Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2038128

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 7 kwietnia 2016 r.
II SA/Sz 1479/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.).

Sędziowie WSA: Barbara Gebel, Katarzyna Grzegorczyk-Meder.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej E. W. kwotę (...) zł ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2015 r., nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 7 w związku art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu sprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu usługowym (...) budynku wielorodzinnego przy al. (...), nakazał inwestorowi - A.K. wykonanie robót budowlanych zgodnie z zaleceniami oceny stanu technicznego z lipca 2015 r. dotyczącej samowolnie wykonanych robót w lokalu (...) w budynku wielorodzinnym, polegających na:

- poszerzeniu otworu drzwiowego do WC z 60 do 80 cm,

- zdemontowaniu sufitu podwieszanego i zamontowaniu na wysokości co najmniej 2,5m lub pozostawienie całkowitej wysokości pomieszczenia,

- zamurowaniu otworów wentylacyjnych wychodzących na piwnice,

- wykonaniu z pomieszczenia WC kanału wentylacyjnego wraz z zamontowaniem wentylatora osiowego, w terminie do 10 listopada 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że oględziny na przedmiotowej posesji wykazały, że inwestor do lokalu usługowego (...) znajdującego się w piwnicy, dołączył, wydzielając za pomocą ścianki działowej - pomieszczenie sanitarne, montując w nim urządzenia sanitarne. W ścianie nośnej wykonał otwór drzwiowy, przebudował instalację wodno-kanalizacyjną, wykonał w ścianach otwory wentylacyjne. Ustalono, że ww. roboty inwestor przeprowadził ok. 2011 r. bez pozwolenia lub zgłoszenia odpowiedniemu organowi. Inwestor w wykonaniu nałożonego na niego obowiązku przedłożył ocenę techniczną, w którym autorzy wskazali zakres robót koniecznych do wykonania celem doprowadzenia ww. robót do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła współwłaścicielka ww. budynku E.W., wnosząc o zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę wykonanych elementów i doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w zakresie obszaru piwnic będących własnością wszystkich właścicieli lokali na opisywanej posesji. Odwołująca się podniosła, że prace jakie wykonał inwestor poza posiadanym przez siebie na własność lokalem usługowym, nie zostały uzgodnione z pozostałymi właścicielami budynku, do których należy suwerenna decyzja w temacie przeprowadzanych remontów, a tym bardziej zbycia części pomieszczeń. Inwestor nie uzyskał stosownej zgody. Odwołanie wniósł również D.W. współwłaściciel przedmiotowego budynku, powtarzając zarzuty i argumentację zawarte w odwołaniu E.W. Ponadto, zakwestionował prawdziwość oświadczenia inwestorki o posiadanym prawie do dysponowania zajętą przez nią przestrzenią nieruchomości.

Decyzją z dnia 12 października 2015 r., nr (...) Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołań E.W. oraz D.W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że A.K. przedłożyła orzeczenie techniczne "Ocena stanu technicznego samowolnie wykonanych robót w lokalu (...) w budynku wielorodzinnym" w którym wskazano nieprawidłowości dotyczące wykonanych robót budowlanych, związane z wysokością nowopowstałego pomieszczenia WC, szerokością otworu drzwiowego prowadzącego do tego pomieszczenia oraz wentylacją tego pomieszczenia oraz zakres robót w celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości. Organ I instancji nakazał wykonanie robót w zakresie wskazanym w ocenie technicznej.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania, wszystkie wykonane przez inwestora roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (żadne z nich nie były zwolnione z takiego obowiązku). Inwestor nie uzyskał takiego pozwolenia, a tym samym wykonał przedmiotowe roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej. Zastosowany przez organ powiatowy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi natomiast, iż w przypadku o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 (przypadki inne, niż określone w art. 48 i 49b), właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jako "inne przypadki" przepis art. 50 ust. 1 wskazuje roboty budowlane wykonywane:

1)

bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2)

w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3)

na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4)

w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W przedmiotowej sprawie wykonano samowolnie roboty budowlane wymagające uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, na skutek których nie wybudowano nowego obiektu budowlanego lub jego części. Tym samym zasadne było przeprowadzenie w stosunku do ww. robót postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, co też PINB uczynił. Jednocześnie przeprowadzone postępowanie wykazało, iż wykonane samowolnie roboty budowlane naruszają przepisy techniczno-budowlane, tym samym koniecznym stało się nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Zdaniem organu odwoławczego, organ powiatowy działał w przedmiotowej sprawie prawidłowo i zgodnie z przewidzianą ustawowo procedurą.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołujących się organ II instancji wyjaśnił, że w wyroku z dnia 4 lutego 2010 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 259/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane powinno następować w aspekcie przepisów Prawa budowlanego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim wypadku właściciel (współwłaściciel) może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz tylko przed sądem powszechnym. Oznacza to, że prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego (w przeciwieństwie do postępowań z art. 48 i art. 49b ww. ustawy), organy nadzoru budowlanego nie mogą uzależniać sposobu zakończenia sprawy od tego czy inwestor dysponuje daną nieruchomość na cele budowlane.

E.W. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca podniosła, że Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zalegalizował samowolę budowlaną i oddał w wyłączne użytkownie inwestora część piwnic należących do wszystkich mieszkańców posesji. Organ był poinformowany o fakcie prowadzenia przedmiotowych prac bez tytułu prawnego i o tym, że obiekt w którym dokonano samowoli budowlanej i zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwniczych na lokal użytkowy znajduje się w gminnej ewidencji zabytków. Pomimo posiadanej wiedzy w tym zakresie organ utrzymał decyzję jako zgodną z prawem godząc się na obowiązywanie skutków prawnych jakie za sobą niesie. Inwestorka w dokumentacji umieściła oświadczenie byłego właściciela lokalu użytkowego, jednakże staje się ono wątpliwe w świetle dokumentów z 2003 r. kierowanych z Urzędu Miasta do byłego właściciela lokalu użytkowego (dołączone do skargi). Na mocy tych dokumentów byłemu właścicielowi wyjaśniono fakt, że prywatyzacja lokali mieszkalnych ww. nieruchomości rozpoczęła się 1993 r. Możliwość sprzedaży piwnic jako pomieszczeń przynależnych do lokali mieszkalnych powstała z dniem 1 stycznia 1995 r., to jest z dniem wejścia w życie ustawy o własności lokali. Dlatego też wszystkie piwnice pozostają w częściach wspólnych wszystkich właścicieli lokali. Sposób użytkowania części wspólnych w ramach posiadanego udziału może być ustalony tylko za zgodą właścicieli poszczególnych lokali. Gmina nie ma podstaw prawnych do narzucenia właścicielom lokali sposobu użytkowania. W przypadku braku porozumienia pomiędzy właścicielami poszczególnych lokali, tylko sąd powszechny jest władny do nakazania orzeczeniem sądowym sposobu użytkowania części wspólnych poszczególnym właścicielom lokali w ramach posiadanego udziału. Treść cytowanych dokumentów jest również znana obecnej właścicielce lokalu użytkowego A.K., która zignorowała ich treść, przedkładając inny dokument sporządzony w czerwcu 2015. przez C.G. na potrzebę toczącego się postępowania i jako zgodny z prawem włączyła do dokumentacji.

Zdaniem skarżącej, w przypadku tytułów uprawniających do dysponowania nieruchomością na cele budowlane innych niż prawo własności, konieczne jest każdorazowe zbadanie treści stosunku prawnego istniejącego między składającym oświadczenie a właścicielem nieruchomości w celu ustalenia, czy i w jakim zakresie przysługuje składającemu prawo do dysponowania nieruchomością. W tym przypadku ani C.G. nie miał prawa do wyłączności, ani też takiego prawa nie posiada A.K. Dokumentem uwiarygadniającym tytuł prawny do lokalu w tym przypadku piwnicy jest jedynie konkretny akt notarialny z precyzyjnie wykonanymi zapisami, gdyż w tym przypadku dysponentem lokalu użytkowego jest właściciel, a nie np. najemca czy inny użytkownik. Na dzień dzisiejszy takiego dokumentu nie ma i z mocy prawa być nie może. Skarżąca podkreśliła, że podnoszony przez nią wielokrotnie fakt niezgodności oświadczenia A. K. z faktycznym stanem rzeczy został zupełnie zmarginalizowany. Oświadczenie jest środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w razie wątpliwości co do prawa inwestora podlega badaniu przez organ. Taką wątpliwość stale podnosiła, już w czasie oględzin nieruchomości. Na poparcie swojej argumentacji skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii możliwości weryfikowania przez organ oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Według skarżącej, w tej sprawie organ nie dołożył należytej staranności w trakcie jej procedowania, a oczywiste fakty pominął jako niezasadne. Nietrudno dostrzec, że piwnica stała się lokalem użytkowym i jako taki wymaga od inwestora złożenia wniosku o zmianę sposobu użytkowania powstałej przestrzeni, co skutkuje wydaniem stosownych decyzji przez odpowiednie instytucje lub jeśli nie ma takiego wniosku, orzekania na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, co wskazuje art. 93 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, fakt wpisania obiektu do Gminnej Ewidencji Zabytków nakłada na inwestora i pośrednio na organ wydający decyzję podjęcia konsultacji w tym temacie i wymaga wydania odpowiednich zgód, np. przez Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego, czy Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w S. Pismo z dnia 3 sierpnia 1993 r. kierowane do Urzędu Miasta Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w S. dot. nieruchomości przy al. (...) nakazuje "utrzymać charakter mieszkalny w całości mieszkań lub rezydencjonalny w całości budynku, w którym poddasze oraz piwnice powinny być przynależne na zasadzie współwłasności do właścicieli lokali mieszkalnych tak jak zabudowa garażowa, która nie powinna stanowić osobnej własności, należy utrzymać i chronić całość obiektu wraz z wystrojem architektonicznym oraz detalem wystroju wnętrz (klatka schodowa, witrażowe szklenie okien), wszelkie ingerencje budowlane i remonty muszą być pozytywnie zaopiniowane przez służby konserwatorskie przed przystąpieniem do realizacji". Pismo tej treści nie znalazło uznania w oczach organu skoro orzeczono jak w decyzji. Nastąpiła również zmiana metrażu lokalu co skutkuje zmianami udziałów w częściach wspólnych budynku i zobowiązuje inwestorkę do przeprowadzenia inwentaryzacji, co organ zupełnie pominął. Pominięto również wymiar podatku od nieruchomości. Wobec powyższego skarżąca wniosła o zweryfikowanie wydanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), po stwierdzeniu samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu usługowym (...) budynku wielorodzinnym przy (...), w przedmiocie nakazania inwestorowi wykonania robót budowlanych w zakresie wskazanym w ocenie technicznej.

Niesporne i prawidłowe w ocenie Sądu, są poczynione przez organy nadzoru budowlanego ustalenia faktyczne w sprawie. Z zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego wynika, że A.K. samowolnie przeprowadziła roboty budowlane w budynku przy (...). Trafnie została rozważona w prowadzonym postępowaniu możliwość zalegalizowania w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane wykonanych robót budowlanych, jeżeli okazałoby się, że istnieje szansa doprowadzenia ich do stanu zgodności z prawem.

Niewłaściwie jednak organ odwoławczy uznał, że w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane, nie jest istotne badanie, czy inwestor legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości w której zrealizowano samowolnie roboty budowlane. Organy nadzory budowlanego winny bowiem winny mieć na względzie nie tylko istotę i reguły postępowania legalizacyjnego, ale też podstawowe zasady procedury budowlanej, w tym brzmienie art. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym występowały poglądy zbieżne ze stanowiskiem organu (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Po 120/12, wyrok NSA z 4 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 259/09), jednakże aktualnie przeważa stanowisko, że nie jest dopuszczalne przeprowadzenie postępowania naprawczego w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji, gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie - inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego) to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Różnica jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 5a contrario Prawa budowlanego - odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowalnego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11, wyrok NSA z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12 - dostępne na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Zdaniem Sądu, treść art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje możliwość nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych i ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym również do stanu zgodnego w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec takiej wykładni przywołanych przepisów Prawa budowlanego, Sąd stwierdził, że w sprawie samowolnie wykonanych robót w zakresie ingerującym w części wspólne budynku przy (...), obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było ustalenie, czy inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym bardziej, że skarżąca już od początku postępowania, jaki i konsekwentnie w odwołaniu, negowała prawo inwestora do dysponowania częścią pomieszczeń piwnicznych, podważając prawdziwość oświadczenia poprzedniego właściciela lokalu jak i inwestora o posiadanym tytule prawnym do tej części nieruchomości, złożonego w na potrzeby niniejszej sprawy. Ponadto, zdaniem Sądu, w sytuacji zarzutu skarżącej, że powyższe oświadczenie nie odpowiada stanowi rzeczywistemu, organ odwoławczy zobligowany był to wyjaśnić.

Ponownie rozpoznając sprawie Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględni zaprezentowane wyże stanowisko Sądu co do wykładni przywołanych przepisów Prawa budowlanego i w zależności od ustaleń dotyczących legitymowania się przez inwestora tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oceni możliwość doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w wys. 500 zł, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.