II SA/Sz 29/18, Przepis art. 72 ust. 2 pkt 1 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko a oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2473314

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2018 r. II SA/Sz 29/18 Przepis art. 72 ust. 2 pkt 1 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko a oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz.

Sędziowie WSA: Barbara Gebel (spr.), Katarzyna Sokołowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skarg S. F. oraz M. G. i C. G. na decyzję Wojewody Z. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Nr (...) Prezydenta Miasta S. z dnia (...) r. znak (...),

II.

zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżących M. G. i C. G. solidarnie kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania,

III.

zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego S. F. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda decyzją z dnia (...) r. nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania M. i C. G. oraz J. K., od decyzji Prezydenta Miasta S. Nr (...) z (...) r. (znak: (...), (...)) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (...)"(...)" przy ul. (...), w S., na działce nr (...) z obrębu (...), wydanej na rzecz (...), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości.

Organ ustalił, że wnioskiem z 10 czerwca 2016 r. (...), zwana dalej "Spółką", zwróciła się do Prezydenta Miasta S. o udzielenie pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej.

Po wszczęciu postępowania M. i C. G. wnieśli zastrzeżenia do planowanej inwestycji wskazując na możliwe ograniczenie prawa do zabudowy posiadanej przez nich nieruchomości i wynikający z tego spadek jej wartości, a także wskazując na negatywne skutki dla środowiska naturalnego jakie wywołują stacje bazowe telefonii komórkowej.

Inwestor przy piśmie z 22 sierpnia 2016 r. przedłożył opracowanie pt. "Analiza środowiskowa" dotyczące przedmiotowej inwestycji.

Mieszkańcy osiedla P.-Ś.-J. wyrazili swój sprzeciw wobec planowanej inwestycji przytaczając argumenty wskazujące na negatywne skutki promieniowania elektromagnetycznego dla ludzi i środowiska naturalnego.

W nawiązaniu do powyższego protestu, wpłynęła interpelacja Radnego Rady Miasta S., w której wniesiono o odmowę udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na negatywne skutki inwestycji dla ludzi i środowiska. Zwrócono także uwagę na konieczność uwzględnienia szerszego kręgu stron postępowania.

Prezydent Miasta S. postanowieniem z (...) r. orzekł o przedłożeniu sprawy Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w S. celem, przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000. Postanowieniem z tego samego dnia organ I instancji zawiesił postępowanie.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. postanowieniem z (...) r. znak: (...) stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla przedsięwzięcia pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej (...) nr (...) (...)".

Postanowieniem z (...) r. Prezydent Miasta S. podjął zawieszone postępowanie i zawiadomieniem z tego samego dnia poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Decyzją Nr (...) Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.

W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda decyzją z (...)., znak: (...), uchylił powyższą decyzję Prezydenta Miasta S. ze względu na nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania.

Prezydent Miasta S. po ustaleniu kręgu stron postępowania zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. decyzji Wojewody, poinformował strony o toczącym się postępowaniu, możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz prawie do wnoszenia ewentualnych zastrzeżeń.

W piśmie z 29 maja 2017 r. zastrzeżenia i uwagi do sprawy wnieśli M. i C. G., w szczególności wskazali na brak analizy zacieniania oraz kwestie nieprzystosowania miejscowych dróg do poruszania się ciężkiego sprzętu w trakcie eksploatacji. Wyrazili także obawy, że w trakcie eksploatacji urządzenia może dojść do jego awarii i wówczas istnieje ryzyko, że niebezpieczne promieniowanie obejmie ich budynek.

W odpowiedzi na powyższe zastrzeżenia inwestor wyjaśnił, że montowane na wieży urządzenia są tak skonstruowane, że w przypadku odstępstwa od założonych parametrów dane urządzenie jest automatycznie wyłączane, w związku z czym nie zachodzi obawa niekontrolowanej emisji pól elektromagnetycznych. Wskazał, że w trakcie eksploatacji stacji bazowej nie zachodzi potrzeba używania ciężkiego sprzętu. Ponadto wyjaśnił, iż wieża kratowa, dzięki swojej konstrukcji, nie będzie zacieniała żadnych pomieszczeń budynków sąsiednich dłużej niż 1 godzinę na dobę.

Zastrzeżenia do inwestycji zgłosił także Radny Rady Miasta S., załączając do niej protest okolicznych mieszkańców O. P., Ś., J. oraz informację o wynikach kontroli NIK z 30 października 2015 r., pn. Postępowanie administracyjne związane z budową i funkcjonowaniem stacji bazowych telefonii komórkowej.

Zastrzeżenia do inwestycji wniósł S. F. oraz J. K. wskazując na konieczność zobowiązania inwestora do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i zaprojektowanie wieży w odległości zaledwie kilkunastu metrów od budynków mieszkalnych.

Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska wydał opinię, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Prezydent Miasta S. decyzją Nr (...) z (...). zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. i C. G. oraz J. K. zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez oparcie decyzji wyłącznie na twierdzeniach inwestora, art. 107 § 1 ust. 3 k.p.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich uwag i zastrzeżeń zgłoszonych w toku postępowania, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez nieuwzględnienie uzasadnionych interesów skarżących wskutek pozwolenia na posadowienie stacji bazowej w bezpośrednim sąsiedztwie bramy wjazdowej skarżących, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niedokładne zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu, z wymaganiami ochrony środowiska oraz zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. W ocenie skarżących, planowana inwestycja została zaprojektowana zbyt blisko istniejącej zabudowy i będzie wywoływała negatywne, szkodliwe oddziaływanie na ludzi oraz środowisko.

Wojewoda po przeprowadzonym postępowaniu skarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) w sprawach pozwolenia na budowę stronami postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej obszar oddziaływania określa się na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), zwanego dalej "rozporządzeniem Rady Ministrów", oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883), zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Środowiska". Przy tego rodzaju inwestycjach ewentualne ograniczenie w zabudowie terenów sąsiadujących może wynikać z emitowanego promieniowania elektromagnetycznego. Głównym źródłem energii elektromagnetycznej wypromieniowywanej do otoczenia i mogącej stwarzać potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludności są anteny nadawcze stacji. Same urządzenia i tory antenowe są ekranowane i praktycznie nie wypromieniowują do otoczenia energii elektromagnetycznej oddziałującej biologicznie. Anteny radioliniowe nie wymagają sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko i nie podlegają postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Stronami postępowania o pozwolenie na budowę stacji bazowej są podmioty znajdujące się wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych oraz pod obszarem wyznaczonym oddziaływaniem pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2.

Wojewoda stwierdził, że art. 32 ust. 4 oraz 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor musi załączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz aktualnym zaświadczeniem projektanta o przynależności do właściwego samorządu zawodowego. Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na organ obowiązek, aby przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę dokonał zbadania kompletności projektu budowlanego, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także zgodności projektu zagospodarowania terenu z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W przypadku inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, ze względu na wpływ na środowisko, konieczne jest zweryfikowanie inwestycji pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska oraz pod kątem kwalifikacji pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów.

Jeżeli organ stwierdzi, iż przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja nie spełnia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nakłada w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 ww. ustawy obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości zakreślając w tym celu stosowny termin. Jeżeli wskazane braki lub nieprawidłowości nie zostaną przez wnioskodawcę usunięte w zakreślonym terminie organ jest zobligowany do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak spełnione są wymogi określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie inwestor do wniosku z 10 czerwca 2016 r., uzupełnionym i poprawionym pismem z 22 sierpnia 2016 r., załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze kompletnego projektu budowlanego, sporządzonego przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i legitymujące się aktualnymi na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniami o przynależności do właściwych samorządów zawodowych. Do wniosku załączono także decyzję Prezydenta Miasta S. Nr (...) z dnia (...) roku (znak: (...)) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Wojewody, projekt budowlany jest kompletny i zawiera wszelkie niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia, a także inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi. W projekcie budowlanym znajduje się informacja dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na budowie, a do akt sprawy załączono odrębne opracowanie pt. "Analiza środowiskowa".

Analiza projektu budowlanego pozwala stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta S. Nr (...) z dnia (...) r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zakres inwestycji obejmować ma budowę antenowej wieży kratowej w wysokości całkowitej max. 55 m n.p.t., budowę platformy pod urządzenia technologiczne, instalację urządzeń i szaf teletechnicznych, instalacje dziewięciu anten sektorowych oraz budowę niezbędnej infrastruktury technicznej i zagospodarowania terenu. W decyzji określono, że realizacja inwestycji odbywać się ma z poszanowaniem przepisów ustaw Prawo ochrony środowiska, Prawo wodne i ustawy o ochronie przyrody. Ponadto wskazano, że realizacja inwestycji nie może naruszać interesu prawnego osób trzecich, ani powodować pogorszenia warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości, w szczególności w zakresie dostępu do drogi publicznej i możliwości korzystania z wodociągu, kanalizacji, energii elektrycznej oraz ze środków łączności.

Ze względu na emitowanie przez stację bazową telefonii komórkowej silnych pól elektromagnetycznych, mogących stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzi, konieczne jest sprawdzenie inwestycji pod kątem spełniania norm ochrony przed szkodliwym promieniowaniem, ustalonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska. Zakres emisji pól elektromagnetycznych ma być mniejszy niż określony w § 3 ust. 1 pkt 8 w klasyfikacji zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów. Realizacja stacji bazowej na danym obszarze może stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi, czyli podstawowym zadaniem organu przed wydaniem pozwolenia na budowę takiej inwestycji jest sprawdzenie, czy przedstawiony projekt budowlany spełnia wymogi obowiązujących dla tego przedsięwzięcia przepisów dotyczących ochrony środowiska - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Wytyczne jakie winna spełnić dana inwestycja odnośnie warunków ochrony środowiska (w tym zdrowia ludzi) zawierają się w szczególności w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.). Zgodnie z ust. 2 ww. art. 71 przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzależnione jest od kwalifikacji danego przedsięwzięcia bądź do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Takiej kwalifikacji przedsięwzięcia dokonuje się na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów. Według § 2 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a)

5000W (w projekcie anteny sektorowe mają moc 7283 W-AS-1, 9565 W-AS- 2, 9999 W- AS-1 czyli nie mniej niż 5000W), a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Według § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

e)

5000W (w projekcie anteny sektorowe mają moc nie przekraczającą 10000 czyli nie mniej niż 5000W), a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Należy wyjaśnić, że zgodnie z definicją zawartą w art. 124 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) miejsca dostępne dla ludności to wszelkie miejsca z wyjątkiem takich miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Przypomnieć również należy, że wiązka główna emitowana przez antenę nie może się znaleźć w żadnym punkcie swojego przebiegu niżej niż 2,0 m nad powierzchnią dostępną dla ludności zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska.

Według Wojewody, z danych zawartych w przedłożonej dokumentacji wynika, że planowana inwestycja polegać będzie na wybudowaniu wieży kratowej o wysokości 50 m i instalacji 6 anten sektorowych. Środek anten znajdować się ma na wysokościach 39,0 m, 46,0 m i 49,0 m. Anteny sektorowe rozmieszczone mają być w trzech sektorach: 0°, 118° i 270° i mają pracować w systemie 800/900/1800/2100/2600 MHz. Wiązki osi promieniowania znajdować się będą na wysokości od 43,7 m do 46,3 m. Pod osiami (wektorami) promieniowania osi głównych wiązek anten w zasięgu 150/200 metrów od czoła anten nie występuje żadna zabudowa. Jednocześnie analiza obszaru oddziaływania inwestycji wykazała, że maksymalna dopuszczalna wysokość zabudowy na badanym obszarze wynosi 12 m. Projektowane anteny emitować będą pole elektromagnetyczne w zakresie mieszczącym się w normach ustalonych w załączniku nr 1 Tabeli nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska (od 300 MHz do 300 GHz).

Z opracowania pt. "Analiza środowiskowa" wynika, że minimalna wysokość osi głównej wiązki promieniowania nad poziomem zabudowy lub terenu wynosić będzie dla wszystkich anten sektorowych od 31,9 m do 34,3 m nad miejscami dostępnymi dla ludzi, zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów. To oznacza, że osie głównych wiązek promieniowania anten będą znajdowały się znacznie ponad miejscami dostępnymi dla ludzi. W kwestii więc osi wiązek głównych anten zostały one zaprojektowane w sposób zgodny z powyższymi normami.

Spełnione zostały również wymogi dla rzeczywistego, obliczeniowego rozkładu pola promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2 (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska) polegającej na wyznaczeniu odpowiednich obszarów, wewnątrz których wartość gęstości mocy jest przekroczona, a tym samym sprawdzeniu, czy w obszarach tych nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Z "Analizy środowiskowej" wynika, że anteny dla azymutu 0° i tiltu minimalnego emitować będą sumaryczne promieniowanie elektromagnetyczne występujące na wysokości 28,6 m nad miejscami dostępnymi dla ludzi, antena dla azymutu 118° i tiltu minimalnego emitować będzie promieniowanie elektromagnetyczne występujące na wysokości 25,9 m nad miejscami dostępnymi dla ludzi, zaś antena dla azymutu 270° i tiltu minimalnego emitować będzie promieniowanie elektromagnetyczne występujące na wysokości 31,9 m nad miejscami dostępnymi dla ludzi. W przypadku tiltów minimalnych promieniowanie elektromagnetyczne występować będzie na wysokościach: dla azymutu 0° - 15,3 m, dla azymutu 118° - 8,3 m, a dla azymutu 270° - 12,6 m.

Z powyższej analizy wynika, że badana inwestycja zaprojektowana została w sposób zgodny z przepisami, a w szczególności z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, ponieważ ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne występować będzie znacznie powyżej miejsc dostępnych dla ludzi i to zarówno w wariancie zabudowy już istniejącej, jak i przy uwzględnieniu maksymalnej dopuszczalnej wysokości dla przyszłej zabudowy. To zaś oznacza jednocześnie, że inwestycja zaprojektowana została w sposób zgodny z decyzją Prezydenta Miasta S. Nr (...) z dnia (...) roku (znak: (...)) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Powyższa decyzja Wojewody została zaskarżona przez S. F. - sprawa o sygn. akt II SA/Sz 29/2018 oraz M. G. i C. G. - sprawa o sygn. akt II SA/Sz 30/2018 - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

S. F. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez pominięcie okoliczności, że planowana inwestycja wprowadzi na trwałe uciążliwości poza terenem, co do którego inwestor posiada tytuł prawny;

2) Art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko, czyli raport, jest wymagany obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia, a nie dla jego całości;

3) Art. 7, 8, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie decyzji w sposób nie możliwy do odkodowania z uwagi na;

a)

brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny;

b)

wskazanie, że na danym terenie dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy wynosi 12 metrów z jednoczesnym przyjęciem, że osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach nie możliwych do zabudowy;

c)

brak podania mocy anten radioliniowych wraz z określeniem, czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi.

d)

brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu;

e)

brak podania, czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód;

f)

brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.

Wobec powyższego skarżący wniósł o:

1. Uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2. Zwrot kosztów według norm przypisanych;

3. Wstrzymanie wykonywania zaskarżonej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi popartym bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych skarżący wskazał, że wydana decyzja nie spełnia wymogów, albowiem organ kwestionując jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, nie wyjaśnił dlaczego moc EIRP nie ma żadnego znaczenia dla kwalifikacji inwestycji, jeżeli w orzecznictwie przyjmuje się, iż podział EIRP na tym samym sektorze stanowi próbę obejścia przepisów prawa. Organ miał logicznie to wszystkie wyjaśnić, aby również przekonać sąd o słuszności swojego stanowiska albowiem przyjmując stanowisko organu, jeżeli na każdym sektorze przewidziano by po 1 antenie o mocy 20000 W, to raport byłby wymagany obligatoryjnie, a jeżeli po 4 anteny przy niezmienionej mocy EIRP na sektor to już nie, albowiem wtedy ocenia się, która cześć inwestycji wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Stanowiska tego nie można zaakceptować z uwagi, iż przedmiotem kwalifikacji jest moc EIRP, która w określonych przypadkach, tak jak w niniejszej sprawie, sumuje się co zresztą inwestor sam potwierdza.

W świetle powyższego to sąd będzie musiał rozwiązać spór prawny pomiędzy obu organami a sądami administracyjnymi w zakresie, czy przedmiotem kwalifikacji przedsięwzięcia jest - tak jak przyjmuje się w doktrynie - całość zamierzenia inwestycyjnego, czy też pojedyncze jego elementy.

Istotą wprowadzenia do polskiego systemu prawnego instytucji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest umożliwienie dokonania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć zaliczanych do mogących znacząco oddziaływać na środowisko (potencjalnie albo zawsze).

Przedsięwzięciem, w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 2 pkt) jest "zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty". W zakresie definiowania pojęcia "zamierzenie budowlane" należy odwołać się do treści art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem "pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego". Należy zatem przyjąć, iż zamierzeniem będzie "wszystko" co obejmuje pozwolenie na budowę, czy wcześniej decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sama ocena oddziaływania na środowisko winna zostać przeprowadzona w odniesieniu do tak rozumianego przedsięwzięcia. Wynika to z treści art. 59 ust. 1 ustawy o ocenach. Zgodnie z jego brzmieniem "przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1)

planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2)

planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1".

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia (art. 71 ust. 1 ww. ustawy). Jest ona zaś wymagana w odniesieniu do planowanych:

1)

przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2)

przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (art. 1 ust. 2 lit. a) przedsięwzięciem jest "wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów (lub) inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych". W oparciu o tę definicję w sprawie C-227/01, Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Królestwu Hiszpanii, Trybunał (ETS) potwierdził, "że przedsięwzięcie długodystansowe nie może zostać podzielone na krótsze części, aby wyłączyć przedsięwzięcie, jako całość oraz części powstałe po takim podziale z wymogu nałożonego Dyrektywą (paragraf 53).

W świetle powyższego trzeba zwrócić uwagę na najnowszy wyrok NSA sygn. akt II OSK 126/16 z dnia 26 września 2017 r. gdzie uznano, iż przedmiotem kwalifikacji jest przedsięwzięcie a nie jego pojedyncze elementy podkreślając.

Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika by dla przedmiotowej inwestycji przeprowadzono stosowne obliczenia w zakresie kumulacji promieniowania na tym samym sektorze celem dokonania odpowiedniej kwalifikacji prawnej inwestycji pod względem oddziaływania na środowisko tak, aby wykluczyć jakiekolwiek wątpliwości, tym bardziej, że w sąsiedztwie projektowanego obiektu na etapie postępowania odwoławczego ujawniono obecność innych anten stacji bazowej telefonii komórkowej już zlokalizowanych.

Powyższy pogląd jest podzielany w orzecznictwie (NSA II OSK 1839/16 wyrok z dnia 9 czerwca 2017 r., NSA II OSK 2245/15 wyrok z dnia 09.05.2017, NSA II OSK 708/15 wyrok z dnia 9 grudnia 2016 r., NSA II OSK 2538/14 wyrok z dnia 21 czerwca 2016 r., NSA II OSK 1494/15 wyrok z dnia 22 lutego 2017 r., II OSK 2706/13 wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., NSA II OSK 139/14 wyrok z dnia 29 września 2015 r., NSA II OSK 801/14 wyrok z dnia 1 grudnia 2015 r., NSA II OSK 2002/13 wyrok z dnia 24 marca 2015 r. Podobnie WSA w Warszawie VII SA/Wa 1916/16 w prawomocnym wyroku z dnia 7 marca 2017 r., WSA w Krakowie II SA/Kr 884/16 w wyroku prawomocnym z dnia 07.10.2016, WSA w Rzeszowie II SA/Rz 29/16 w prawomocnym wyroku z dnia 18 października 2016 r., WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 1389/15 z dnia 1 marca 2016 r., WSA w Warszawie VII SA/Wa 923/15 w prawomocnym wyroku z dnia 9 marca 2016 r., WSA w Rzeszowie II SA/Rz 1651/15 w wyroku z dnia 13 września 2016 r., WSA w Lublinie II SA/Lu 679/15 w prawomocnym wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r., WSA w Olsztynie II SA/Ol 1086/12 w wyroku z dnia 6 listopada 2012 r., WSA w Krakowie II SA/Kr 1388/15 w wyroku z dnia 21 stycznia 2016 r., WSA w Gliwicach II SA/G11043/15 w wyroku z dnia 16 marca 2016 r.

Odnośnie maksymalnych tiltów skarżący przywołał najnowszy nieprawomocny pogląd WSA w Łodzi II SA/Łd 133/17 z dnia 27 czerwca 2017 r. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu przez organ, a w razie stwierdzenia istnienia takiej możliwości, należało ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie zbadać od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania. Ewentualne oddziaływanie w przypadku nachylenia pod różnym kątem anten stacji bazowej jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i powinno zostać zweryfikowane w świetle przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz należycie umotywowane w uzasadnieniu decyzji. Ponownej weryfikacji powinny wobec tego podlegać takie zagadnienia jak azymuty, możliwość pochylenia anteny - tzw. tilt, możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek działania ludzi i sił natury) bądź przyjęte zabezpieczenia (rozwiązania techniczne) przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury (np. silne wiatry).

Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić należy zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia zatem maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania.

Podobnie NSA II OSK 2002/13 w wyroku z dnia 24.04.2015, NSA II OSK 419/13 w wyroku z dnia 7 sierpnia 2014 r., NSA II OSK 1829/12 w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., NSA II OSK 1485/10 w wyroku z dnia 25 listopada 2011 r., WSA w Łodzi II SA/Łd 22/15 w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., WSA w Poznaniu II SA/Po 975/14 w prawomocnym wyroku z dnia 27.01.2015, WSA w Poznaniu II SA/Po 764/14 w prawomocnym wyroku z dnia 5 września 2014 r.

W ocenie skarżącego, nie ulega wątpliwości, że będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji stacja bazowa telefonii komórkowej, jest inwestycją oddziałującą na sąsiednie nieruchomości. Emisja promieniowania elektromagnetycznego może natomiast wpływać na jakość życia i zdrowia mieszkańców tych terenów. Okoliczność, że skarżący został uznany przez organy administracji za stronę w przedmiotowym postępowaniu oznacza, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej. Powołane przez skarżącego, zarówno w skardze jak i wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, zarzuty w zakresie nierzetelnego przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko, nieprawidłowego dokonania kwalifikacji inwestycji pod względem uwarunkowań środowiskowych, a co za tym idzie błędne przyjęcie, że inwestycja nie powoduje negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi, mogą zatem świadczyć o tym, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie ochrony tymczasowej. Istnieje bowiem potencjalne niebezpieczeństwo, że w przypadku uwzględnienia skargi i wzruszenia zaskarżonego aktu, skutki - dotyczące zdrowia i życia skarżącego - nie będą możliwe do odwrócenia.

M. G. i C. G. w swojej skardze zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a.

§ 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady ministrów, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez organ, że nie jest konieczne uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia,

b.

§ 49 ust. 1 rozporządzenia Nr 113/ 2006 Wojewody z dnia 22 sierpnia 2006 r. w sprawie ustanowienia Planu ochrony dla S. Parku Krajobrazowego "(...)", poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, pogarszającej walory krajobrazowe i przyrodnicze Parku.

2. Inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

a.

art. 7 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieprzeprowadzenie dowodów niezbędnych do załatwienia sprawy, w szczególności poprzestanie na twierdzeniach Spółki w zakresie braku możliwości zmiany parametrów anten sektorowych,

b.

art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niedokonanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia na twierdzeniach Spółki,

c.

art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie w szczególności nieodniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich uwag i zastrzeżeń zgłoszonych w toku postępowania przez skarżących,

d.

art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stworzenie uzasadnienia, które nie odnosi się do realiów prawnych i faktycznych sprawy, a jedynie jest powieleniem standardowej argumentacji organu,

e.

art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie uzasadnionych interesów skarżących w szczególności poprzez posadowienie stacji bazowej w bezpośrednim sąsiedztwie bramy wjazdowej posesji skarżących, pomimo, że działka, na której ma zostać wybudowana stacja bazowa, ma ponad 6000 m2,

f.

art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 2 i 14 ust. 4 lit. a ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że projekt stacji bazowej został sporządzony przez osoby posługujące się odpowiednimi uprawnieniami,

g.

art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

h.

art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów, poprzez ich niezastosowanie.

Z uzasadnienia skargi w pierwszej kolejności wynika, że zaskarżona decyzja doprowadzi do nieodwracalnych zmian w środowisku. Spowoduje także szkodę majątkową skarżących, poprzez obniżenie wartości ich nieruchomości przez utratę walorów krajobrazowych, szkodliwe promieniowanie wpływające negatywnie na zdrowie i życie ludzi.

Zdaniem skarżących, ocena oddziaływania inwestycji pomimo wszystko winna dotyczyć całego przedsięwzięcia, nie zaś tylko poszczególnych anten. Ponadto ocena przedsięwzięcia nie powinna opierać się tylko na zapewnieniach inwestora. Organy winny w tej sprawie zasięgnąć opinii niezależnego biegłego. Dodali także, że organ zwracając się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska celem przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 nie podał, iż w bliskim sąsiedztwie planowana jest budowa drugiej stacji.

Skarżący wskazali również, że jak wynika z wystąpień pokontrolnych NIK,

w świetle przepisów Prawa budowlanego prawidłowość mogą gwarantować tylko projekty sporządzone przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w dawnej specjalności telekomunikacyjnej i taki wymóg winny organy egzekwować.

Na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", połączył sprawę o sygn. akt II SA/Sz 29/ 18 ze sprawą o sygn. akt II SA/Sz 30/18 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił dalej prowadzić ją pod sygn. akt II SA/Sz 20/2018.

Na rozprawie Z. G. reprezentujący Ogólnopolskie Stowarzyszenie (...) wniósł o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w sprawie, przedkładając wymagane dokumenty. Sąd na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuścił Stowarzyszenie do udziału w sprawie.

Obecni na rozprawie mieszkańcy osiedla położonego w obszarze odziaływania skargi, tj. skarżący i uczestnicy potrzymali swoje zarzuty. Przedstawiciel Stowarzyszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S., składając jako załącznik do protokołu pismo z dnia 21 marca 2018 r.

Decyzji zarzucił naruszenie;

1) Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez nieudowodnienie, iż poza terenem, co do którego inwestor nie posiada tytułu prawnego nie wystąpią jakiekolwiek uciążliwości w zagospodarowaniu terenów w zakresie takim jak przysługują inwestorowi;

2) Art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a., poprzez nie podanie konkretnej jednostki prawnej z rozporządzenia Rady Ministrów wraz z jej uzasadnieniem, co stanowi rażące naruszenie prawa albowiem taka decyzja jest nie do odkodowania;

3) Art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów, poprzez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko, czyli raport, jest wymagany obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia a nie dla jego całości. Ponadto organ I instancji doprowadził do akceptacji zakazanego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości zjawiska tzw. "salami slicing". Dodatkowo z decyzji nie wynika ile wynosi moc EIRP anten na danym sektorze, czy uwzględniono maksymalne tilty i na podstawie jakich danych i tym samym na jakiej wysokości wystąpią osie głównych wiązek anten mając na uwadze całość przedsięwzięcia oraz potencjalnie dopuszczalną zabudowę;

4) Art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewykazanie w decyzji lokalizacyjnej, iż parametry techniczne (moce EIRP, maksymalne pochylenia anten, azymuty) określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego są zgodne z tymi wskazanymi w dokumentacji projektowej.

Powołując się na aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych Stowarzyszenie wywiodło, że nie jest wolno badać jedynie oddziaływania na środowisko poszczególnych anten stacji bazowej, gdyż przedmiotem oceny musi być całe przedsięwzięcie (wyrok NSA sygn. akt II OSK 2245/15, II OSK 1578/13, wyrok WSA II SA/Go 1026/17, II SA/Sz 1337/17). Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można powiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne.

Podobnie NSA II OSK 3083/15 w wyroku z dnia 7 września 2017 r. podkreślił, że przez określenie miejsc dostępnych dla ludności, o jakich stanowi norma art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt 11 OSK 104/13, z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2706/13, z dnia 18 lip ca 2017 r., sygn. 2883/15 -wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

O przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają uzasadnione potrzeby jej właściciela, zależne od rodzaju i przeznaczenia jego nieruchomości. Społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza przy tym sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać. Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na terenie której jest wytwarzane i do której inwestor posiada tytuł prawny. To zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu.

Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Rzetelna analiza wskazanych wyżej okoliczności, miałaby znaczenie dla ewentualnej konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika by dla przedmiotowej inwestycji przeprowadzono stosowne obliczenia w zakresie kumulacji promieniowania na tym samym sektorze celem dokonania odpowiedniej kwalifikacji prawnej inwestycji pod względem oddziaływania na środowisko tak, aby wykluczyć jakiekolwiek wątpliwości, tym bardziej, że w sąsiedztwie projektowanego obiektu na etapie postępowania odwoławczego ujawniono obecność innych anten stacji bazowej telefonii komórkowej już zlokalizowanych.

Ponadto inwestor nie zagwarantował, że wszystkie zmiany pochylenia anten elektryczne oraz mechaniczne będzie można kontrolować tym bardziej, iż na skutek działania sił natury może dojść do bezpośredniego zagrożenia życia.

W związku z powyższym inwestor winien zostać wezwany o uzupełnienie dokumentacji o;

1) Przedłożenie dokumentacji określającej moc EIRP na każdym kierunku emisji (sektorze) z uwzględnieniem maksymalnych tiltów zarówno elektrycznych jak i mechanicznych określonych na podstawie danych technicznych anten oraz uchwytów je mocujących oraz dopuszczalnej potencjalnie możliwej zabudowy na danym terenie w odległości przewidzianej w rozporządzeniu po ustaleniu faktycznej mocy EIRP.

2) Uzupełnienie dokumentacji o mapę obrazującą faktyczny obszar oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem maksymalnych tiltów elektrycznych oraz mechanicznych, odbić od naturalnych przeszkód oraz podaniem, Zdaniem Stowarzyszenia, dopiero uzupełnienie dokumentacji o dane podane powyżej pozwoli na prowadzenie procedury związanej z kwalifikacją inwestycji jako przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.).

Wskazać na wstępie należy, że art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) nakłada na organ architektoniczno-budowlany, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązek zbadania m.in. zgodności rozwiązań projektowych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku".

Zdaniem organów, projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, należące do odpowiedniej izby samorządu zawodowego. Ponadto przedłożono wymagane prawem opinie, w tym o zgodności z przepisami sanitarno-higienicznymi, a zamierzenie jest zgodne z decyzją nr (...) Prezydenta Miasta S. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym zakresie sąd podziela stanowisko organów.

Zwrócić jednak należy uwagę, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko.

Organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę może więc uwarunkować wydanie pozwolenia na budowę od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Badania powyższej kwestii organ dokonuje w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

Przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem, nie może naruszać granic cudzej nieruchomości. Pionowy zasięg własności gruntowej może ograniczać jedynie porządek prawny, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dotyczące ochrony środowiska (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2012 r., II SA/Gl 672/11, LEX nr 1420400). Z takim podejściem do omawianego problemu należy się zgodzić, pozwala ono bowiem uniknąć problemu w przyszłości, a zatem dobrze służy realizacji zasady przezorności, mającej swoje umocowanie w art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z ograniczeniem wszelkich nowych budynków o wysokości przekraczającej dwie kondygnacje naziemne na wsiach i nowych budynków mieszkalnych o wysokości przekraczającej cztery kondygnacje naziemne (czwarta kondygnacja w stromym dachu) w granicach miasta S. w otulinie Parku, co wynika z § 49 aktu prawa miejscowego, jakim jest rozporządzenie Wojewody Nr (...) z dnia 22 sierpnia 2006 r. w sprawie ustalenia Planu ochrony dla S. Parku Krajobrazowego "(...)" (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2006 r. Nr 95, poz. 1777).

Zwrócić uwagę należy, że definicję pojęcia miejsca dostępne dla ludności zawiera art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z jego treścią przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

Pomimo przytoczenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów organ odwoławczy nie wyjaśnił, w sposób zrozumiały nie tylko dla skarżących, którzy nie muszą być specjalistami od powstawania i oddziaływania pól magnetycznych, ale także dla sądu, dlaczego zakwalifikował przedsięwzięcie jako nie oddziałujące zawsze, ani potencjalnie znacząco na środowisko. Zdaniem sądu, z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z niektórych stwierdzeń można wyprowadzić wprost przeciwny wniosek.

Organ I instancji w swojej decyzji w ogóle nie zidentyfikował poszczególnych anten, wypowiadając się na temat ich funkcjonowania jedynie w sposób ogólny, posługując się przy tym wyłącznie dokumentacja dostarczoną przez inwestora, natomiast organ odwoławczy, na stronie 8 uzasadnienia decyzji, charakteryzując funkcjonowanie i oddziaływanie poszczególnych anten wskazał: "Z danych zawartych w przedłożonej dokumentacji wynika, że planowana inwestycja polegać będzie na wybudowaniu wieży kratowej o wysokości 50 m i instalacji 6 anten sektorowych."

Jak wynika z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, Analizy środowiskowej i projektu, na wieży kratowej mają się znaleźć anteny sektorowe w liczbie 9 i anteny radioliniowe w liczbie 6. Faktyczna wysokość wieży określona w projekcie wynosi 52,28 m, a określona w decyzji pierwszoinstancyjnej "max.55 m n.p.t.".

Co prawda na stronie 6 uzasadnienia decyzji organ odwoławczy cytując rozstrzygnięcie organu I instancji prawidłowo wskazał zakres inwestycji, ale poprzez tego rodzaju błędy, jak opisany powyżej, jego stanowisko wyrażone w decyzji utraciło wiarygodność.

Jak z powyższego wynika, gdyby nie ten sam numer i nazwa stacji bazowej, można by mieć wątpliwości, czy obydwie decyzje dotyczą tej samej inwestycji.

Ponadto organy korzystając z dokumentu prywatnego, którym bezsprzecznie jest Kwalifikacja przedsięwzięcia, a także Analiza środowiskowa, nie dokonał żadnej oceny tych dokumentów. Zdaniem sądu, niewystarczające było przyjęcie danych wynikających z przedłożonych przez inwestora opracowań. Dokumenty te zawiera obliczenia mocy i zakresu promieniowania anten sektorowych wnioskowanej stacji bazowej i oceniają, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy w mniejszym lub większym zakresie ustalenia i wnioski zawarte w tych dokumentach jedynie powtórzył, nie przedstawiając stanowiska własnego.

Dodać należy, że podstawowym przepisem, określającym standardy jakości środowiska dotyczące ochrony przed polami elektromagnetycznymi jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Zostało ono wydane zgodnie z upoważnieniem zawartym w artykule 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.). Określono w nim, między innymi, dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych o częstotliwościach powyżej 300 MHz, a więc o częstotliwościach wykorzystywanych w telefonii komórkowej. Standard jakości środowiska określony jako dopuszczalny poziom składowej elektrycznej pola elektromagnetycznego o częstotliwości powyżej 300 MHz w miejscach środowiska dostępnych dla ludności wynosi 7 V/m. Dla pól elektromagnetycznych o takich częstotliwościach można jako standardu jakości środowiska używać także gęstości mocy pola. Dopuszczalny poziom gęstości mocy wynosi w Polsce 0,1 W/m2.

Dokonując analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie sposób nie zauważyć, że przedłożona przez inwestora Analiza środowiskowa nie uwzględnia uregulowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów, z którego to wprost wynika, iż do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.

Jak wskazuje się zaś w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie, wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko.

Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny.

Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko, niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne.

Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2706/13, z dnia 29 września 2015 r., sygn. II OSK 139/14, z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1839/16 czy też z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn.

II OSK 708/15, z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15 (http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezbędne jest także dokonanie takiej oceny odnośnie do drugiej wieży telekomunikacyjnej, o ile taka wieża występując w pobliżu (zdaniem skarżących nawet dwie wieże) może kumulować oddziaływanie anten.

Jakkolwiek sam sprzeciw mieszkańców nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, to jednak podstawowe zasady postępowania administracyjnego wymagają od organów pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, kierowania się zasadami proporcjonalności oraz uzasadnienia decyzji wyjaśniającego wszystkie kwestie podnoszone przez uczestników postępowania. W niniejszej sprawie żaden z organów nie wywiązał się z powyższych obowiązków.

Mając na uwadze powyższe, sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta S. zostały wydane z naruszeniem art. 7, 8, 11, 75, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie niewłaściwe i niekompletne dokonanie jego oceny w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, rozporządzenia Rady Ministrów (§ 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3) i ustawy Prawo ochrony środowiska (art. 124), a także przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji stanowiło także o naruszeniu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uzupełnić materiał dowodowy, a następnie podjąć rozstrzygnięcie uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę sądu i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.