Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2098504

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 28 kwietnia 2016 r.
II SA/Sz 28/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.).

Sędziowie: WSA Marzena Iwankiewicz, NSA Elżbieta Makowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E. P. i J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (PINB), na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał Gminie K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - drogi na terenie działki nr ew. (...) w miejscowości (...), gmina K. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia (...) r.

Wójt Gminy K. pismem z dnia (...) r. powiadomił PINB w P., że z dniem (...) r. przystąpił do rozbiórki samowolnie wybudowanej drogi na dz. nr (...) obręb U. oraz, że zgodnie z dokonanym w Starostwie w P. zgłoszeniem z dnia (...)., Gmina K. po wykonaniu rozbiórki, przystąpi niezwłocznie do przebudowy drogi gminnej polegającej na zmianie rodzaju nawierzchni, korekcie skrzyżowania z drogą powiatową, uporządkowaniem ruchu pieszego.

W odpowiedzi na powyższe, PINB w P. pismem z dnia (...) r. wyjaśnił, iż decyzją z dnia (...) r. nr (...), nakazano Gminie K. rozbiórkę obiektu budowlanego drogi położonej na dz. nr (...) w U. Powyższemu nakazowi rozbiórki podlega wykonany w warunkach samowoli budowlanej obiekt budowlany - droga, jako całość techniczno-użytkowa nie zaś nawierzchnia. Z uwagi na charakter nakazu rozbiórki, wskazane przez Gminę zgłoszenie nie wywołuje skutków prawnych. Rozbiórka obiektu nie może w dalszej kolejności powodować jego przebudowy. Nieskuteczność dokonanego zgłoszenia oznacza, że wykonywanie innych robót budowlanych niż rozbiórka obiektu, prowadzi do kolejnego wykonywania robót w warunkach samowoli budowlanej.

Pismem z dnia (...) r. Wójt Gminy K. poinformował organ nadzoru budowlanego o rozbiórce drogi na dz. nr (...) obręb U. oraz o wstrzymaniu robót budowlanych rozpoczętych na podstawie zgłoszenia z dnia (...) r.

PINB w P., w wyniku kontroli realizacji nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej drogi na dz. nr (...) w miejscowości U., pismem z dnia (...) r. powiadomił Gminę K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania na działce nr (...) w U., robót budowlanych związanych z osadzeniem dwóch odcinków krawężników.

Wójt Gminy K. w piśmie z dnia (...) r. skierowanym do PINB w P. wyjaśnił, że roboty budowlane związane z osadzeniem dwóch krawężników zostały rozpoczęte na podstawie zgłoszenia robót budowlanych z dnia (...) r. Z dniem (...) r. wstrzymano wszelkie prace na terenie działki (...) w U.

PINB w P. pismem z dnia (...) r. zawiadomił właścicieli działek graniczących z działką nr (...) w U., o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania na działce nr (...), robót budowlanych związanych z osadzeniem dwóch odcinków krawężników.

Postanowieniem z dnia (...). PINB w P. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie drogi na dz.nr (...) w U. oraz zobowiązał Gminę K. do przedłożenia w określonym terminie stosownych dokumentów, celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Pismem z dnia (...). Wójt Gminy K. poinformował organ nadzoru budowlanego o rozbiórce wykonanych krawężników, zaś pismem z dnia (...) r. o odstąpieniu od wykonania jakichkolwiek prac związanych z budową drogi na tej nieruchomości.

Decyzją z dnia (...). nr (...) PINB w P., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie robót budowlanych polegających na budowie drogi na dz. nr ewid. (...) w miejscowości U. gmina K.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. P. i J. P. wnieśli o jej uchylenie i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w postaci drogi na działce gruntu o numerze ewidencyjnym (...) położonej w miejscowości U. w gminie K. i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie oparte na błędnym założeniu, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe,

- art. 107 § 1, § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niepełnym uzasadnieniu prawnym i faktycznym decyzji,

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie,

- art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że rozbiórka obiektu budowlanego w postaci drogi na działce nr (...) została wykonana przez zobowiązaną Gminę K.

Odwołujący się wskazali, że droga na terenie działki nr (...) w miejscowości U., została wybudowana przez Gminę K. w (...) r. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonawca robót budowlanych wywiózł z terenu działki ziemię, co spowodowało osuwanie się gruntu i uszkodzenie ogrodzenia działki sąsiedniej, należącej do E.P. i J. P. Usunięcie skarpy spowodowało odsłonięcie fundamentów pod słupkami ogrodzenia. Okoliczność ta została potwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2010 r. (sygn. akt II SA/Sz 421/10).

E. P. i J. P. wskazali, że odwołali się od decyzji PINB w P. z dnia (...) r. nakazującej rozbiórkę przedmiotowej drogi z uwagi na fakt, że w decyzji tej brak było nakazu przywrócenia terenu budowy do stanu poprzedniego oraz zabezpieczenia osuwającej się ziemi i naprawy uszkodzonego ogrodzenia.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśnił, że uporządkowanie terenu rozbiórki (budowy) i przywrócenie stanu poprzedniego jest oczywistym elementem kończącym proces budowlany, w związku z czym nie było potrzeby modyfikacji treści decyzji. W toku postępowania skarżący wielokrotnie zgłaszali powiatowemu organowi nadzoru budowlanego fakt, iż Gmina K. nie wykonała decyzji ZWINB w S. z dnia (...) r. nakazującej rozbiórkę drogi, a zamiast tego dokonała kolejnej samowoli budowlanej polegającej na ścięciu i usunięciu skarpy, wykorytowaniu drogi na całej długości i wywiezieniu ziemi. Gmina K. nie przywróciła na działce nr (...) stanu poprzedniego, jaki miał miejsce przed rozpoczęciem samowolnych robót w roku 2007, a w szczególności nie dokonała odbudowy zniszczonej skarpy. W konsekwencji, do dnia dzisiejszego na działce nr (...) brakuje wywiezionej przez Gminę K. ziemi, która podtrzymywała grunt przy ogrodzeniu działki skarżących. Nadto, Gmina K. ograniczyła się do usunięcia krawężników, podczas gdy wykonane przez nią samowolnie roboty budowlane miały znacznie szerszy zakres i obejmowały także wykorytowanie drogi i wywiezienie ziemi.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (ZWINB) decyzją z dnia (...) r. nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania E. P. i J. P., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ drugiej instancji po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy wskazał, że PINB w P. po dokonaniu oględzin terenu działki nr (...) w U. w (...) r. stwierdził, iż teren został uporządkowany, a krawężniki zdemontowane, co potwierdza dokumentacja zdjęciowa dołączona do akt sprawy. Jeżeli samowolnie ułożone krawężniki zostały usunięte, to mając na względzie zakres wszczętego postępowania należy stwierdzić, iż w takim stanie rzeczy brak jest przedmiotu postępowania. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, iż organ powiatowy słusznie umorzył, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., prowadzone postępowanie.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych w odwołaniu organ zauważył, iż niniejsze postępowanie zostało wszczęte przez PINB w P. w sprawie wykonania na działce nr (...) w U. gm. K., robót budowlanych związanych z osadzeniem dwóch odcinków krawężników. Jak wynika z akt sprawy postępowanie to obejmuje roboty budowlane rozpoczęte w dniu (...) r. Natomiast sprawa rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego - drogi na terenie dz. nr (...) w msc. U. była już przedmiotem postępowania i została zakończona decyzją ostateczną tutejszego organu z dnia (...)., utrzymującą w mocy decyzję PINB w P. nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego-drogi na terenie dz. nr (...) w U. Decyzja ta zakończyła postępowanie administracyjne w tej sprawie, co oznacza, że sprawa ta nie może być już ponownie rozpatrywana przez tutejszy organ w trybie odwoławczym przy prowadzeniu innych postępowań dotyczących innych spraw.

W skardze na powyższą decyzję E. P. i J. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 3 pkt 7 w zw. z pkt 10 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że Gmina K. zakończyła roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego w postaci drogi i doprowadzeniu terenu budowy do stanu poprzedniego;

- art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego, w postaci drogi wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę wobec braku podstaw do umorzenia;

- art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 84a ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, umarzającej postępowanie w sprawie niewykonanej rozbiórki;

- art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji PINB pomimo jej oczywistej niezgodności z prawem;

- art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na wydaniu decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli;

- art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania polegającej na utrzymaniu w mocy decyzji burzącej zaufanie obywateli do władzy publicznej;

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie polegające na uznaniu, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe;

- art. 107 § 3 i § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji bez wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego pomimo wydawania decyzji na skutek odwołania;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji PINB wobec jej oczywistej niezgodności z prawem.

W uzasadnieniu skargi, skarżący przedstawili przebieg postępowania w sprawie oraz podtrzymali zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji podkreślając, że Gmina K. nigdy nie wykonała nakazu rozbiórki zawartej w decyzji z dnia (...)., a PINB w P. zaniechał wyegzekwowania tego nakazu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonym zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż poddane kontroli decyzje są zgodne z prawem.

Przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie nie stanowi decyzja ZWINB z dnia (...) r. nakazująca rozbiórkę wykonanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego - drogi położonej na dz. nr (...) w U. gmina K. lecz decyzja tego organu z dnia (...) r., utrzymująca w mocy decyzję PINB w P. z dnia (...) r. umarzającą postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na budowie drogi na działce nr (...) w U. gmina K.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu (...) r. w związku z osadzeniem na działce nr (...) w U. dwóch odcinków krawężników. Po wezwaniu Wójta Gminy K. do przedłożenia dokumentów związanych z budową w celu legalizacji samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego został poinformowany przez inwestora o rozbiórce krawężników i uporządkowaniu terenu. Informacje tę potwierdziły oględziny przeprowadzone w dniu (...) r. Okoliczności te organy uznały za wystarczające do umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Z takim właśnie przypadkiem bezprzedmiotowości z powodu braku przesłanki przedmiotowej mamy do czynienia w tej sprawie.

Postępowanie w niniejszej sprawie jak już wyżej zostało wskazane zostało wszczęte w związku z samowolnie zamontowanymi na działce nr (...) dwoma odcinkami krawężników. Z ustaleń organów wynika, że ułożenie krawężników wiązało się z zamiarem budowy przez Gminę K. na tej działce drogi, która uprzednio była objęta nakazem rozbiórki. Z zamiaru tego Gmina zrezygnowała i nie kontynuując dalszych prac budowlanych na działce rozebrała te, które wykonała dotychczas.

Zdaniem sądu, skoro postępowanie dotyczyło budowy drogi w miejscu uprzednio wykonanej nielegalnie i ułożenia w ramach nowej budowy dwóch odcinków krawężników, które następnie zdemontowano, to przestał istnieć przedmiot postępowania wymagający merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Umorzenie postępowania stanowi formalne zakończenie wszczętego w tej sprawie postępowania.

Kwestia właściwego wykonania decyzji z dnia (...) r. nakazującej Gminie K. rozbiórkę uprzednio wybudowanej drogi, w warunkach samowoli budowlanej, stanowi odrębny od niniejszej sprawy przedmiot postępowania. Sąd, w ramach posiadanych kompetencji, nie może zmieniać przedmiotu sprawy, tak jak tego oczekiwaliby skarżący. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Wykładnia art. 134 p.p.s.a. wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza jednak, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot.

Reasumując, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. albowiem organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz dokonały subsumcji do przepisów prawa. Ponadto brak jest także przesłanek do stwierdzenia naruszenia organy przepisów art. 107 § 3 i 4 k.p.a. oraz art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem wystąpiły w tej sprawie podstawy do umorzenia tego postępowania na podstawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd kontrolował-co już wyżej zostało wskazane - legalność postępowania dotyczącego wykonanych robót budowlanych na działce, na której uprzednio wybudowano drogę objętą następnie nakazem rozbiórki. Nie oceniano w tym postępowaniu kwestii dotyczących wykonania decyzji z dnia (...) r. w przedmiocie nakazu rozbiórki drogi, wydanej w odrębnym od kontrolowanego postępowaniu. Niewątpliwie organy nadzoru budowlanego winny nadzorować wykonanie orzeczonego nakazu, jednakże ocena wykonania decyzji rozbiórkowej i działań nadzoru budowlanego w tym zakresie wykracza poza granice niniejszego postępowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.