Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2011454

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 24 lutego 2016 r.
II SA/Sz 1521/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Mysiak.

Sędziowie: WSA Barbara Gebel, NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Spółki A. z dnia (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

I.

uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt 2 decyzji Spółki A. z dnia (...) w zakresie pkt 1 i pkt 3 wniosku skarżącego B. W. z dnia 19 sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej,

II.

zasądza od Spółki A. na rzecz skarżącego B. W. kwotę (...) ((...)) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

B.W. pismem z dnia 19 sierpnia 2015 r. zwrócił się do S.C.M. Spółki A. o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1)

dokumentacji przebiegu i efektów wszelkich kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, czyli informacji publicznych, o których stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej - dotyczących kontroli przeprowadzonych w S. C. M. w (..]r.

2)

wszelkich dokumentów, które S. C.M. przekazało w (..]r. N F Z dla celów statystycznych,

3)

skanów kontraktów z lekarzami zatrudnionymi w S. C. M. na dzień złożenia wniosku,

4)

informacji o liczbie miejsc dla pacjentów w S. C.M.

5)

informacji o liczbie pacjentów i pacjentek przyjętych w roku (...) oraz w roku (...), w odniesieniu do poszczególnych lat oraz oddziałów szpitalnych

6)

informacji o średnim czasie hospitalizacji pacjentów w roku(...) i w roku (...), w odniesieniu do poszczególnych lat oraz oddziałów szpitalnych

7)

ogólnej liczby osób, które zmarły w szpitalu w roku (...) i w roku (...), w odniesieniu do poszczególnych lat

8)

informacji o tym, czy szpital świadczy usługi komercyjne (odpłatne dla pacjentów), a jeśli tak, to w jakim zakresie

9)

informacji o tym, w przypadku ilu pacjentów wystawiono w (...) r. subiektywną globalną ocenę stanu odżywienia (kartę oceny odżywiania SGA).

Zarząd S. C. M. Spółki A (dalej jako "SCM"), w osobie Prezesa Zarządu E. K. uprawnionego do jednoosobowej reprezentacji Spółki A. (vide: KRS), decyzją z dnia (...) r. na art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.) - zwanej dalej jako "ustawa", po rozpatrzeniu wniosku B. W., udostępnił informację publiczną w zakresie punktów 2,4,5,6,7 i 9. Natomiast w pozostałym zakresie, dotyczącym punktów 1, 3 i 8 wniosku Zarząd, odmówił udostępnienia informacji (decyzji).

Uzasadniając odmowę udzielenia informacji organ powołał się na treść art. 5 ust. 2 ustawy i wskazał, że aby ochrona prawa podmiotowego przedsiębiorcy przewidziana w tym przepisie "zafunkcjonowała", zastrzeżone przez przedsiębiorcę informacje nie mogą być podane do publicznej wiadomości. Poza tym lekarz zatrudniony w podmiocie leczniczym nie pełni funkcji publicznej, stanowi bowiem personel tego podmiotu i świadczy na jego rzecz usługi (przy pomocy personelu medycznego podmiot leczniczy wykonuje swoje zobowiązania). Ochrona prywatności lekarza obejmuje również sprawy związane z formą i zakresem wykonywania przez niego zawodu. Natomiast stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przyjmuje się w orzecznictwie, że informacja przetworzona to jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten wymaga dokonania stosownych działań tj.: analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1727/09). Innymi słowy, informacja przetworzona to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu), w związku z czym, jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzega się również pogląd, który SCM akceptuje, iż nie tylko wytworzenie nowej jakościowo informacji jest czynnikiem nadania informacji przymiotu informacji przetworzonej, ale także o tej cesze może decydować rozmiar żądanej informacji. Najczęściej do takiej kwalifikacji dochodzi przy żądaniu udostępnienia informacji w ściśle określony przez zainteresowanego sposób, poprzez żądanie odpowiedniego posegregowania danej informacji, albo jej wyszukania z wielu danych będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji. Nie bez znaczenia dla prawidłowego rozumienia pojęcia "informacja przetworzona" powinno być ważenie możliwości technicznych, czy osobowych podmiotu zobowiązanego do udostępnienia danej informacji i porównanie ich z pracochłonnością, czy materiałochłonnością procesu udostępnienia tejże informacji. Jest to oczywiście ważny obowiązek, jednakże nie może on zakłócać podstawowych działań tych podmiotów.

W ocenie organu, odmowa udostępnienia "wszelkiej" dokumentacji wskazanej w pkt 1 znajduje uzasadnienie rozmiarem żądanej informacji, przekraczającej możliwości techniczne i osobowe SCM (który jako podmiot leczniczy zasoby, którymi dysponuje wykorzystuje przede wszystkim dla pełnienia swojej podstawowej funkcji, jaką jest udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej). Ponadto wnioskodawca nie wskazał we wniosku żadnych okoliczności, że żądanie przez niego informacji przetworzonej jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego".

Z kolei odmowa udostępnienia skanów kontraktów z lekarzami, zatrudnionymi przez SCM, zgodnie z pkt 3 wniosku, uzasadniona jest zarówno ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa oraz prywatności osoby fizycznej (), jak również rozmiarem żądanej informacji, przekraczającej możliwości techniczne i osobowe SCM. Poza tym wnioskodawca nie wskazał we wniosku żadnych okoliczności, że żądanie przez niego informacji przetworzonej jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego".

Organ wyjaśnił także, że nie dysponuje dokumentem, z którego wynikałaby informacja, w przypadku ilu pacjentów wystawiono w (..]r. subiektywną globalną ocenę stanu odżywiania (karta oceny odżywiania SGA), stąd odmówiono udostępnienia informacji w zakresie wskazanym w pkt 8 wniosku.

B.W. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędną wykładnię i uznanie dokumentów z pkt 1 wniosku za informację przetworzoną oraz uznanie, iż wnioskodawca we wniosku musi wykazać przesłankę szczególnej istotności dla interesu publicznego. Ponadto wnioskodawca podniósł zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 ustawy poprzez nieuprawnione zastosowanie przesłanki ograniczającej prawo do informacji publicznej oraz niewłaściwego zastosowania art. 16 ust. 1 ustawy.

Zarząd S. C. M. z ograniczoną odpowiedzialnością w osobie Prezesa Zarządu E.K. decyzją z (...) r. na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 ustawy, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) r.

Zarząd podtrzymał stanowisko z decyzji z dnia (...)., iż odmowa udostępnienia "wszelkiej" dokumentacji wskazanej w pkt 1 znajduje uzasadnienie rozmiarem żądanej informacji, przekraczającej możliwości techniczne i osobowe SCM, opierając swój pogląd na prawomocnym wyroku WSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. II SA/Wa 2396/13. Nadto, zdaniem Spółki, udostępnienie informacji przetworzonej wymaga wykazania przez wnioskodawcę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", któremu to obowiązkowi wnioskodawca nie sprostał. Nie zmienia tej oceny ogólnikowe powołanie się we wniosku na okoliczność przekazywania mieszkańcom informacji na łamach gazety o działalności szpitala, bez dalszego uzasadnienia co do sposobu wykorzystania ewentualnie uzyskanej informacji, skonkretyzowania interesu publicznego oraz szczególnej istotności informacji dla tego interesu. SCM podtrzymało również stanowisko, że odmowa udostępnienia skanów kontraktów z lekarzami uzasadniona jest zarówno ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa oraz prywatności osoby fizycznej (lekarze), jak również rozmiarem żądanej informacji, przekraczającej możliwości techniczne i osobowe SCM. Według organu, nie sposób zgodzić się ze skarżącym, iż ewentualne "prawo do poznania przeznaczenia środków publicznych" daje mu możliwość uzyskania kserokopii (skanu) umowy zawartej pomiędzy SCM a zatrudnionym lekarzem, w tym wglądu w otrzymywane przez niego wynagrodzenia. SCM jest spółką prawa handlowego, a tym samym zobowiązaną do składania w aktach rejestrowych Krajowego Rejestru Sądowego sprawozdania finansowego. Akta rejestrowe są jawne. Informacja o wysokości kontraktu z NFZ podana jest w zakładce Informator o zawartych umowach na stronie http://www.nfz.gov.pl. oraz na stronie internetowej SCM. Tym samym funkcjonowanie SCM, w zakresie dopuszczalnym, jest jawne dla społeczeństwa. Nie sposób przyjąć, że Spółka ma obowiązek informować społeczeństwo o wszelkich aspektach funkcjonowania, bez względu na ochronę jej kontrahentów, w tym ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa oraz prywatności osoby fizycznej (lekarzy). SCM poinformowało też, że nie dysponuje informacją, o której mowa w pkt 9 wniosku.

B.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. decyzję wydaną przez Prezesa Spółki SCM zarzucając jej naruszenie:

- art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o wyłączeniu z mocy prawa pracownika od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, poprzez niewyłączenie pracownika, co skutkowało tym, że zarówno decyzja z (...) jak i decyzja z dnia (...) r. (wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy) zostały wydane przez tego samego pracownika organu - E. K.

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej,

- art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje dostęp do dokumentów, poprzez nieuprawnione ograniczenie dostępu do dokumentów,

- art. 31 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te stanowią przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez ograniczenie prawa do informacji niespełniające przesłanki proporcjonalności,

- art. 5 ust. 2 ustawy poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że przesłanka ta znajdzie zastosowanie do lekarzy w odniesieniu do kontraktów zawieranych przez SCM z lekarzami.

Uzasadniając skargę, B.W. w znacznej mierze ponowił argumenty z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Dodatkowo skarżący podał, że przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny" (I. Kamińska, M. R.-O., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny, 2012, s. 50). Judykatura podnosi także, że do wytworzenia informacji przetworzonej konieczne jest intelektualne zaangażowanie podmiotu zobowiązanego (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, Legalis nr 762558). Należy wyraźnie odróżnić przetworzenie informacji publicznej od jej przekształcenia lub wyszukania. Pojęcie "przekształcenia" pojawia się w art. 15 ust. 1 ustawy. Przekształceniem będzie zatem dokonanie czynności czysto technicznych. W świetle powyższych założeń nie można uznać, że wyszukanie informacji publicznej świadczy o jej przekształceniu. Wyszukanie wnioskowanej informacji wiązać się może ze znaczną pracochłonnością, zwłaszcza gdy podmiot zobowiązany nie zadba o odpowiednią organizację pracy i archiwizację posiadanych dokumentów. W wyniku wyszukania nie powstaje żadna jakościowo nowa informacja. Wyszukanie nie wiąże się z dokonywaniem czynności intelektualnych (merytorycznych). Zdaniem skarżącego, udostępnienie informacji z pkt 1 wniosku nie wymaga intelektualnego działania, natomiast wiąże się z czynnościami stricte technicznymi, organizacyjnymi, które stanowi zeskanowanie odpowiednich dokumentów. Zeskanowanie tych dokumentów nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej (bowiem nie wymaga prac nad treścią nowo wytworzonej informacji), a może świadczyć co najwyżej o przekształceniu. Analogicznie udostępnienie kontraktów zawartych przez SCM z lekarzami nie wymaga przetworzenia informacji. Odmienny pogląd zaakceptowany przez SCM jest nieprawidłowy. W tym miejscu skarżący odwołał się do treści wyroku WSA z dnia 13 października 2015 r. II SA/Bk 549/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz innych orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika również, że proces anonimizacji dokumentów polegający na wykreśleniu z dokumentu elementów dotyczących danych osobowych bez naruszania samego rozstrzygnięcia nie jest przetworzeniem informacji. Czynność ta polega jedynie na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu. Także przekształceniem informacji, a nie jej przetworzeniem, jest zmiana nośnika danych informacji, czyli poddanie dokumentu procesowi kopiowania czy skanowania (vide: wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie sygn. akt IV SAB/P o 31/13; z dnia 25 kwietnia 2013 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Po 11/13; z dnia 6 marca 2013 r., II SAB/Po 87/12; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nadto, według skarżącego, konieczność realizowania przez SCM wniosku w zakresie pkt 1 wynika z zaniechania realizacji przez SCM ustawowego obowiązku. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy, SCM jest zobowiązane do opublikowania tych informacji na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej. Jeżeli informacje te znajdowałyby się w BIP to nie musiałyby być udostępniane na wniosek (wykładnia art. 10 ust. 1a contrario). Ponadto skarżący wskazał na możliwość zastosowania art. 13 ust. 2 ustawy. Z powodu np. problemów organizacyjnych podmiot może udostępnić informację w terminie późniejszym, maksymalnie 2 miesięcznym, informując przy tym o powodach opóźnienia.

W odniesieniu do kolejnych kwestii skarżący podniósł, że prywatność lekarzy podpisujących kontrakt z publicznym podmiotem doznaje uprawnionego uszczerbku z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że lekarz podpisując kontrakt z publicznym szpitalem musi mieć świadomość tego, że nie działa w sferze prywatnej, zaś publicznej. Po drugie wynagrodzenie lekarza pochodzi z publicznych środków, a z uwagi na zasadę jawności finansów publicznych (będącą konsekwencją prawa zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) obywatele mają prawo znać przeznaczenie publicznych środków. Poza tym, praca (usługi) świadczona przez lekarzy pełni niezwykle ważną rolę w społeczeństwie, a poddanie kontroli tej sfery leży w interesie publicznym. W związku z tym w sposób nieprawidłowy zastosowano art. 5 ust. 2 ustawy. Nieprawidłowo także SCM stwierdził, że udostępnienie skanów kontraktów z lekarzami naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy. Przede wszystkim SCM choć jest spółką handlową to jest podmiotem publicznym, powołanym w ściśle określonym celu, jakim jest wykonywanie zadań publicznych w zakresie ochrony życia i zdrowia. To jest cel istnienia i działalności spółki. Z tego powodu powinna ona działać transparentnie umożliwiając sprawowanie przez obywateli i prasę społecznej kontroli działalności publicznego szpitala. Gospodarka finansami publicznymi jest jawna, o czym stanowi expressis verbis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.). Ograniczenia zasady jawności finansów publicznych wysławia art. 33 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który nie zakłada, że ograniczeniem zasady jawności finansów publicznych jest ochrona prywatności osób fizycznych (wysłowiona w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zasada jawności finansów publicznych odnosi się także do działalności SCM z uwagi na art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r. (I CKS 190/12) skarżący podkreślił, że podmiot wykonujący zadania publiczne ma obowiązek ujawnienia informacji o zawieranych umowach cywilnoprawnych. Centralny Rejestr Umów prowadzi np. Marszałek Województwa, w którym ujawniane są informacje m.in. o imionach i nazwiskach stron umów, którymi są w wielu przypadkach osoby fizyczne, będące zleceniobiorcami czy wykonawcami tychże umów. Praktyka publikowania rejestrów umów pokazuje, że prywatność osób fizycznych oraz tajemnica przedsiębiorcy doznaje uszczerbku w przypadku umów, które zawierane są przez podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej. W związku z powyższym SCM niezasadnie przyjęło, że udostępnienie kontraktów zawieranych z lekarzami naruszyłoby art. 5 ust. 2 ustawy zarówno w zakresie ochrony prywatności osób fizycznych, jak i tajemnicy przedsiębiorcy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 5 lutego 2016 r. skarżący sprecyzował skargę wskazując, że zaskarża decyzję z (...). w zakresie, w jakim odmówiono mu udostępnienia informacji publicznej, o której udostępnienie zwrócił się w pkt 1 i 3 wniosku z 19 sierpnia 2015 r., tj. odpowiednio: udostępnienia dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających (pkt 1 wniosku) oraz udostępnienia skanów kontraktów z lekarzami, zatrudnionymi w SCM na dzień złożenia wniosku (pkt 3 wniosku).

Stowarzyszenie w piśmie wniesionym w dniu 9 lutego 2016 r. poparło skargę B.W.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja Zarządu S,C.M. (dalej jako "SCM") w części orzekającej o odmowie dostępu do informacji publicznej, wydana na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.), zwanej jak wyżej "ustawą".

Podstawą odmowy udostępnienia dokumentacji przebiegu i efektów wszelkich kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów je przeprowadzających w S.C.M. w (...) r. stało się stwierdzenie organu, że jest to informacja przetworzona, a skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu. Natomiast w odniesieniu do żądania skanów kontraktów z lekarzami zatrudnionymi w S.C.M. organ uznał, że nie podlega ona udostępnieniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa i ochronę prywatności lekarzy.

Na wstępie należy podkreślić, że prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji R P tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.

Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne.

Z treści art. 4 ust. 1 ustawy wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań.

S.C.M. jest spółką kapitałową Powiatu, utworzoną z majątku SPOZ S P S P w wyniku jego przekształcenia. Do zadań Centrum należy w szczególności udzielanie świadczeń w zakresie kompleksowej opieki zdrowotnej z uwzględnieniem m.in. opieki szpitalnej stacjonarnej oraz podstawowej opieki zdrowotnej.

Nie ulega zatem wątpliwości, że Spółka A. wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia i dysponuje środkami publicznymi, a zatem jest podmiotem zobowiązanym na gruncie tej ustawy do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

W świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1, w którym ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną w związku z art. 4 ust. 1 ustawy, oczywistym staje się, że dokumenty z ewentualnych kontroli podmiotu leczniczego SCM, o których mowa w pkt 1 wniosku, stanowią informację publiczną, a zatem podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy.

Wskazać należy, że przy żądaniu uzyskania informacji publicznej nie jest wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W zakresie żądania z pkt 1 wniosku skarżącego istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy dokumenty te stanowią tzw. informację przetworzoną.

Na ogół, o zakwalifikowaniu danej informacji publicznej jako informacji przetworzonej decydują okoliczności związane z działaniami faktycznymi na zbiorze danych stanowiących osobne informacje publiczne, takimi jak analizy, zestawienia, podsumowania, obliczenia, w wyniku których to działań powstaje nowa jakościowo informacja publiczna, nowa wartość intelektualna. Za takim rozumieniem informacji publicznej przetworzonej opowiada się zarówno doktryna jak i orzecznictwo i powyższe twierdzenie jest dostatecznie ugruntowane. Jednakże, jak zwrócił uwagę organ w tej sprawie, w orzecznictwie funkcjonuje już pogląd, iż nie tylko wytworzenie nowej jakościowo informacji jest czynnikiem nadania informacji przymiotu informacji przetworzonej, ale także o takim zakwalifikowaniu danej informacji może decydować rozmiar żądanej informacji.

Zdaniem Sądu, aby poprzez sam rozmiar żądanej informacji publicznej móc uznać, że jest ona informacją przetworzoną, skala czynności niezbędnych do udostępnienia danej informacji lub sam jej rozmiar, wykraczający poza zwykłe zasady działania, poza powszechne standardy - muszą być na tyle wyjątkowe, iż samo zaangażowanie znacznych środków, niezbędnych do udostępnienia takiej informacji, może być uzasadnione jedynie szczególnie istotnym interesem publicznym. Podmiot od którego wymaga się udostępnienia informacji o znacznym rozmiarze, zanim uzna, ze informacja ta ma charakter informacji przetworzonej winien rozważyć możliwości techniczne, czasowe i osobowe w zestawieniu z pracochłonnością, czy materiałochłonnością procesu udostępnienia tejże informacji. W takiej sytuacji istotna jest prawidłowa ocena danego konkretnego przypadku, zaś liczne orzecznictwo sądów administracyjnych może jedynie przybliżyć prawidłowość tej oceny.

Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera przekonujących argumentów dlaczego Zarząd SCM uznał, że żądana przez skarżącego informacja w postaci dokumentacji z przebiegu i efektów wszelkich kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających z zakresu działalności tego podmiotu w latach (...), o których stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy, stanowić będzie informację przetworzoną. Organ nie podał w uzasadnieniu decyzji z jakich powodów, w szczególności technicznych, organizacyjnych, osobowych czy też finansowych, uznał, że udzielenie tej informacji uwarunkowane jest wykazaniem szczególnego interesu publicznego. W szczególności organ nie wskazał o jaki znaczny rozmiar informacji chodzi w tej sprawie.

W konsekwencji należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom ustawowym, wynikającym z realizacji zasad określonych w art. 7 i art. 11 k.p.a., które znajdują zastosowanie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy.

Wyjaśnić przy tym należy, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi wiedzieć na etapie składania wniosku, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym, i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże występowania interesu publicznego. W świetle art. 14 ust. 2 ustawy, dysponent informacji publicznej przetworzonej powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z tego powodu, że ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej, i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W sytuacji gdy wnioskodawca w terminie 14 dni w ogóle nie ustosunkuje się do wezwania, wówczas zajdzie podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 1), natomiast gdy wnioskujący nie wykaże interesu publicznego, organ może wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji.

W przedmiotowej sprawie Prezes Zarządu SCM, przed wydaniem decyzji, pomimo iż uznał przedmiotową informację za przetworzoną, nie wzywał wnioskodawcy do wykazania dlaczego udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie ma racji organ, że skarżący niejako sam z siebie winien w momencie składania wniosku wykazać istotny interes publiczny w odniesieniu do żądania z pkt 1 wniosku. Tryb ustawy ściśle określa zasady postępowania organu w sytuacji żądania informacji przetworzonej i w takim trybie organ spółki winien był wniosek rozpoznać.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom ustawowym, wynikającym z realizacji zasad określonych w art. 7 i art. 11 k.p.a., które znajdują zastosowanie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy, a także odpowiednio procedury wyrażonej w art. 14, 15 i 16 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Natomiast stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Wyjaśnić trzeba, że wobec powyższych ustaleń, kwestia podnoszona w skardze dotycząca realizacji przez SCM ustawowego obowiązku - zgodnie z art. 8 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy, publikacji tych informacji na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, choć słusznie zauważył skarżący, że jeżeli informacje te znajdowałyby się w BIP to nie musiałyby być udostępniane na wniosek (wykładnia art. 10 ust. 1 ustawy a contrario).

Przechodząc do oceny zasadności odmowy udostępnienia skanów kontraktów z lekarzami, zatrudnionymi w SCM należy podkreślić, że słusznie zauważył organ, że prawo do informacji publicznej stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy, podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednakże jeżeli informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna bądź przedsiębiorca zrezygnują z przysługujących im praw, dostęp do informacji nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy. Tak więc ograniczenie prawa dostępu do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie ma charakteru bezwzględnego.

Prawo do prywatności, na które organ powołał się w niniejszej sprawie, jest wartością chronioną konstytucyjnie. Jak stanowi bowiem art. 47 Konstytucji RP, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP wynika natomiast, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby oraz że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Informacje o statusie materialnym danej osoby (w tym wysokości zarobków) stanowią niewątpliwie informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej. Uznać też należy, że prawo do wynagrodzenia jest - co do zasady - dobrem osobistym i udostępnienie informacji o jego wysokości jest ograniczone właśnie ze względu na wskazaną w art. 5 ust. 2 ustawy prywatność osób fizycznych. Prawo do prywatności należy natomiast do dóbr osobistych, których otwarty katalog, ustalony w art. 23 k.c., obejmuje także dobra osobiste związane ze sferą życia prywatnego. Ponadto, dane o wynagrodzeniu konkretnej osoby fizycznej oznaczonej z imienia i nazwiska, zaliczają się do danych osobowych podlegających ochronie na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Ten akt prawny stanowi, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Danymi osobowymi, w rozumieniu tej ustawy, są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej.

Powyższe zasady ochrony prywatności, wynikające z różnych regulacji, nie dotyczą jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jak też w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia, z powołaniem się na ochronę prywatności w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoby fizyczne zrezygnują z przysługującego im prawa.

Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że ustawa nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Dokonując wykładni tego pojęcia podzielić jednak należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. (por. wyrok WSA z 11 czerwca 2014 r., II SA/Gd 5/14 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, wobec powyższego, głównym celem postępowania o udostępnienie informacji dotyczących osób fizycznych, w tym przypadku lekarzy, powinno być ustalenie i wyjaśnienie, czy osoby te pełnią funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy. Dopiero bowiem ustalenie tych okoliczności pozwala na prawidłową ocenę możliwości zastosowania ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 i 3 ustawy. Jeżeli żądana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji, to organ zobowiązany do jej udzielenia nie może odmówić udostępnienia takiej informacji. Ustalenie z kolei, że żądana informacja publiczna dotyczy osoby nie pełniącej funkcji publicznych, umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji.

W niniejszej sprawie należało rozważyć, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy, czy żądane w pkt 3 wniosku dane wynikające z kontraktów lekarskich podlegają udostępnieniu, czy też ochronie, czego jednakże organ nie uczynił. W zaskarżonej decyzji brak jednak wyczerpującej oceny w tym zakresie.

W ocenie Sądu, organ powinien rozważyć status lekarza w kontekście treści i celu ustawy z odniesieniem się do ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, a także do przepisów ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz mając na uwadze, że są to osoby wykonujące zawody zaufania publicznego. Nie może również ujść uwadze organu, że wynagrodzenia pracowników finansowane są ze środków będących w dyspozycji S,C.M., w tym ze środków publicznych uzyskiwanych za świadczenia zdrowotne. Natomiast wszelkie informacje o środkach publicznych, w tym również o ich rozdysponowaniu i wydatkowaniu, stanowią informacje o sprawach publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy.

Sąd dostrzegł także, że organ nie uzasadnił i nie wyjaśnił w decyzji na czym miałoby polegać naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy w sytuacji udzielenia skarżącemu odpowiedzi na pkt 3 wniosku. Organ całkowicie odstąpił od właściwej analizy wniosku skarżącego pod kątem zidentyfikowania informacji mających status tajemnicy przedsiębiorcy, o którym stanowi art. 5 ust. 2 ustawy w odniesieniu do art. 11 ust. 4 art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503). Zgodnie z tym ostatnim przepisem, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Sąd w tym składzie podziela stanowisko sądów administracyjnych, wg którego wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy i danych osobowych. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych osobowych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu w połączeniu z udostępnionymi Sądowi materiałami źródłowymi umożliwi temu Sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2384/14 dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Sąd uznał, że skoro organ nie dokonał odpowiednich ustaleń i analiz odnośnie wskazanych wyżej kwestii i nie przedstawił rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to uznać należało, że wadliwie zastosował art. 5 ust. 2 ustawy i jednocześnie naruszył art. 16 ust. 2 ustawy oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ rozważy zatem starannie, czy informacja żądana w pkt 1 wniosku stanowi informacje publiczną przetworzoną, jeśli tak to zastosuje odpowiednia procedurę, o czym mowa powyżej. Rozważy także, według wskazań Sądu, możliwość zastosowania ograniczenia z art. 5 ust. 2 ustawy w odniesieniu do treści żądania z pkt 3 wniosku skarżącego i dopiero po takiej analizie podejmie stosowne działania w oparciu o przepisy ustawy.

Wyjaśnić należy, że wbrew stanowisku skarżącego, art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o wyłączeniu z mocy prawa pracownika od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, nie ma zastosowania w tej sprawie ze względu na sposób reprezentacji organu - tu spółki z o.o. przez wyłącznie jednoosobowy Zarząd - Prezesa E.K.

Z opisanych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie kosztach postępowania oparte jest na przepisie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.