Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2682331

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 16 maja 2019 r.
II SA/Sz 302/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Windak.

Sędziowie WSA: Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Patrycja Joanna Suwaj (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w S. na postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz powyżej 18% alkoholu stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie faktyczne

1. Postanowieniem z dnia (...) nr (...) Inne pozytywnie zaopiniowała wniosek przedsiębiorcy M. Z., prowadzącego Sklep Monopolowy w lokalu przy ul. (...) w K. P., dotyczący wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w ww. sklepie.

Uzasadniając swoje stanowisko Organ I instancji podał, że planowany punkt sprzedaży detalicznej usytuowany jest zgodnie z uchwałą Nr XXIII/231/16 Rady Miejskiej w K. P. z dnia 24 czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia na terenie Gminy K. P. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy K. P. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Zach. z dnia 28 lipca 2016 r. poz. 3093) oraz uchwały Nr XXIV/240/16 Rady Miejskiej w K. P. z dnia 19 lipca 2016 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXIII/231/16 Rady Miejskiej w K. P. z dnia 24 czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia na terenie Gminy K. P. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy K. P. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Zach. z 28 lipca 2016 r., poz. 3093). Wobec powyższego Komisja zaopiniowała wniosek pozytywnie.

2. Pismem z dnia 19 lutego 2019 r. Prokurator R. w S. złożył skargę na ww. postanowienie Inne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 18 ust. 3a) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2137 z późn. zm.) - zwanej dalej u.w.t. w zw. z art. 106 § 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na wydaniu postanowienia pozytywnie opiniującego lokalizację punktu sprzedaży napojów alkoholowych z nieobowiązującą już uchwałą nr XXIII/231/16 Rady Miejskiej w K. P. z dnia 24 czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia na terenie Gminy K. P. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do sprzedaży poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie Gminy K. P. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 28 lipca 2016 r., poz. 3070 z późn. zm.), a nadto w sytuacji braku obowiązującej ówcześnie uchwały wydanej na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t.;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., polegający na zaniechaniu wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia, na jakiej podstawie ustalono zgodność lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w K. P. zwłaszcza, że organ nie dostrzegł potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W pierwszej kolejności Prokurator zwrócił uwagę, że ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 310) dokonano istotnej zmiany art. 12 u.w.t., która stanowi normę kompetencyjną dla rad gmin do wydania uchwał w przedmiocie ustalenia liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz w przedmiocie zasad usytuowania na terenie gmin miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jednocześnie w art. 4 ustawy zmieniającej ustawodawca postanowił, że dotychczasowe uchwały rad gmin wydane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w brzemieniu dotychczasowym zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał wydanych na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 u.w.t. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Stosownie do treści art. 6 ustawy zmieniającej, weszła ona w życie po upływie 30 dni od dania jej ogłoszenia, tj. od 9 marca 2018 r. Zatem o ile po wejściu w życie powyższych zmian w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rady nie uchwaliły na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 nowych uchwał, dotychczasowe uchwały obowiązywały wyłącznie do dnia 9 września 2018 r.

Tymczasem, jak podniósł Prokurator, w przypadku Gminy K. P. Rada Miejska w okresie owych 6 miesięcy nie podjęła nowej uchwały w tym przedmiocie, a prace nad przygotowaniem projektu aktu podjęła dopiero pod koniec 2018 r. i ostatecznie w dniu 28 grudnia 2018 r. przyjęła uchwałę nr 111/37/18 w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedawania i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. z 2019 r. poz. 772). Zatem w okresie od 10 września 2018 r. do dnia wejście wżycie nowej uchwały (14 lutego 2019 r.) na terenie Gminy K. P. nie obowiązywał żaden akt prawa miejscowego wydany na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 u.w.t.

Zdaniem Prokuratora, w tej sytuacji orzekanie przez GKRPA w dniu (...) o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z nieobowiązującym już aktem prawa miejscowego, tj. z uchwałą nr XXIII/231/16 Rady Miejskiej w K. P. z dnia 24 czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia na terenie Gminy K. P. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do sprzedaży poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie Gminy K. P. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 28 lipca 2016 r., poz. 3070 z późn. zm.) narusza art. 18 ust. 3a) u.w.t. w zw. z art. 106 k.p.a., które nakładają na KRPA zaopiniowanie w formie postanowienia zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 3 u.w.t. Oczywistym jest przy tym, że chodzi o zaopiniowanie zgodności lokalizacji z aktualnie obowiązującymi w tym zakresie aktami. Wydanie pozytywnej opinii o zgodności lokalizacji punków sprzedaży napojów alkoholowych z uchwałą już nieobowiązującą, zwłaszcza w sytuacji gdy na terenie gminy nie obowiązuje aktualnie żaden inny akt prawny uzasadnia zarzut obrazy prawa procesowego, tj. art. 18 ust. 3a) u.w.t. w zw. z art. 106 k.p.a., co czyni niniejszą skargę w pełni zasadną.

Niezależnie od powyższego zarzutu, Prokurator zarzucił, że ww. postanowienie zostało wydane z obrazą art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu postanowienia wyczerpującego uzasadnienia tak faktycznego, jak i prawnego, które musi wyjaśnić podstawy podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Tymczasem w sprawie Organ nie wyjaśnił w żaden sposób na jakiej podstawie ustalił, że lokalizacja jest zgodna z postanowieniami uchwały. Powyższe ma istotne znaczenie bowiem w przypadku wniosku M. Z. Organ nie dostrzegł potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego stosownie do treści art. 106 § 4 k.p.a. Zatem tym bardziej w uzasadnieniu Organ nie może poprzestać na lakonicznych sformułowaniach o zgodności lokalizacji z uchwał.

3. W odpowiedzi na skargę Organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

4. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi - zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności.

5. W rozpoznawanej sprawie Prokurator Regionalny zarzucił przede wszystkim naruszenie przez Gminną Komisję przepisów prawa procesowego poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu o nieobowiązującą w chwili jego wydania uchwałę Nr XXIII/231/16 Rady Miejskiej w K. P. z dnia 24 czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia na terenie Gminy K. P. sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy K. P. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Dla oceny, czy rzeczywiście doszło do wydania postanowienie w oparciu o nieobowiązujący akt prawa miejscowego konieczne jest przywołanie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wraz z przepisami nowelizującymi, które zmieniły art. 12 i 18 tej ustawy.

6. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.w.t., w brzmieniu obowiązującym od dnia 9 marca 2018 r. rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla:

1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3;

2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży;

3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Na podstawie art. 12 ust. 2 u.t.w., rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń, o której mowa w ust. 1, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (art. 12 ust. 3 u.t.w.).

Maksymalna liczba zezwoleń, o której mowa w ust. 1, usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych oraz godziny sprzedaży napojów alkoholowych uwzględniają postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 7 u.t.w.).

Przytoczone wyżej przepisy, nakładające na rady gmin obowiązek podjęcia uchwał w przedmiocie wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, czy ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, uzyskały cytowane wyżej brzmienie w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, która weszła w życie 9 marca 2018 r., dalej jako "ustawa zmieniająca".

W art. 4 ustawy zmieniającej wskazano, że dotychczasowe uchwały rad gmin wydane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, o której mowa w art. 1, zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał wydanych na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Analiza powyższego przepisu ustawy nowelizującej prowadzi do wniosku, że dotychczasowe uchwały rad gmin wydane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy zmienianej, tj.u.w.t. w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 marca 2018 r., zachowały moc do jedynie do dnia 9 września 2018 r.

Wprowadzając ww. przepis ustawodawca dał zatem organom rad gmin czas na uchwalenie nowych uchwał, na podstawie znowelizowanych przepisów.

7. Podniesiona w skardze Prokuratora i niezakwestionowana w odpowiedzi na skargę przez GKRPA argumentacja wskazuje, że w okresie wydawania zaskarżonego postanowienia GKRPA opierała się na uchwale Rady Miejskiej w K. P. z dnia 24 czerwca 2016 r., nr XXIII/231/16.

Stwierdzić zatem trzeba, że Rada Miejska w K. P. do 9 września 2018 r. nie uchwaliła nowej uchwały na podstawie znowelizowanych przepisów art. 12 u.w.t. Tym samym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia z dnia 30 października 2018 r. nie obowiązywała żadna uchwała Rady Miejskiej w K. P., regulująca kwestię ustalenia na terenie Gminy K. P. liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania na terenie gminy K. P. miejsc sprzedaży i podawania takich napojów.

W szczególności nie obowiązywała uchwała Nr XXIII/231/16 Rady Miejskiej w K. P. z dnia 24 czerwca 2016 r., w sprawie ustalenia na terenie Gminy K. P. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy K. P. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, która stosownie do treści art. 4 ustawy zmieniającej, przestała obowiązywać 9 września 2018 r.

8. Art. 18 u.w.t. reguluje tryb wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Ust. 3a tego przepisu stanowi, że zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3. Wydanie decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych musi zostać zatem poprzedzone uzyskaniem pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, która to komisja rozstrzyga o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, wydanymi na podstawie art. 12 ust. 1-3 u.w.t. (tzw. współdziałanie organów w trybie art. 106 k.p.a.). Nie może budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie o zgodności powinno odnosić się do obowiązujących uchwał rady gminy, nie zaś do aktów, które zostały uchylone lub przestały obowiązywać na skutek decyzji ustawodawcy.

Skoro zatem GKRPA wydała postanowienie pozytywnie opiniujące lokalizację punktu sprzedaży napojów alkoholowych, a które odwoływało się i bezpośrednio odnosiło do nieobowiązującej już uchwały Nr XXIII/231/16 Rady Miejskiej w K. P. z dnia 24 czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia na terenie Gminy K. P. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy K. P. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 28 lipca 2016 r. poz. 3070 z późn. zm.), to takie postanowienie należy uznać za wydane bez podstawy prawnej.

9. Wyjaśnić należy, że z sytuacją wydania postanowienia bez podstawy prawnej mamy do czynienia wówczas, gdy w obowiązującym porządku prawnym nie ma przepisu uprawniającego do wydania danego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności postanowienia skutkuje tym, że Sąd nie był uprawniony do merytorycznej oceny pozostałych zarzutów skargi.

10. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.