoby nie będącej strona postępowania. Skarżący, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia (...) stycznia 2019 r.,

- art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a. w związku z art. 271 ust. 7 Prawa wodnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych dla prawidłowego określenia stanu faktycznego a w szczególności, czy w świetle przepisów ustawy Prawo wodne jest zobowiązana do zapłaty opłaty stałej za odprowadzanie wód z inwestycji "Budowa drogi (...) na odcinku węzeł U. bez węzła - początek obwodnicy K. i S.;

- art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 271 ust. 4 poprzez dokonanie ich błędnej wykładni.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w świetle przepisów art. 18a ust. 1, 2, 3 ustawy o drogach publicznych centralnym organem administracji rządowej reprezentującym Skarb Państwa jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który jedynie swoje zadania realizuje przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w skład której wchodzą oddziały w województwach, stanowiące w istocie urzędy obsługujące Generalnego Dyrektora. Nie mają samodzielnej zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnej. Adresatem decyzji administracyjnych może być zatem jedynie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zarzut ten podniesiony został w odwołaniu, jednakże organ II instancji do zarzutu tego nie odniósł się w żaden sposób w treści decyzji.

Ponadto skarżący podniósł, że z treści uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że organ ograniczył się wyłącznie do oceny, czy złożył reklamację od wysokości opłat określonych w informacji oraz czy wniósł opłatę. Takie stanowisko, w świetle przepisów ustawy Prawo wodne należy uznać za całkowicie chybione.

W ustawie wprowadzono zasadę, że wysokość opłat wodnych, w tym opłaty stałej, o której mowa w art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, jest w pierwszej kolejności ustalana przez Wody Polskie i przekazywana w formie informacji, która nie stanowi decyzji administracyjnej. Uznaje się w orzecznictwie, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty następuje w dwóch trybach. Pierwszym, na wniosek strony w wyniku złożenia przez nią reklamacji, którą uznaje się tu za wniosek w rozumieniu art. 64 § 1 k.p.a. i które to postępowanie, w przypadku nieuznania reklamacji, kończy decyzja wydana w oparciu o przepis art. 273 ust. 6 Prawa wodnego. Drugim trybem jest postępowanie wszczynane z urzędu, gdy dotyczy to sytuacji, o której mowa w art. 271 ust. 7 Prawa wodnego. W każdym z tych trybów, organ prowadzący zobowiązany jest do przestrzegania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nadto, w ocenie strony, w przepisach ustawy Prawo wodne nie sposób dostrzec, aby w postępowaniu prowadzonym przez organ w trybie art. 271 ust. 7, zostały wyłączone mechanizmy umożliwiające podmiotom obowiązanym faktyczne kwestionowanie tak zasadności, jak i wysokości opłaty ustalanej w tym trybie. Nie jest uprawnione twierdzenie, jakoby przedmiotem postępowania w tym trybie pozostawało jedynie stwierdzenie przekroczenia terminu zapłaty. Przeciwnie - z brzmienia ww. przepisu jednoznacznie wynika, że jest nim określenie wysokości opłaty, co umożliwiałoby także merytoryczne kwestionowanie ustaleń dotyczących stanu faktycznego oraz wykładni i zastosowania przepisów dotyczących naliczenia opłaty.

W tej sytuacji stanowisko organu, jakoby niewniesienie reklamacji miało wpływ na zakres postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ w sprawie opłat za usługi wodne, w tym w szczególności, że zamykać ma drogę do możliwości podważania przez stronę tego postępowania, najistotniejszej kwestii, bo zasadności jej ustalenia, pozbawione jest jakiejkolwiek podstawy prawnej Zdaniem strony, treść art. 272 ust. 17 w zw. z art. 273 ust. 1 Prawa wodnego nakazuje przyjąć, że reklamacja składana jest w sytuacji, gdy strona kwestionuje wysokość opłaty a nie podstawę prawną jej ustalenia. W niniejszej sprawie nie kwestionowała wysokości opłaty, a właśnie brak podstaw do ustalania opłaty w sytuacji, gdy droga nie została wybudowana.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący wyjaśnił, tak jak w odwołaniu, że w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego skatalogowano różne usługi wodne, wskazując w pkt 7, że jedną z nich jest również odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych. W świetle przepisów prawa, definicja usług wodnych z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, czyli cel usług wodnych oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu z art. 35 ust. 3 Prawa wodnego. Powołując się na treść art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego skarżący podkreślił, że tak długo, jak woda nie jest odprowadzana brak jest podstaw do uznania, że mamy do czynienia z usługą wodną. Inwestycja drogowa dla której pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w 2018 r. nie była ukończona, a droga nie została oddana do użytku.

Nadto skarżąca podała, że konsekwencją jednolitego orzecznictwa w tej materii było dokonanie z dniem 23 listopada 2019 r. zmiany przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne poprzez dodanie w nim art. 5b - "W przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co nastepuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 - j.t. z późn. zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - j.t. z późn. zm.), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", z którego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sądowa kontrola sprawy, sprawowana według ww. kryterium legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa pierwotnie wyznaczona do rozpoznania na rozprawie, została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a możliwość taką przewiduje art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CIVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.).

Przedmiot rozpatrywanej sprawy dotyczy określenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm., przywoływanej dalej jako: "p.w.") usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód.

Usługi wodne obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w.).

Jak wynika z art. 271 ust. 3 lit. a p.w., Wody Polskie ustalają oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty, wysokość opłaty stałej.

Przy tym, zgodnie z brzmieniem art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w., wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód.

Stosownie do art. 271 ust. 7 p.w., jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy sporna jest kwestia granic kontroli decyzji wydanej w trybie art. 271 ust. 7 p.w. w sytuacji, gdy strona kwestionuje podstawy ustalania takiej opłaty, mimo że nie wnosiła reklamacji od wydanej informacji ustalającej wysokość opłaty rocznej za usługi wodne.

Według organu II instancji, odnoszenie się do zasadności ustaleń obowiązku uiszczenia opłaty stałej za korzystanie z usługi wodnej, na etapie decyzji podjętej w trybie art. 271 ust. 7 p.w., jest spóźnione.

Zdaniem skarżącego, powyższy przepis zawiera kompetencje do określenia przez organ wysokości opłaty stałej za usługi wodne, co umożliwia także w tym postępowaniu merytoryczne kwestionowane ustaleń stanu faktycznego oraz wykładni i zastosowania przepisów dotyczących naliczenia opłaty.

W ocenie Sądu w sporze tym rację należy przyznać stronie skarżącej.

Sąd składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni bowiem podziela i uznaje za własny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 523/20, z którego wynika, że "skoro przepis ustawy wyraźnie wskazuje, iż organ w decyzji wydanej na podstawie art. 271 ust. 7 Prawa wodnego określa wysokość opłaty stałej, to brak jest jakichkolwiek przesłanek dla przyjmowania, iż istnienie obowiązku uiszczania określonej w tej decyzji opłaty stałej, jak i jej wysokości nie podlega kontroli w administracyjnym toku instancji oraz kontroli sądu administracyjnego, do którego wydana na tej podstawie decyzja została zaskarżona, a wiążąca w tym zakresie jest niezakwestionowana reklamacją informacja roczna."

Zgodzić się należy ze stanowiskiem NSA (jak i strony skarżącej), że porównanie treści art. 271 ust. 7 oraz art. 273 p.w. wskazuje, iż ustawodawca przewidział dwa konkurencyjne wobec siebie tryby kwestionowania przez podmiot obowiązany istnienia i wysokości obciążającej go opłaty stałej za usługi wodne.

Pierwszy z nich polega na braku podejmowania jakichkolwiek działań po doręczeniu mu informacji rocznej, w tym na braku uiszczania płatności wynikających z tej informacji, w następstwie czego dochodzi do wydania przez organ na podstawie art. 271 ust. 7 p.w. decyzji określającej wysokość opłaty stałej, która to decyzja może być przez adresata zaskarżona w administracyjnym toku instancji, a po jego wyczerpaniu zaskarżona na zasadach ogólnych do sądu administracyjnego.

W art. 273 p.w. ustawodawca wprowadził uproszczony i przyśpieszony tryb postępowania, z którego skorzystać może adresat informacji rocznej kwestionujący wysokość ustalonej w niej opłaty, w ramach którego może on skorzystać ze specyficznego środka prawnego jakim jest reklamacja, która musi zostać rozpoznana przez organ w terminie 14 dni, a od wydanej w następstwie jej rozpoznania decyzji przysługuje bezpośrednio (z pominięciem postępowania odwoławczego) skarga do sądu administracyjnego.

Na fakultatywność tego "reklamacyjnego" trybu postępowania wskazuje użycie przez prawodawcę w art. 273 ust. 3 sformułowania "może złożyć reklamację", przy jednoczesnym braku jakichkolwiek regulacji wskazujących, iż jest to jedyny możliwy sposób zakwestionowania zasadności ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne, jak też braku regulacji wskazujących na związanie treścią informacji rocznej organów i sądów, w przypadku braku złożenia reklamacji od niej.

Zauważyć trzeba, iż tak wniesienie reklamacji, jak i zaskarżenie decyzji wydanej na podstawie art. 271 ust. 7 p.w. nie wstrzymuje obowiązku uiszczania opłat w terminach wynikających z art. 271 ust. 6 tej samej ustawy, co oznacza, że skorzystanie ze szczególnego, przyśpieszonego trybu "reklamacyjnego" pozwala podmiotowi obowiązanemu na szybkie uzyskanie rozstrzygnięcia w zakresie zgłaszanych wątpliwości i w tym zakresie zabezpiecza ten podmiot przed narastaniem zaległości w opłatach za korzystanie z wód w toku "pełnowymiarowej" procedury administracyjnej zmierzającej do wydania decyzji ostatecznej na podstawie art. 271 ust. 7 p.w.

W ocenie Sądu, sposób określenia przedmiotu rozstrzygnięcia w art. 273 ust. 6 oraz w art. 271 ust. 7 p.w. jakim jest w obu omawianych przepisach "określenie wysokości opłaty" wskazuje na ich wzajemny stosunek, który wyraża się w tym, iż w przypadku wydania decyzji ostatecznej na podstawie art. 273 ust. 6, brak będzie możliwości wydania decyzji dotyczącej tej samej opłaty za ten sam okres na podstawie art. 271 ust. 7, albowiem byłaby to decyzja wydana w sprawie rozstrzygniętej już uprzednio inną decyzją ostateczną.

Mają na uwadze powyższe za zasadne należało uznać zarzuty skargi o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy, przyjmując odmienność przesłanek wydawania decyzji w trybie art. 271 ust. 7 p.w. ograniczył się do poczynienia ustaleń stanu faktycznego jedynie w zakresie wskazania, że została wydana informacja o ustaleniu skarżącej opłaty rocznej za 2018 r. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, której termin uiszczenia upłynął, a która nie została uiszczona na rachunek bankowy organu. Niewniesienie przez stronę reklamacji na wskazaną informację roczną, nie zwalniało jednak organu od dokonania pełnej analizy przesłanekskładających się na określenie opłaty rocznej, w sposób tożsamy, jak ma to miejsce na gruncie wydania decyzji na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 274 ust. 1 p.w. Pominięcie ustalenia faktów mających znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.

Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 j.t. z późn. zm.), przywoływanej dalej jako: "k.p.a.". Jak wynika z treści odwołania, strona podnosiła, że organ nie wskazał jakiego obszaru przedmiotowa decyzja dotyczy, a ponadto pominął fakt, że nie została zrealizowana inwestycja drogowa, z którą związane jest naliczenie opłaty rocznej za usługę wodną. Zarzuty te zostały podniesione także w skardze.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego należy podkreślić, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 7 p.w., usługi wodne obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z przepisem tym korespondują postanowienia art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a p.w., zgodnie z którymi opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Jednocześnie zgodnie z art. 270 ust. 11 przywołanej ustawy opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Z kolei w myśl art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a p.w., wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty, przy czym zgodnie z brzmieniem ust. 4 pkt 1 wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Jednocześnie stosownie do art. 271 ust. 7 jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji.

Jak wynika z powyższych przepisów, opłata naliczana jest za wykonanie usługi wodnej, a nie za rezerwację zasobów wodnych w zakresie wynikającym z treści udzielonego i pozostającego w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego. Nie można bowiem przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód.

Zdaniem sądu, organ uprawiony do ustalenia opłaty stałej nie może zatem abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez dany podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego, nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z określonej w nim usługi wodnej. Ta rzeczywista możliwość aktualizuje się dopiero wówczas, gdy powstaną odpowiednie dla danej usługi urządzenia wodne.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma to szczególne znaczenie, ponieważ strona w odwołaniu wskazała, że inwestycja objęta pozwoleniem wodnoprawnym nie została do chwili obecnej zrealizowana, a zatem skoro obiekt, którego dotyczyło pozwolenie wodnoprawne nie został zrealizowany, to brak było podstaw do naliczania opłaty za odprowadzanie wód z obiektu wskazanego w przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym. Tymczasem organ II instancji do tej kwestii w żaden sposób nie odniósł się, a zatem zarzuty strony zgłoszone w tym zakresie okazały się słuszne.

Podobnie organ odwoławczy pominął zarzut z odwołania dotyczący błędnego określenia podmiot zobowiązanego do zapłaty.

W tym zakresie, stwierdzić należy, że w sytuacji skierowania decyzji do jednostki pomocniczej (urzędu) zamiast do organu, którym jest zarządca drogi krajowej, dochodzi do skierowania decyzji do podmiotu błędnie nazwanego według przyjmowanych kryteriów oznaczania tożsamości. Nie jest to jednak wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wada ta świadczy o uchybieniu procesowym organu wydającego decyzję administracyjną, co przy uwzględnieniu dostrzeżonych innych wad prowadzonego postępowania administracyjnego wzmacnia potrzebę uwzględnienia skargi.

Nie budzi wątpliwości, że w realiach sprawy adresatem decyzji winien być Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a nie jego urząd, tj. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.

Podsumowując, w ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ II instancji co najmniej przedwcześnie uznał, że decyzja nakładająca na opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód pochodzących z drogi krajowej jest prawidłowa.

Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zapadły wskutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 7 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w., co skutkowało tym, że organy z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaniechały ustalenia czy strona zrealizowała inwestycję, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, co wiąże się z budową odpowiednich urządzeń wodnych i rzeczywistym korzystaniem z usług wodnych.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni wykładnię przepisów prawa materialnego przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i w związku z tym dokładnie i wyczerpująco ustali stan faktyczny sprawy, w szczególności w odniesieniu do twierdzeń dotyczących realizacji inwestycji objętej pozwoleniem wodnoprawnym.

W tym stanie rzeczy, Sąd uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.