Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2098531

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 2 czerwca 2016 r.
II SA/Sz 3/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Stefan Kłosowski.

Sędziowie WSA: Renata Bukowiecka-Kleczaj, Marzena Iwankiewicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia (...) r., nr (...),

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego T. B. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r., nr (...), Prezydent Miasta wymierzył T. B., prowadzącemu działalność gospodarczą pn. "(...)" T. B., karę pieniężną w kwocie (...) zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. (...) u zbiegu ulicy (...) w (...) ((...)) pod dwie reklamy umieszczone na ścianie obiektu budowlanego (pawilonu handlowego) o łącznej powierzchni (...) m2 bez zezwolenia zarządcy drogi od dnia (...) r. do dnia (...) r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przeprowadzona w dniu (...) r. kontrola pasa drogowego wykazała zajęcie pasa drogowego o łącznej powierzchni (...) m2 pod dwie reklamy umieszczone na obiekcie budowlanym (pawilonie handlowym) w pasie drogowym ul.(...) u zbiegu ulicy (...) bez zezwolenia zarządcy drogi. Na tę okoliczność sporządzono protokół oraz załączono do niego dokumentację fotograficzną.

Z uwagi na powyższe ustalenie organ I instancji pismem z dnia (...) r., znak: (...) zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary za zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam bez zezwolenia zarządcy drogi oraz o przeprowadzeniu w dniu (...) r. dowodu z oględzin przedmiotowego zajęcia. Kolejne kontrole pasa drogowego przeprowadzone w dniach: (...) r.,(...) r. oraz (...) r. potwierdziły funkcjonowanie ww. reklam w pasie drogowym ul. (...) w (...). Natomiast kontrola pasa drogowego w dniu (...) r. wykazała usunięcie ww. reklam. Przeprowadzone w dniu (...) r. oględziny pasa drogowego ul. (...) u zbiegu ul. (...) potwierdziły usunięcie reklam. W oględzinach udział wziął T. B.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Prezydent Miasta wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że reklamy umieszczone na ścianach obiektu znajdowały się w pasie drogowym ul. (...) u zbiegu ul. (...) (działka nr (...)) w terminie od dnia (...) r. do dnia (...) r., zajmując łączną powierzchnię (...) m2.

Organ I instancji wyjaśnił, że fakt posiadania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod obiekt budowlany nie uprawnia do zajęcia pasa drogowego w inny sposób. W ustawie o drogach publicznych (art. 40 ust. 2) zostało wprowadzone zróżnicowanie zezwoleń na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego w zależności od celu dla jakiego następuje zajęcie pasa drogowego. Zatem odpowiednio dla każdego z rodzajów zezwoleń prowadzone jest postępowanie na wniosek zainteresowanego podmiotu, a szczegółowe wymogi dla składania wniosków, w zależności od celu użytkowania pada drogowego, określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Udzielając zezwolenia i określając dla jakiego celu jest ono wydane, zarządca drogi ustala jednocześnie opłatę, obliczoną w sposób przewidziany dla danego celu zajęcia pasa drogowego, zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych.

Następnie organ I instancji, powołując się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 273/12, podniósł, że istotą postępowania w sprawie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest ustalenie jaką karę powinien ponieść sprawca samowoli, zaś kara ta zależna jest między innymi od ustalenia przez ile dni faktycznie pas był zajęty.

Prezydent Miasta zacytował dalej definicję reklamy, zawartą w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, i wskazał, że zajęcie pasa drogowego przez reklamę, niezależnie od tego w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się na specjalnej dla reklamy konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym-wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Taka teza zawarta została w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 82/08.

W świetle powyższego, organ I instancji, wykonując dyspozycję zawartą w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wymierzył T. B. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul.(...) pod reklamy o łącznej powierzchni (...) m2 bez zezwolenia, tj. od dnia (...) r. do dnia (...) r., tj. za 90 dni.

W końcowej części uzasadnienia decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie uchwały Nr IX/169/11 Rady Miasta Szczecina z dnia 27 czerwca 2011 r. ul. (...) posiada kategorię drogi publicznej - gminnej oraz przedstawił w formie tabelarycznej sposób wyliczenia kary za zajęcie pasa drogowego, powołując się na § 5 ust. 1 pkt 4 uchwały Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego

(Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. z 2004 r. Nr 85, poz. 1592 z późn. zm.).

Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta T. B., złożył odwołanie, w którym zwrócił się z prośbą o anulowanie decyzji. Uzasadniając powyższy wniosek wskazał, że jest osobą niepełnosprawną i w okresie, w którym organ I instancji przeprowadzał kontrolę pasa drogowego ul. (...) on i jego małżonka przebywali na zwolnieniu lekarskim. W tym czasie prowadzony w pawilonie handlowym sklep, na którym umocowane były przedmiotowe reklamy był nieczynny.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia (...) r., nr (...), działając się na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie SKO wskazało, że z treści art. 40 ust. 1 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych wynika, że przesłankami wymierzenia kary administracyjnej na ich podstawie są:

- zajęcie pasa drogowego,

- brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na takie zajęcie lub zajęcie pasa niezgodnie z tym zezwoleniem.

Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za bezprawne zajęcie pasa drogowego powinno być poprzedzone ustaleniami dokonanymi w zakresie powyższych przesłanek, ale również w zakresie podmiotu zajmującego pas drogowy, czasookresu oraz powierzchni zajęcia pasa drogowego. Ustawowa definicja pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 powołanej ustawy poddana została analizie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych.

Organ odwoławczy przywołał dalej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt U OPK 2/00 oraz U OPK 3/00, w których Sąd ten jednoznacznie stwierdził, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem.

Organ ten wskazał, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy). Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, dla dróg, których zarządcą jest ta jednostka samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8 ustawy).

Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06). Okoliczności faktyczne, które mają uzasadniać wymierzenie stosownej kary administracyjnej, muszą zostać ustalone w toku postępowania administracyjnego w sposób niebudzący wątpliwości.

W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie uczyniono zadość powyższym wymogom. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że reklamy umieszczone na ścianie pawilonu handlowego rzeczywiście znajdowały się w pasie drogowym drogi gminnej ul. (...) (dz. Nr (...)). Twierdzenie organu I instancji, co do lokalizacji reklam na ww. terenie we wskazanym w decyzji okresie znajduje swoje oparcie w zawartych w aktach sprawy protokołach kontroli pasa drogowego, przeprowadzonych w dniach:(...) r., (...) r. oraz (...) r., jak również w wydrukach zdjęć, wykonanych w dacie kontroli, a także w mapie geodezyjnej z naniesionymi liniami pasa drogowego ul. (...) w (...), a także w wypisie z ewidencji gruntów.

Ustosunkowując się do podniesionej przez odwołującego się kwestii jego trudnej sytuacji osobistej i zdrowotnej, Kolegium wskazało, że okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie. W myśl bowiem art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pod reklamę jest podstawą wydania decyzji administracyjnej o wymierzeniu kary. Jest to tzw. działanie w warunkach uznania związanego, nakładające na organ obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego określonego w przepisach. W postępowaniu dotyczącym nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie może być rozpatrywana kwestia winy, czy też świadomości zajmującego pas drogowy. Zatem niewykonanie ustawowych obowiązków przez stronę, nawet z przyczyn - w ocenie organu - usprawiedliwionych nie może uchylać jej od odpowiedzialności wynikającej z treści art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. W sytuacji, gdy organ w sposób prawidłowy i niewątpliwy ustali, jak to ma miejsce w tej sprawie, że odwołujący się jest podmiotem, który zajął pas drogowy bez zgody zarządcy drogi, to w żadnym razie nie może odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej.

Z tych względów organ odwoławczy uznał, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia (...) r. jest zgodna z prawem.

Na powyższą decyzję ostateczną T. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu wskazał, że reklama została zlikwidowana w trybie natychmiastowym, a widniała w czasie, gdy on i jego żona przebywali na zwolnieniu lekarskim. Podkreślił, że w okresie istnienia reklamy nie doszło do żadnego wypadku z uwagi na zajęcie pasa drogowego.

Odpowiadając na skargę SK wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym - zgodnie z § 2 tego artykułu - kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania prawa materialnego, jak i prawidłowości postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej zwanej "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd orzekający w sprawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu na skutek złożonej skargi poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) r., wydana w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości (...) zł za zajęcie prasa drogowego drogi gminnej bez zezwolenia zarządcy drogi, w związku z umieszczeniem dwóch reklam na ścianie obiektu budowlanego (pawilonu handlowego), o łącznej powierzchni (...) m2, w terminie od dnia (...) r. do dnia (...) r., tj. 90 dni.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.) oraz uchwały Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.

W myśl art. 40 ust. 12 ww. ustawy za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi; 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi; 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, tj. opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalanej w zależności od sposobu i celu zajęcia tego pasa.

Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 2 ustawy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy), która wyliczana jest w sposób odmienny dla każdego z wymienionych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy rodzajów zajęcia pasa drogowego. I tak, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 ustawy). Z kolei, zgodnie z art. 40 ust. 5 tej ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

Stosownie do art. 40 ust. 6 ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Mając powyższe na uwadze należy dojść do wniosku, że skoro kara pieniężna za samowolne zajęcie pasa drogowego jest wielokrotnością opłaty należnej za legalne zajęcie pasa drogowego, to na organie inicjującym i prowadzącym postępowanie w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, ciąży obowiązek jednoznacznego ustalenia okoliczności sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl natomiast art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organy orzekły o wymierzeniu skarżącemu kary za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem w nim dwóch reklam o treści: "(...)" oraz "(...)". Te właśnie "obiekty" zostały uznane przez organy za samowolnie zlokalizowane w pasie drogowym i określone w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji, a w konsekwencji w utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego.

Ustawa o drogach publicznych (w art. 4 pkt 23) definiuje bowiem, że pod pojęciem "reklamy" należy rozumieć między innymi nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.).

Obok właściwego sklasyfikowania "obiektu" umieszczonego w pasie drogowym do elementów stanu faktycznego, które mają istotne znaczenie dla prawidłowego wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zaliczyć należy ustalenia wskazujące na rzeczywisty i czasowy rozmiar bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Elementem kształtującym wysokość opłaty jest w każdym przypadku zajęcia pasa drogowego przez dany "obiekt" jego rzut poziomy w relacji do powierzchni zajmowanego pasa, a w odniesieniu do reklamy jej powierzchnia oraz okres zajęcia pasa drogowego.

Z materiału dowodowego rozpatrywanej sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu w związku z umieszczeniem przez skarżącego w pasie drogowym drogi gminnej wyżej opisanych reklam bez zezwolenia zarządcy drogi, wobec stwierdzenia powyższego faktu w dniu (...) r., w trakcie oględzin dokonanych przez służby drogowe. Z akt sprawy wynika również, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowego zajęcia (wyznaczonego na dzień (...) r.) skarżący otrzymał w dniu 6 października 2014 r. Jednocześnie kontrola pasa drogowego, przeprowadzona w dniu (...) r., wykazała usunięcie przedmiotowych reklam.

Bezspornym w sprawie jest zatem umieszczenie przez skarżącego reklam na ścianach pawilonu handlowego (skarżący nie kwestionuje tego faktu) w pasie drogi gminnej od dnia (...) r. oraz termin usunięcia reklam przez skarżącego. Natomiast wyjaśnienia w sprawie wymaga kwestia daty wszczęcia przez organ I instancji postępowania w sprawie, mając przy tym na uwadze moment stwierdzenia faktu zajęcia pasa bez zezwolenia, co w konsekwencji miało wpływ na wysokość naliczenia kary za okres 90 dni.

Zaznaczyć przy tym należy, że zasadnie organ odwoławczy wskazał, że decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia takiego faktu na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary, niezależnie od motywów jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć stosowne zezwolenie i że zajmuje pas drogowy.

Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu, że zarządcę drogi nie obowiązują w postępowaniu o wymierzenie kary ogólne przepisy postępowania, zapewniające stronom tego postępowania realizację przysługujących im praw, wynikających m.in. z konstytucyjnej zasady państwa prawa oraz równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym organy administracji publicznej, prowadząc postępowanie w danej sprawie, mają obowiązek wydawać rozstrzygnięcia zgodne nie tylko z przepisami prawa materialnego, ale i stosować się również do obowiązujących zasad postępowania administracyjnego, w szczególności jeżeli ich naruszenie może mieć wpływ na wynik zastosowania prawa materialnego w zakresie nałożonych na strony postępowania obciążeń lub obowiązków, np. na wysokość wymierzonych kar.

Organy orzekające powinny zatem prowadzić postępowania, mając na względzie również słuszny interes stron (obywateli), pogłębiać ich zaufanie, czuwać, aby w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa oraz działać w sprawie w interesie strony wnikliwie i szybko (art. 7, 8, 9 i art. 12 k.p.a.).

W ocenie Sądu, wymienione powyżej zasady postępowania zostały naruszone w rozpatrywanej sprawie, co w efekcie doprowadziło do wymierzenia skarżącemu wyższej kary, niż miałoby to miejsce w przypadku przeprowadzenia postępowania z zachowaniem tych zasad, zważywszy, że skarżący po powzięciu informacji o toczącym się przeciwko niemu postępowaniu w tej sprawie, usunął objęte postępowaniem reklamy.

Z treści art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wynika, że na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W świetle ww. ogólnych zasad postępowania oznacza to, że postępowanie takie powinno być wszczęte bez zbędnej zwłoki, a o jego wszczęciu powinny zostać zawiadomione wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 1 i § 4 k.p.a.). Do naruszenia tych zasad oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP dochodzi zatem w sytuacji, w której organ wiedząc o podstawie wszczęcia postępowania oraz będąc do tego wszczęcia zobowiązany zwleka z wszczęciem lub z zawiadomieniem stron o toczącym się postępowaniu, w konsekwencji czego pogarsza się sytuacja procesowa stron i dochodzi do naruszenia ich interesu prawnego, np. przez zwiększenie nałożonych na strony obowiązków.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy bowiem zważyć, że fakt zajęcia pod reklamy pasa drogowego został stwierdzony już dniu (...) r. podczas kontroli przeprowadzonej przez pracownika zarządcy drogi, tj. podmiotu wykonującego funkcję zarządcy drogi w rozumieniu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Z chwilą uzyskania takiej informacji zarządca drogi niezwłocznie powinien był ustalić, czy na zajęcie pasa drogowego wydał pozwolenie, a jeżeli nie, to po potwierdzeniu bez zbędnej zwłoki faktu nielegalnego umieszczenia reklamy, powinien był wszcząć postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, informując jednocześnie o tym strony - zgodnie z treścią art. 61 § 4 k.p.a. Natomiast sprawa powinna być załatwiona w terminie wynikającym z treści art. 35 § 3 k.p.a.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest przy tym w ocenie Sądu podstaw do przyjęcia, aby istniały usprawiedliwione powody do przedłużania tego terminu. Skarżący nie może bowiem ponosić konsekwencji zwłoki we wszczęciu postępowania przez organ dopiero w dniu (...) r. i zawiadomienia skarżącego o tym fakcie w dniu (...) r. (tekst jedn.: po upływie 82 dni, od daty stwierdzenia faktu przez organ umieszczenia reklamy w pasie drogi gminnej), w sytuacji, gdy organ miał wiedzę w stosunku do kogo postępowanie powinno zostać wszczęte.

Zdaniem Sądu, w efekcie działania organu I instancji z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego doszło do wymierzenia skarżącemu kary za znacznie dłuższy okres niż miałoby to miejsce w przypadku przeprowadzenia postępowania zgodnie z tymi zasadami, mając na uwadze to, że skarżący nie kwestionuje faktu umieszczenia reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi i usunął reklamy zaraz po powzięciu wiadomości o wszczęciu postępowania w tej sprawie.

Należy przy tym podkreślić, że kary wymierzane na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych powinny spełniać przede wszystkim funkcje represyjne, a nie fiskalne, którą to funkcję kara taka może przybrać np. w przypadku celowego przedłużenia postępowania aby była ona naliczona za dłuższy okres (por: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 251/14).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy administracji uwzględnią rozważania i ocenę Sądu, a wymierzona skarżącemu kara powinna uwzględniać wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. termin do wydania decyzji oraz założenie, że w tym terminie skarżący usunąłby nielegalnie umieszczoną w pasie drogowym reklamę.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących uiszczony wpis od skargi w wysokości (...) zł, orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.