Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2639357

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 28 lutego 2019 r.
II SA/Sz 1253/18
Charakter związany zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder.

Sędziowie: WSA Maria Mysiak, NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta decyzją Nr (...) z dnia (...) r. na podstawie art. 11a ust. 1 w związku z art. 11f ust. 1, art. 11i, art. 12, art. 17, ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku zarządcy drogi - Prezydent Miasta z dnia 26 lutego 2018 r., orzekł:

1.0. określił wymagania dotyczące powiazania drogi z innymi drogami publicznymi-projektowany odcinek łączy się z droga wojewódzką ul. (...),

2.0. linie rozgraniczające teren inwestycji - pas drogowy, zaznaczono na mapie dołączonej do wniosku, stanowiącej integralną część niniejszej decyzji (załącznik nr 1).

3.0. warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej

4.0. warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz obronności państwa,

5.0. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich,

6.0. zatwierdził podział nieruchomości zgodnie z mapa zawierającą projekty podziałów wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych,

6.1. oznaczył nieruchomości przeznaczone pod pas drogowy,

7.0. określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e-h ustawy - według tabeli 2,

8.0. ustalił, że termin i czas udostępnienia nieruchomości, na wykonanie wyżej wymienionych robót, inwestor winien ustalić z właścicielami nieruchomości.

Po zakończeniu robót budowlanych teren należy uporządkować.

9.0. zatwierdził projekt budowlany budowy drogi gminnej ulicy (...) w K. i określił warunki wskazane w art. 36 ust. 1, art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

- Prawo budowlane:

Na podstawie art. 17 ustawy nadał niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od decyzji Prezydent Miasta wniesione zostało przez strony postępowania tj. Spółka B Sp. z o.o. z siedzibą w S. oraz Spółka A sp. z o.o. K. sp.k. z siedzibą w K. Przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 1 ust. 1 ustawy zrid, art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11b ust. 1 ustawy zrid, art. 11f ust. 1 ustawy zrid, art. 7, 77 k.p.a. oraz naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez zaprojektowanie poszerzenia drogi gminnej w sposób, który narusza określone ustawą minimalne odległości pomiędzy granicą drogi publicznej (drogi gminnej), a znajdująca się na działce zabudową i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewoda Z. decyzją z dnia (...) r. Nr (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, po rozpatrzeniu odwołania, w punkcie I decyzji uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 1.0, 2.0, 3.0, 4.0, 5.0 i arkusze części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, będące elementem projektu budowlanego, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji oraz załącznik nr 1 do decyzji, i orzekł w tym zakresie poprzez dodanie w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji nowych zapisów:

- "1.0 wymagania dotyczące powiazania drogi z innymi drogami publicznymi Projektowana inwestycja zlokalizowania jest w południowej części miasta K. na osiedlu L. Dojazd do ulicy (...) odbywa się od strony ulicy (...) - drogi wojewódzkiej nr (...) oraz drogami gminnymi ulicą (...). Ulica obsługuje głównie dojazd do osiedla domów wielorodzinnych, posesji prywatnych oraz terenów usługowo - przemysłowych. Projektowana ulica (...) stanowić będzie drogę kategorii gminnej, klasy lokalnej L."

- "2.0. linie rozgraniczające teren

1) Linie rozgraniczające teren inwestycji (linia przerywana koloru niebieskiego) wyznaczono na kopiach map do celów projektowych w skali 1:500.

2) Linie rozgraniczające teren inwestycji, ustalone niniejszą decyzją, stanowią linie podziału nieruchomości."

- "3.0 warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej Zgodnie z opinią Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia (...) r., znak: (...) projektowana inwestycja zlokalizowana jest poza terenem zewidencjonowanych stanowisk archeologicznych i poza innymi obiektami objętymi ochroną konserwatorską. W przypadku odkrycia w trakcie prac ziemnych związanych z realizacją inwestycji warstw kulturowych, obiektów wziemnych lub ruchomych zabytków archeologicznych, Inwestor/Wykonawca prac zobowiązany jest do zabezpieczenia znalezisk, wstrzymania prac mogących je uszkodzić i niezwłocznego powiadomienia Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w S. Delegatury w K. - zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 z późn. zm.)."

- "4.0 warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz obronności państwa

1) do gruntów rolnych i leśnych objętych niniejszą decyzją nie stosuje się przepisów o ochronie grantów rolnych i leśnych, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

2) do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych niniejszą decyzją, z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, nie stosuje się przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskania zezwoleń na ich usunięcie oraz opłat z tym związanych, zgodnie z art. 21 ust. 2 ww. ustawy;

3) gospodarkę odpadami prowadzić zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 z późn. zm.)."

- "5.0 wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich Inwestycję zaprojektowano z uwzględnieniem wszelkich warunków i norm wynikających z art. 5 ustawy Prawo budowlane, a szczególnie zapewniających:

- dostęp do drogi publicznej

- możliwość korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej,

- ochronę przed ponadnormatywnymi uciążliwościami spowodowanymi hałasem,

- ochronę przed ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby."

- w pkt "7.0 ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e-h ustawy, w tabeli 2 w opisie zakresu robót dla działki (...) (z podziału działki (...)), po słowach "rozbiórka budynku gospodarczego" dodano zapis "Termin rozbiórki do 3 miesięcy od rozpoczęcia robót budowlanych", po tabeli 2 dodano nowy zapis:

"Stosownie do treści art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dla realizacji obowiązków: budowy/przebudowy sieci uzbrojenia terenu i/lub budowy/przebudowy innych dróg publicznych i/lub budowy/przebudowy zjazdów i/lub budowy tymczasowych obiektów budowlanych i/lub rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych i/lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, określam ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wymienionych w powyższej tabeli, polegające na obowiązku udostępnienia w nieograniczonym zakresie całości lub części tych nieruchomości w celu wykonania ww. robót budowlanych, których szczegółowy zakres wynika z projektu budowlanego stanowiącego integralną część decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Do ograniczeń tych przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.), stosuje się odpowiednio.

1) Na Prezydencie Miasta (...) ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości, na których niniejszą decyzją zezwolono na budowę lub przebudowę sieci uzbrojenia terenu, do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

2) Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie na zasadach i trybie określonym w Dziale 3, Rozdziale 5 - Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości ustawy o gospodarce nieruchomościami.

3) Jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby Prezydent Miasta nabył, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości.

4) Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na których niniejszą decyzją zezwolono na budowę lub przebudowę sieci uzbrojenia terenu, jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń o których mowa w pkt 1. Obowiązek wynikający z art. 11f ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustanawiany jest na rzecz każdorazowego właściciela sieci bądź urządzenia. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej.

5) Do ograniczeń, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

6) Ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości.

7) Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa niniejszą decyzją, wydaje Prezydent Miasta, w terminie 30 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna. Jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

8) Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania niniejszej decyzji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

9) Jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna, prawa te wygasają.

10) Jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna. Przepis stosuje się odpowiednio do użytkowania wieczystego nabytego w sposób inny niż w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego.

11) Odszkodowanie za nieruchomości przejęte z mocy prawa niniejszą decyzją, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

12) Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa niniejszą decyzją, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ww. ustawy.

13) Nieruchomości, które z mocy prawa staną się własnością Gminy - Miasta K., mogą być użytkowane nieodpłatnie przez dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych do czasu faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez Gminę - Miasto K.

14) Jeżeli przejęta z mocy prawa na rzecz Gminy - Miasta K. jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, Gmina - Miasto K. jest obowiązana do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Gminy - Miasta K. tej części nieruchomości."

Nadto dodano nowy zapis: "W związku z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności niniejsza decyzja: zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi; uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych."

Wojewoda zatwierdził następnie, w miejsce uchylenia, zamienne arkusze części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu (Rys. nr 1 i 2), będące elementem projektu budowlanego, stanowiących integralną część do niniejszej decyzji.

W pkt II decyzji orzekł o utrzymaniu w mocy pozostałej części decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach, Wojewoda wskazał, że ani brzmienie art. 1 ust. 1 ustawy zrid, ani definicja legalna pojęcia "budowy drogi", ani korelacja pojęcia "pasa drogowego" i "drogi", zawartych w ustawie o drogach publicznych, czy pojęcie "budowy" w rozumieniu Prawa budowlanego, nie przesądza o zasadności twierdzenia jakoby przepisy ustawy zrid miały zastosowanie wyłącznie do budowy nowych dróg publicznych, jako obiektów budowlanych jeszcze nieistniejących. Zarówno w definicji "budowy" w rozumieniu Prawa budowlanego, jak i "budowy drogi" w rozumieniu ustawy o drogach publicznych odniesiono się do rozbudowy. Przechodząc do zarzutu wydania decyzji przez Prezydent Miasta, organ II instancji powołał się na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie jest wyłączony od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowychi gminnych (vide: Naczelny Sąd Administracyjny wyrok z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt. II OSK 2085/17).

W ocenie organu odwoławczego, nie znajdują również uzasadnienia pozostałe zarzuty.

Zgodnie z art. 11 i ust. 2 ustawy zrid, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie zastosowania w przedmiotowej sprawie nie znajduje art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który odnosi się do sytuacji usytuowania obiektu budowlanego przy drogach nie zaś, drogi w odniesieniu do już istniejących obiektów budowlanych. Ponadto, jak wynika z wniosku inwestora za nadaniem natychmiastowej wykonalności przemawia fakt, że obecny stan techniczny drogi nie zapewnia bezpieczeństwa ruchu pojazdów oraz pieszych (brak chodnika). Nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., Prezydent Miasta, w sposób prawidłowy i wyczerpujący zgromadził materiał dowodowy, oceniając go zgodnie z posiadaną wiedzą i doświadczeniem. Organ I instancji, stosownie do art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 ustawy zrid zawiadomił strony o postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i o wydaniu decyzji ww. zakresie. Przy czym w przedmiotowej sprawie nie znaleziono podstaw do uzyskania opinii wymaganych art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. a-e i lit. g ustawy, projektowana inwestycja jest bowiem zlokalizowana poza miejscowością uzdrowiskową, poza obszarami pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani, terenami górniczymi, kolejowymi, szczególnego zagrożenia powodzią oraz nie dotyczy gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa i wykonania urządzeń wodnych. W toku postępowania odwoławczego inwestor przedstawił opinię Zarządu Województwa Z. - postanowienie z dnia (...) r. Wniosek Inwestora zawiera wszystkie elementy stosownie do postanowień art. 11b i 11d ustawy zrid, zaś decyzja Prezydent Miasta (z zastrzeżeniem uchybień, o których mowa poniżej) czyni zadość wymogom przedstawionym art. 11f ust. 1 ustawy.

Natomiast, w rozpatrywanej sprawie błędnie określono linię rozgraniczającą teren dla przedmiotowej inwestycji w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, będącego integralną częścią zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta. Linie te stanowią granice nie tylko inwestycji, ale również granice o skutków prawnych decyzji chociażby w zakresie lokalizacji drogi, podziałów nieruchomości, przejęcia własności terenu znajdującego się w granicach inwestycji na rzecz właściwego podmiotu. Przeprowadzenie linii rozgraniczających teren powinno zatem, nastąpić w sposób nie budzący wątpliwości jaki obszar, działki lub ich części, objęte są inwestycją, a następnie decyzją. Przyjmuje się zatem, że linia rozgraniczająca teren powinna być linią ciągłą - domkniętą. Konsekwencją powyższego jest konieczność dokonania zmian poprzez objęcie terenu inwestycji pełnego obrysu działki (...). Zakres robót budowlanych nie uległ jednak zmianie.

Ponadto zaskarżoną decyzję uzupełniono o postanowienie co do terminów rozbiórki obiektów budowlanych wskazanych we wniosku, co jest zgodne z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy zrid oraz o pouczenia o sposobie wykonywania obowiązków skonkretyzowanych w przepisach prawa (ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy zrid). Tym samym decyzja organu I instancji została uchylona w części i w tym zakresie orzeczono co do istoty Spółka A Sp. z o.o. K. sp.k. w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Wojewody Z. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej ustawą "zrid"; poprzez wydanie decyzji Prezydent Miasta oraz utrzymanie jej w mocy przez zaskarżoną decyzję Wojewody Z. bez podstawy prawnej (a co najmniej z rażącym naruszeniem prawa), tj. w sytuacji, w której ustawa zrid w ogóle nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, a co wynika z faktu, że:

a) planowana inwestycja dotyczy przebudowy już istniejącej infrastruktury drogowej, w sytuacji, w której wykładnia językowa art. 1 ust. 1 ustawy zrid wskazuje, iż dotyczy ona wyłącznie lokalizowania nowych dróg publicznych, a nie przebudowy dróg istniejących,

b) planowana inwestycja, w przeważającej części dotyczy rozbudowy pasa drogowego, w sytuacji, w której z całokształtu przepisów ustawy zrid wynika, iż powołana ustawa znajduje zastosowanie do budowy drogi, a nie pasa drogowego;

2) art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11b ust. 1 ustawy zrid poprzez wydanie decyzji Prezydent Miasta przez podmiot będący jednocześnie wnioskodawcą w sprawie, w sytuacji gdy organem właściwym powinien być wojewoda, a co wynika z faktu, że:

a) w orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że prezydent miasta na prawach powiatu powinien podlegać wyłączeniu od orzekania w sprawach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczących dróg gminnych i powiatowych,

b) okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, w tym w szczególności związane z wcześniejszymi rozstrzygnięciami planistycznymi organu I instancji pozostającymi w sprzeczności z wydaną obecnie decyzją Prezydent Miasta, istotnymi brakami składanego wniosku (a w konsekwencji i decyzji) wskazują na potrzebę zbadania sprawy przez niezależny organ administracji publicznej;

3) art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez zaprojektowanie poszerzenia drogi gminnej w sposób, który narusza określone ww. ustawą minimalne odległości pomiędzy granicą drogi publicznej (drogi gminnej), a znajdującą się na działce zabudową, w sytuacji, w której art. 43 ust. 1 powołanej ustawy powinien być interpretowany w ten sposób, że nie tylko zakazuje zabudowy obiektów budowlanych, ale i takich ingerencji w istniejącą drogę publiczną, które naruszałyby określone ustawą odległości minimalne;

II. przepisów procedury: art. 138 § 1 ust. 2 w zw. z art. 136 § 1 oraz w zw. art. 7, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Prezydent Miasta w części pkt 1.0, 2.0, 3.0, 4.0, 5.0, tj. w części określającej kluczowe parametry realizowanej inwestycji oraz orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, pomimo braku jednoczesnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji lub braku przekazania (zlecenia) wykonania czynności organowi I instancji, w tym w szczególności w sytuacji, w której o wykonanie takich czynności wniosła sama skarżąca, a w konsekwencji dokonanie merytorycznej zmiany decyzji Prezydent Miasta bez należytego, zgodnego z prawem, ustalenia okoliczności sprawy.

Odpowiadając na skargę, Wojewoda Z. podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 z późn. zm.; dalej jako: "Specustawa").

Zgodnie z art. 11a ust. 1 Specustawy, Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.

Wojewoda albo starosta wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem właściwego zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1 (art. 11a ust. 2a).

Decyzja taka, stosownie do art. 11f ust. 1 Specustawy, winna zawierać:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;

6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

7) zatwierdzenie projektu budowlanego;

8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:

a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,

b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,

c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,

d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,

e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,

f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych,

g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych,

h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów,

i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h,

j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

Nadto, w myśl art. 12 ust. 1-2 ustawy, wspomnianą decyzją zatwierdza się podział nieruchomości, przy czym linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów skargi, wskazujących na niedopuszczalność zastosowania ww. przepisów Specustawy.

Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja narusza art. 1 ust. 1 Specustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ planowana inwestycja dotyczy przebudowy już istniejącej infrastruktury drogowej, a wykładnia językowa art. 1 ust. 1 Specustawy wskazuje, iż dotyczy ona wyłącznie lokalizowania nowych dróg publicznych, a poza tym planowana inwestycja, w przeważającej części dotyczy rozbudowy pasa drogowego, podczas gdy Specustawa dotyczy budowy drogi, a nie pasa drogowego.

W ocenie Sądu, rację ma organ II instancji, iż zakres przedmiotowy Specustawy nie ogranicza się jedynie do budowy "nowej" drogi w znaczeniu ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 Specustawy, ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 oraz z 2018 r. poz. 12, 138, 159 i 317), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Ustawodawca posługuje się w Specustawie szerokim pojęciem "inwestycji", co oznacza, że desygnat tego pojęcia obejmuje nie tylko budowę, ale też przebudowę, modernizację bądź remont drogi publicznej, co koreluje z zapisami ustawy o drogach publicznych. Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej można więc wydać dla takiego rodzaju inwestycji, która mieści się w ustawowym pojęciu drogi, zdefiniowanym w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 przez drogę rozumie się budowę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Według art. 4 pkt 17 tej ustawy, budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż nie ma powodu, aby odmawiać stosowania przepisów Specustawy w sytuacji gdy projektowana droga publiczna wytyczona jest "po śladzie" istniejącej drogi wewnętrznej, czyli dopuszcza się - zdaniem Sądu - stosowanie szczególnych rozwiązań ze Specustawy do inwestycji drogowych polegających na modernizacji czy przebudowie, rozbudowie istniejących dróg (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2013 r.

II OSK 1032/12 LEX nr 1559260).

Ponadto, wbrew opinii skarżącej budowa (przebudowa, modernizacja) położonej w pasie drogowym infrastruktury technicznej nawet tej niezwiązanej ściśle z prowadzeniem ruchu drogowego i obsługą drogi nie stanowi innej inwestycji, ale jest jedną i nierozłączną inwestycją prowadzoną w ramach lokalizacji projektowanej drogi, znajdującej się w tym samym pasie drogowym, co infrastruktura techniczna, objętym jednym projektem budowlanym. Należy mieć na uwadze, że przebudowa jezdni może, a nawet musi wiązać się z koniecznością wprowadzenia nowych rozwiązań dla istniejącej w pasie drogowym infrastruktury technicznej (kanalizacje, sieci przesyłowe) i stricte drogowej (chodniki, zjazdy) celem dostosowania planowanej drogi do istniejących już w pasie drogowym rozwiązań technicznych lub celem usunięcia kolizji projektowanej drogi z zastanym stanem infrastruktury, w tym lokalizacją tras kanalizacji czy linii przesyłowych. Przykładowo z części VI Projektu budowlanego "Budowa drogi gminnej ulicy (...) w K." - branża elektryczna wynika, że budowa i przebudowa sieci elektroenergetycznej w ramach spornej inwestycji drogowej została podyktowana koniecznością usunięcia kolizji projektowanej drogi z istniejącym zasilaniem stacji transformatorowej, poprawą zasilania odbiorców oraz dostosowaniem parametrów oświetlenia drogowego do aktualnych norm. Tak więc wskazane "dodatkowe" inwestycje w ramach pasa drogowego są dopuszczalne do realizacji w ramach inwestycji drogowej prowadzonej w trybie Specustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 6 grudnia 2011 r. II OSK 2168/11 Lex nr 1162398).

Zarzuty skarżącej, w powyższym zakresie, należało uznać za niezasadne.

W drugiej kolejności należało odnieść się do zarzutu, w ramach którego skarżąca żąda stwierdzenia nieważności obu decyzji, twierdząc, że Prezydent Miasta podlegał wyłączeniu od orzekania w tej sprawie.

Skład orzekający podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o braku podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w sprawach o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi gminnej. Z brzmienia art. 11a ust. 1 Specustawy wynika bowiem, że w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta, a zatem w miastach na prawach powiatu w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych decyzję taką wydaje prezydent miasta pomimo, że stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jest on w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W oparciu o wskazane regulacje stwierdzić trzeba, że ustawodawca przewidział takie sytuacje, w których ten sam organ będzie wnioskował o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a następnie prowadził to postępowanie i wydawał decyzję (por. w tej kwestii wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10). Zaznaczenia wymaga, że w przepisach Specustawy nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu, w przypadku gdy w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego piastun tegoż organu reprezentuje jednocześnie jedną ze stron.

Za nieuzasadniony należy uznać również zarzut naruszenia art. 43 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym, obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej w przypadku drogi gminnej w terenie zabudowy - 6 m a poza terenem zabudowy 15 m. Przepis ten nie dotyczy sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego, a jedynie normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym a krawędzią jedni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy (sytuowania) obiektu budowlanego. Nie dotyczy natomiast zjawiska odwrotnego: sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym (ani przeznaczenia terenu pod drogę w planie miejscowym). Zatem niezachowanie odległości wynikającej z art. 43 ustawy o drogach publicznych przy budowie drogi na podstawie przepisów Specustawy względem istniejących budynków na działce bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji drogowej, nie świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji (vide: wyrok z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1687/07 www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok z dnia 20 stycznia 2011 r. II OSK 2416/10 Lex nr 953051. Skład Sądu całkowicie zgadza się z taką wykładnią art. 43 ustawy o drogach publicznych.

Nietrafny jest też zarzut dotyczący wydania w części tzw. decyzji reformatoryjnej bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w zakresie w jakim oczekuje skarżąca.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy, uchylając w opisanym zakresie decyzję organu I instancji i rozstrzygając, co do istoty sprawy, nie naruszył, wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ani też nie naruszył art. 138 § 1 ust. 2 w związku z art. 136 § 1 i 7, 75 § 1 i 78 k.p.a. Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie rozstrzygnął bowiem w innym zakresie niż Prezydent Miasta. Dokonał jedynie niewielkich zmian w zastosowanej przez organ I instancji konstrukcji rozstrzygnięcia, w głównej mierze doprecyzowując poszczególne punkty decyzji, ujęte odpowiednio do wymagań art. 11f ust. 1 Specustawy - bez modyfikacji ustaleń i parametrów w nich zawartych.

Natomiast zatwierdzone zmienione arkusze zagospodarowania terenu (załącznik do decyzji - Rys. 1 i 2) doprecyzowują jedynie linię rozgraniczającą teren inwestycji poprzez obrys całej działki drogi bez zmiany zakresu terenu robót budowlanych, parametrów i trasy inwestycji. Uzasadniając korektę organ II instancji wyjaśnił, że linie rozgraniczające teren powinny być czytelne, pełne, ponieważ stanowią one również granice skutków prawnych decyzji o lokalizacji drogi, w tym w zakresie podziałów nieruchomości.

W odpowiedzi na zarzut skargi, iż organ I instancji w ogóle nie przeanalizował czy zapewnienie obsługi komunikacyjnej osiedla przy ul. (...) mogłoby nastąpić za pomocą innych rozwiązań trzeba wyjaśnić, że organ rozstrzygający w trybie Specustawy nie posiada kompetencji do korygowania trasy inwestycji, co do jej przebiegu, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań w ramach inwestycji, analizy innych rozwiązań obsługi komunikacyjnej danego terenu. Dlatego też w tym kierunku nie prowadzi postępowania dowodowego czy wyjaśniającego. Niedopuszczalna jest ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze, bez obowiązku wskazywania organowi rozwiązań alternatywnych. Stąd też ocena organów jak i Sądu ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu jaki przedstawił wnioskodawca.

Związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia na inwestycję. Nie może uzależniać wydania decyzji od jakichkolwiek innych świadczeń i warunków nie przewidzianych przepisami (art. 6 Specustawy). Tylko stwierdzenie przez właściwy organ, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi (por. wyrok NSA z 9 marzec 2009 r. II OSK 1730/14 Lex nr 1664490, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2018 r. II SA/Wr 802/17 Lex nr 2531821)

Nawiązując do argumentów skarżącej odnośnie szkody majątkowej wywołanej wskutek realizacji spornego projektu wyjaśnić należy, że kwestie odszkodowania za przejęte nieruchomości reguluje art. 12 ust. 4 Specustawy, zgodnie z którym przechodzą one na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a Specustawy. Natomiast wszelkie uciążliwości związane z bezpośrednim sąsiedztwem przedmiotowej inwestycji mogą być przedmiotem roszczeń cywilnych, które rozstrzyga sąd powszechny. Tą samą uwagę należy odnieść do ewentualnych szkód, które strona poniesie w trakcie realizacji inwestycji.

W ocenie Sądu, z prawidłowych ustaleń organów administracji obu instancji wynika, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa, a zatem nie było podstaw prawnych do odmowy wydania, w trybie Specustawy, decyzji o lokalizacyjnej drogi gminnej ulicy (...) w K., co trafnie uznały organy obu instancji.

Z podanych przyczyn skarga skarżącej spółki podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.