Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1760618

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 7 maja 2015 r.
II SA/Sz 1277/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.).

Sędziowie WSA: Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Maria Mysiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego

I.

uchyla zaskarżone postanowienie,

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego Z. S. kwotę (...) ((...)) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Z.S. wnioskiem z dnia (...), zwrócił się do Starosty G. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu marki (...) nr rej. (...) za okres (...), w kwocie (...) zł (brutto).

Postanowieniem z dnia (...), Nr (...), wydanym na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.), § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237) oraz art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018), Starosta G. przyznał Z.S. kwotę (...) zł brutto, tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu marki (...) nr rej. (...).

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że (...) wydana została dyspozycja usunięcia ww. pojazdu, który następnie umieszczony został na parkingu prowadzonym przez Z.S. Pojazd nie został odebrany przez właściciela, a Sąd Rejonowy w G. w dniu (...) sygn. akt I Ns 849/13 orzekł jego przepadek na rzecz Powiatu G.

Z.S. wystąpił z wnioskiem o przyznanie mu wynagrodzenia za dozór wymienionego pojazdu. Wobec niewykazania przez stronę koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór, uzasadnione jest ustalenie należnej kwoty, poprzez nawiązanie do stawek, według których było kalkulowane wynagrodzenie tej strony w ramach zawartych umów cywilnoprawnych z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w G. do dnia (...), a następnie z Powiatem G.

W kwestii okresu za jaki została przyznana kwota, organ wskazał, że datą początkową odpowiedzialności Skarbu Państwa za przechowywanie pojazdu był dzień (...), czyli moment wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 4/06). Według organu, końcową datą tej odpowiedzialności był dzień (...), kiedy usiłowano odebrać pojazd od Z.S.

Organ stwierdził, że nie ma wyraźnych podstaw prawnych do przyjęcia, że starosta posiada kompetencję do rozstrzygania o kosztach, których dotyczy art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, jak również o kosztach poprzedzających dzień (...).

Z.S. wniósł zażalenie na ww. postanowienie, zarzucając mu:

- ustalenie kwoty wynagrodzenia w sposób dowolny, wbrew zawartym wcześniej umowom z Powiatem G.,

- nie uwzględnienie całego okresu dozoru pojazdu marki (...) nr rej. (...), tj. od (...) do (...).

Wskazał, że organ nie ma kompetencji do swobodnego ustalania stawek za usługi zlecane zewnętrznym przedsiębiorcom. Skoro organ zawarł umowę określającą podstawę, wymogi, koszty i wzajemne obowiązki dotyczące usługi przechowywania pojazdów, to - zdaniem strony - winien przestrzegać postanowień tych umów, nie zaś próbować obecnie dowolnie zaniżać ustalone stawki.

Podniósł, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani też zawarte wcześniej umowy, nie zobowiązywały i nie obligują obecnie dozorcy do prowadzenia ewidencji nakładów i kosztów poniesionych za dozór i przechowywanie, w stosunku do określonego indywidualnie pojazdu i w określony sposób szczególny. Rozliczane są one zgodnie z polityką finansową przedsiębiorstwa i powszechnie obowiązującymi w tej kwestii przepisami regulującymi działalność gospodarczą.

Przedstawił, w formie tabeli, wydatki z tytułu wykonywania dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, które wyniosły łącznie (...) zł.

Dalej argumentował, w oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne, że starosta jest właściwy w sprawie orzekania o wynagrodzeniu za cały okres przechowywania pojazdu, tj. od dnia wydania dyspozycji o jego usunięciu, do dnia orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu.

Postanowieniem z dnia (...), Nr (...), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 123 oraz art. 144 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", art. 130a pkt 10f i pkt 10h ustawy - Prawo o ruchu drogowym, art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżone postanowienie Starosty G. w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

Według Kolegium, zważywszy na datę wniosku ((...)) o przyznanie wynagrodzenia, konieczne jest uwzględnienie aktualnie obowiązujących regulacji. Za wyjątkiem bowiem art. 13 ustawy zmieniającej, przepisy międzyczasowe nie zawierają szczególnych unormowań w zakresie kosztów usuwania i przechowywania pojazdów w odniesieniu do zdarzeń zaistniałych pod rządami przepisów zmienionych.

W ocenie organu, znowelizowane przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym w sposób wyczerpujący uregulowały kwestię ponoszenia kosztów związanych z usuwaniem, przechowaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, obciążając obowiązkiem ich poniesienia osobę będącą właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem art. 130a ust. 10d i ust. 10i ww. ustawy, czyniąc tylko ten podmiot adresatem decyzji, o jakiej mowa niżej. Decyzję o zapłacie tych kosztów, jak stanowi art. 130a ust. 10 in fine ww. ustawy, wydaje starosta.

Wobec powyższego Kolegium uznało, że brak jest podstaw do przyznania spornych kosztów w trybie uznanym przez organ pierwszej instancji, na rzecz wnioskodawcy.

Zdaniem Kolegium, powołana w kwestionowanym postanowieniu podstawa z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie uprawnia do powiązania żądania przyznania wnioskowanych kosztów złożonego w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, z trybem opartym na wskazanych przepisach, wobec szczególnej regulacji, zawartej w art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Na powiązanie takie nie pozwala, niezbędny do wskazania, z uwagi na eksponowane przez organ pierwszej instancji okoliczności orzeczenia przepadku na rzecz powiatu przedmiotowego pojazdu, przepis art. 130a ust. 10f ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Ponadto, organ zaznaczył, że nie może ujść z pola widzenia dalsza regulacja analizowanej ustawy, stanowiąca całokształt oceny stosunków związanych z usuwaniem pojazdów, w warunkach przepisu z art. 130a ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w tym z podmiotem, któremu powierzono prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2.

Organ powołał przepisy art. 130a ust. 5c, 5f i ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, art. 94 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907), art. 130a ust. 5 i 5d ustawy - Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu do dnia 20 sierpnia 2011 r. i stwierdził, przy uwzględnieniu uregulowania wskazującego na stanowiące dochód powiatu opłaty za usunięcie i parkowanie pojazdów, że prowadzący parking za tę usługę winien być opłacony w zgodzie z ww. przepisami, nie mając już uprawnienia do uzyskania kosztów, o jakich mowa w art. 130a ust. 10h ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji.

W ocenie Kolegium, w aktualnym stanie prawnym nie ma podstaw prawnych do przyznania w trybie administracyjnoprawnym wnioskowanych kosztów, na rzecz prowadzącego wyznaczony przez starostę parking strzeżony, a ewentualne braki w zakresie wyznaczenia parkingu strzeżonego, mogą być wyłącznie przedmiotem roszczeń odszkodowawczych dochodzonych w trybie właściwym dla oceny czynności wyznaczenia parkingu strzeżonego (nawiązania stosunku prawnego pomiędzy starostą, a prowadzącym parking), o jakim mowa w ustawie - Prawo o ruchu drogowym.

Mając na względzie powołany wyżej art. 94 ustawy o zamówieniach publicznych oraz art. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595), organ wskazał na cywilnoprawny charakter stosunków pomiędzy podmiotami prowadzącymi parking, a starostami, jakkolwiek mającymi za przedmiot obowiązki o charakterze publicznoprawnym.

Według Kolegium, słuszność wskazanego stanowiska, potwierdza dodatkowo regulacja art. 13 ustawy zmieniającej, stanowiąca jedyne odstępstwo od reguły z art. 130a pkt 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym, w zakresie li tylko obciążenia kosztami usuwania i przechowania pojazdów ich właściciela w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu.

W ocenie Kolegium, norma kompetencyjna, z której wynika upoważnienie dla starosty do orzekania w drodze decyzji o kosztach usunięcia, przechowywania, nadto kosztach oszacowania, sprzedaży lub zniszczenia pojazdu, powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, zawarta w art. 130a ust. 10h ustawy - Prawo o ruchu drogowym, obejmuje również zakres przepisu art. 13 ustawy zmieniającej, który w sposób odrębny nie ustanawia normy kompetencyjnej, a wyłącznie wskazuje na podmiot, który w oznaczonym przepisem okresie i przy ziszczeniu się określonych tymże przesłanek, ponosi odnośne koszty. Tym podmiotem jest Skarb Państwa.

Z tych powodów Kolegium uznało, iż podmiotowi prowadzącemu parking strzeżony, za usługę usunięcia pojazdu i przechowywania na parkingu strzeżonym należy się wynagrodzenie ustalone ze starostą w ramach nawiązania stosunku wyznaczenia podmiotu, który ma charakter cywilnoprawny, a zatem w razie niewywiązania się z obowiązku zapłaty umówionej ceny, dochodzenie roszczeń z tym związanych winno nastąpić w drodze postępowania cywilnoprawnego.

Zdaniem Kolegium, z punktu widzenia obowiązującej regulacji, bez znaczenia pozostaje kwestia, czy pojazd został odebrany przez właściciela, czy też orzeczono przepadek na rzecz powiatu, albowiem zarówno w pierwszym, jak i w drugim przypadku koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i ust. 10i, a ich beneficjentem jest powiat. Regulacja ta wyłącza z mocy przepisu z art. 130a ust. 10f in fine ustawy Prawo o ruchu drogowym, możliwość przyznania kosztów dozorcy związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu, w trybie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Kolegium, powiat z mocy ustawy nie ponosi kosztów przechowywania pojazdu do dnia zakończenia postępowania. Za usługę świadczoną przez prowadzącego parking, powiat realizujący zadanie własne ma obowiązek zapłacić umówioną cenę, niezależnie od losów pojazdu, a zatem obojętna pozostaje okoliczność odebrania pojazdu przez właściciela, czy też przejęcia go na własność powiatu. Prowadzącemu parking strzeżony przysługuje wynagrodzenie ustalone w umowie, za cały okres przechowywania pojazdu, w okresie trwania umowy. W obecnym stanie prawnym, powyższe kwestie, w razie sporu, pozostają przedmiotem kognicji sądu cywilnego.

Z.S. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...), wnosząc o jego uchylenie w całości, stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Wydanemu postanowieniu zarzucił:

- naruszenie art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a.,

- naruszenie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności poprzez przyjęcie, iż roszczenie skarżącego jest żądaniem o charakterze cywilnoprawnym,

- oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na przepisach Kodeksu cywilnego, a w konsekwencji przyjęcia wadliwego założenia, że roszczenie o zapłatę wynagrodzenia i zwrot kosztów holowania pojazdów i ich przechowywania na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, jest żądaniem o charakterze cywilnoprawnym,

- nierozpoznanie istoty sprawy.

Skarżący stwierdził, że ze stanowiskiem i wykładnią prawa przytoczoną przez Kolegium nie sposób się zgodzić, albowiem jest ono niezgodne z aktualną doktryną i wykładnią prawa w tej kwestii.

Podniósł, że zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy -Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, w przypadkach, w których bieg terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, rozpoczął się i nie zakończył przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu. Zacytował brzmienie art. 10, art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ww. ustawy zmieniającej. Powołał się następnie na stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w oparciu o które argumentował, że starosta orzeka za cały okres przechowywania pojazdu, tj. od dnia wydania dyspozycji o jego usunięciu, do dnia orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu.

Argumentował, że art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stwarza po stronie organu egzekucyjnego obowiązek przyznania, na żądanie dozorcy, zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem oraz wynagrodzenia za dozór. Stosunek prawny, którego przedmiotem jest przechowywanie usuniętych pojazdów, nie ma - zdaniem skarżącego - charakteru cywilnoprawnego, jest to bowiem typowy stosunek administracyjny powstały na skutek władczych działań organów administracyjnych. Podstawą do umieszczenia pojazdu na parkingu strzeżonym jest akt administracyjny w postaci dyspozycji właściwego organu, zaś do odbioru pojazdu niezbędne jest zezwolenie administracyjne, którego wydanie uzależnione zostało od uiszczenia opłaty za usunięcie pojazdu i parkowanie, a wysokość tej opłaty ustala rada powiatu.

Zdaniem skarżącego, w sytuacji nieodebrania pojazdu przez uprawnioną osobę i orzeczenia jego przepadku na rzecz powiatu, między jednostką prowadzącą parking a nowym właścicielem pojazdu - powiatem, nie dochodzi do zawarcia jakiejkolwiek umowy, a w szczególności umowy przechowania pojazdu. Brak jest również w obowiązujących przepisach prawa normy, na podstawie której tworzyłby się między jednostką prowadzącą parking, a powiatem cywilnoprawny stosunek przechowania pojazdu.

Według strony, w rozpatrywanej sprawie nie może być mowy o możliwości zastosowania przepisów ustawy Kodeks cywilny, jako że nie stanowią materii prawa administracyjnego, nie są także objęte zakresem art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W konsekwencji skarżący uważa, że wniesiony przez niego wniosek do organu o przyznanie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, był wnioskiem złożonym do organu właściwego i we właściwym trybie. Na marginesie skarżący zauważył, że organ nie kwestionował swej właściwości w zakresie rozstrzygnięcia objętego wnioskiem, gdyż w żaden sposób tego nie akcentował, kwestionował jedynie wysokość wynagrodzenia z tytułu dozoru pojazdu.

Stwierdził, że przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani też zawarte wcześniej umowy nie zobowiązywały i nie obligują obecnie dozorcy do prowadzenia ewidencji nakładów i kosztów poniesionych na dozór i przechowywanie w stosunku do określonego indywidualnie pojazdu i w określony sposób szczególny. Podał, że rozliczane są one zgodnie z polityką finansową przedsiębiorstwa i powszechnie obowiązującymi w tej kwestii przepisami regulującymi działalność gospodarczą. Wskazał jakie składniki wchodzą do kalkulacji kosztów przechowywania pojazdów i wynagrodzenia za dozór. Obowiązki dozorcy zostały określone w umowach z Powiatem G. i są przez skarżącego, zgodnie z nimi realizowane.

Podniósł, że Komendant Powiatowy Policji oraz Starosta G., byli przez niego informowani o nieodebraniu pojazdu przez osobę uprawnioną i wielokrotnie ponaglani o podjęcie decyzji i zajęcie stanowiska. Według strony, oba organy nie dopełniły obowiązku i wykazały bierność i bezczynność w tej kwestii, co skutkuje wysokimi kwotami z tytułu przechowywania ww. pojazdu na parkingu, obciążającymi Skarb Państwa. Stwierdził, że trudno racjonalnie przyjąć, iż dozorca będzie działał na swoją szkodę i godził się na bezterminowe ponoszenie kosztów związanych z dozorem tego pojazdu i odstąpił z tego tytułu od zwrotu poniesionych kosztów i odpowiedniego wynagrodzenia z tytułu realizacji zadań publicznoprawnych.

Dodał, że Kolegium naruszyło art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a., gdyż nie załatwiło sprawy przez upływem terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a., nie załatwiło sprawy w terminie określonym w przepisach szczególnych, nie zawiadomiło strony o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczeniu nowego terminu.

Końcowo skarżący stwierdził, że pomimo wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w analogicznych sprawach - sygn. akt II SA/Sz 446/14 i II SA/Sz 445/14, Kolegium nie zrewidowało swego stanowiska w tej kwestii i nadal orzeka niezgodnie z obowiązującą wykładnią, podobnie jak organ pierwszej instancji, przedłużając w sposób nieuzasadniony wydanie decyzji administracyjnej pozbawionej wady prawnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę Z.S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., uchylające postanowienie Starosty G. z dnia (...), przyznające skarżącemu kwotę (...) złotych tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu marki (...) nr rej. (...) i umarzające postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

Z zaprezentowaną w uzasadnieniu postanowienia argumentacją Kolegium nie sposób się zgodzić.

Należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z pojazdem usuniętym z drogi w dniu (...), który nie został odebrany z parkingu przez osobę będącą jego właścicielem w dacie wydania dyspozycji jego usunięcia, którego przepadek na rzecz powiatu został orzeczony przez Sąd Rejonowy w G. postanowieniem z dnia (...), sygn. akt (...).

W pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga kwestia, jakie przepisy są obecnie podstawą orzekania o kosztach związanych z usunięciem pojazdu z drogi i z dozorem nad pojazdem, którego przepadek został orzeczony na rzecz powiatu oraz, czy dla stosowania tych przepisów właściwa jest droga postępowania cywilnego, czy też droga postępowania administracyjnego.

Art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w poprzednio obowiązującym brzmieniu przewidywał, że pojazd usunięty z drogi i nie odebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6. miesięcy od dnia usunięcia, uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Własność tego pojazdu przechodziła na Skarb Państwa z mocy ustawy. Koszty związane z usunięciem i przechowywaniem pojazdu ponosił właściciel (art. 130a ust. 1 i 2), natomiast w przypadku przejścia własności na Skarb Państwa to ten podmiot obciążany był kosztami. Wątpliwości sądów związane z podstawami orzekania w kwestii wynagrodzenia za przechowywanie i koszty dozoru rozwiała ostatecznie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 w której uznano, że jeśli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.) w związku z § 3 pkt 1it. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449).

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 4/06 uznał, że art. 130 ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w zakresie w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to weszło w życie z dniem 11 czerwca 2009 r. W związku z tym orzeczeniem Trybunału, ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018) znowelizowany został, między innymi, art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Obecny ustęp 10 tego artykułu stanowi: "Starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2 występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu.".

Dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki jest zakres stosowania znowelizowanych przepisów ustawy do stanów faktycznych istniejących już przed nowelizacją, konieczna jest analiza przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej. Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. stanowi, że w przypadkach, w których bieg terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, rozpoczął się i nie zakończył przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu. Art. 12 ust. 1 ustawy nowelizującej nakazuje umorzenie i przekazanie sprawy właściwym starostom, w przypadku postępowań o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów nieodebranych przez uprawnione osoby w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, jeżeli postępowania te nie zostały zakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Ustęp 2 przywołanego art. 12 ustawy dotyczy sytuacji, w których termin określony w poprzednim brzmieniu art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, a postępowanie w sprawie przejęcia własności pojazdu nie zostało wszczęte. Stosuje się wówczas odpowiednio przepis art. 11, co oznacza, że przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu.

Jedynie art. 13 ustawy nowelizującej wskazuje, że Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których sześciomiesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. (data wejścia w życie wyroku TK) do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Z treści norm zawartych w ustawie nowelizującej z dnia 22 lipca 2010 r., które mają charakter przepisów prawa przejściowego wynika, że sprawy, o których mowa w art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, poddane zostały reżimowi ustawy w jej znowelizowanym brzmieniu. Przepis ten stanowi wobec tego kompletną i wystarczającą podstawę do prowadzenia określonego w nim postępowania, ogólna bowiem zasada głosi, że jeżeli w przepisach przejściowych brak jest wyraźnych wskazań co do konieczności stosowania prawa poprzednio obowiązującego, to stosuje się prawo obecnie obowiązujące.

Pewne wątpliwości na gruncie znowelizowanego brzmienia art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym dotyczą tego, kto powinien ponosić koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania.

Zgodnie z art. 130a ust. 10h koszty te ponosi osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia. Solidarnie, do pokrycia tych kosztów, jest też zobowiązana osoba dysponująca pojazdem na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się w jej władaniu (art. 130a ust. 10i ustawy). Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta, oczywiście wobec osoby zobowiązanej do ich pokrycia.

Jeżeli jednak właściciel lub osoba dysponująca pojazdem na podstawie innego niż własność tytułu prawnego nie zostały ustalone, a stan faktyczny nie pozwala na zastosowanie art. 13 ustawy nowelizującej z dnia 22 lipca 2010 r., powstaje sytuacja nieuregulowana w obowiązującym obecnie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

W ocenie sądu, konieczne w tej sytuacji staje się sięgnięcie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, a w szczególności do wspomnianej wcześniej uchwały NSA o sygn. akt I OPS 1/10 oraz postanowienia SN z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II CSK 284/08. Z obu tych orzeczeń wynika, że celem regulacji zawartej w art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym jest szeroko pojęta ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz życia i zdrowia jego uczestników, co jest wykonywaniem zadania publicznego i w efekcie powoduje, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu, w okresie poprzedzającym przejście pojazdu na rzecz powiatu, jest stosunkiem administracyjnym.

Nie ma także racjonalnych podstaw do tego by ten stosunek, powstały wskutek umieszczenia pojazdu w trybie administracyjnym na wyznaczonym przez starostę parkingu, a tym samym możliwość otrzymania zapłaty za świadczone usługi, różnie kwalifikować w zależności od tego, czy właściciel odbierze pojazd lub czy da się ustalić jego tożsamość.

Mając na uwadze art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, należy stwierdzić, że skoro powiat, po stosownym orzeczeniu sądu, staje się właścicielem pojazdu to, w przypadku nieustalenia właściciela pojazdu, starosta zobowiązany jest do ustalenia i zapłaty kosztów związanych z usunięciem z drogi i następnie przechowaniem pojazdu. Przemawia za tym również brzmienie art. 13 ustawy nowelizującej wskazujące na kompetencję Skarbu Państwa jedynie w ściśle określonym zakresie, jak i brzmienie art. 130a ust. 10h ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości sądu, że (...) o numerze rejestracyjnym (...), w świetle prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia (...), stał się własnością Powiatu G. Stąd też, to na Staroście G., zważywszy na ustawowe kompetencje przyznane temu organowi ustawą zmieniającą ustawę - Prawo o ruchu drogowym (z 22 lipca 2010 r.), spoczywa obowiązek rozliczenia należności przysługującej podmiotowi wyznaczonemu do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z drogi. Przepis art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym przed zmianą nie zawierał norm, które określały prawa i obowiązki w zakresie wynagradzania jednostki wyznaczonej do usuwania pojazdów i prowadzenia dla nich parkingu. Również obowiązujące brzmienie art. 130a, chociaż wskazuje na starostę jako podmiot zobowiązany, nie określa sposobu obliczenia tego wynagrodzenia.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2015 r. I OPS 4/14 (dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) czym innym jest opłata, którą obowiązana jest uiścić osoba będąca właścicielem pojazdu usuniętego z drogi, w dniu wydania dyspozycji usunięcia, następnie umieszczonego na parkingu strzeżonym, i która to opłata - ustalona uchwałą rady powiatu - stanowi dochód własny powiatu, a czym innym wynagrodzenie osoby prowadzącej parking. Opłata ustalona przez radę powiatu odnosi się do właściciela pojazdu, a nie do jednostki prowadzącej parking strzeżony.

Z tego powodu Starosta G. nie mógł, tak jak tego oczekiwałby skarżący, przyjąć stawek obowiązujących we wskazanych przez Z.S. uchwałach Rady Powiatu G.

Przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków następuje w stosunku do realiów konkretnego dozorcy i pojazdu i wydatki te muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie tego dozoru, w tym przypadku na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie w związku ze sprawowanym dozorem. To na prowadzącym parking, czyli na skarżącym, ciąży zatem obowiązek wykazania poniesionych kosztów i ich kalkulacji, uwzględniającej chociażby wyposażenie parkingu. Jeżeli dozorca jednak nie wykaże jakie poniósł wydatki lub nie wskaże sposobu ich wyliczenia, poza naprowadzeniem na stawki z uchwał rady powiatu, to stosowne ustalenia winien poczynić organ, który jednak nie jest związany żadnymi regułami poza zasadami postępowania dowodowego wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1399/08). Jednak ze względu na zmianę, ustawą z dnia 22 lipca 2010 r., właściwości organu orzekającego w sprawie zapłaty wynagrodzenia i zwrotu wydatków z tytułu dozoru pojazdów usuniętych z drogi, nie jest właściwe, za wyjątkiem orzekania na podstawie art. 13 ustawy nowelizującej, rozstrzyganie tych kwestii na podstawie art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. Kompletną i wystarczająca podstawę do prowadzenia postępowania pomiędzy starostą i podmiotem świadczącym usługi w zakresie usuwania pojazdów i ich parkowania, stanowi przepis art. 130a ustawy- Prawo o ruchu drogowym.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na art. 130a ust. 5f ustawy - Prawo o ruchu drogowym wskazujący, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta Realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Nie budzi więc wątpliwości sądu - wbrew wywodom Kolegium - administracyjnoprawny charakter stosunku łączącego starostę z podmiotem prowadzącym z jego wskazania parking strzeżony i obowiązanym do przechowywania pojazdów do czasu uiszczenia opłaty za usunięcie i parkowanie, sprzedaży lub zniszczenia. W odróżnieniu od stosunków cywilnoprawnych, dla których charakterystyczna jest zasada równości, zważywszy na jednoznaczne podporządkowanie prowadzącego parking organowi powiatu, ten brak równości wprost wskazuje, na administracyjnoprawny charakter stosunku łączącego strony. Nie zmienia tego również zawarcie umowy z podmiotem prowadzącym parking.

Odnosząc się do żądania skargi dotyczącego rozpoznania zarzutów bezczynności i przewlekłości sąd podkreśla, że w zainicjowanym przez stronę postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności jednego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., nie jest możliwe orzekanie również w kwestii bezczynności i przewlekłości, chociażby z przyczyn formalnych. Z tych względów sąd obu tych zarzutów w tym postępowaniu nie mógł rozpoznać.

W ocenie sądu, zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z 105 § 1 k.p.a. do art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 w zw.205 powołanej wyżej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.