II SA/Sz 1192/19, Niewykonanie obowiązku złożenia rocznego sprawozdania. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3056249

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2020 r. II SA/Sz 1192/19 Niewykonanie obowiązku złożenia rocznego sprawozdania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.).

Sędziowie WSA: Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Marzena Iwankiewicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi U. J. i K. R. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

1. Decyzją z dnia (...) września 2019 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 107, art. 110 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 382 z późn. zm., przywoływanej dalej jako: "u.p.t.n." (...) Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (przywoływany dalej jako: "Organ pierwszej instancji") nałożył na U. J. i K. R. (przywoływane dalej jako: "Przedsiębiorczynie" lub "Skarżące") karę pieniężną w wysokości: (...) zł.

W uzasadnieniu ww. decyzji Organ wskazał, że (...) lipca 2019 r. podjęto czynności kontrolne prowadzonej działalności gospodarczej przez Przedsiębiorczynie, wykonujące wspólnie działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą: J. U. J., K. R. S.C. z siedzibą w B.

Przedmiotem kontroli objęte były regulacje związane z przestrzeganiem zasad i warunków dotyczących przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (umowa europejska dotycząca międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych ADR, sporządzona w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 769), ustawy u.p.t.n. Kontrolą objęto okres od (...) maja 2017 r. do (...) lipca 2019 r.

W toku kontroli i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, ww. Organ ustalił m.in. że w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli w zakresie wykonywania przewozu drogowego Przedsiębiorczynie zatrudniały średnio (...) kierowcę. Przedsiębiorczynie wyraziły zgodę na analizę pobranych dokumentów w siedzibie Organu kontroli.

Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół wraz z załącznikiem wskazującym stwierdzone naruszenie, który dnia (...) lipca 2019 r. doręczono Przedsiębiorczyniom wraz z zawiadomieniem o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego.

Organ przychylając się do wniosku Przedsiębiorczyń z dnia (...) stycznia 2019 r. wyznaczył termin do złożenia wyjaśnień do dnia (...) sierpnia 2019 r. Jednocześnie poinformowano, iż w przypadku niezłożenia wyjaśnień w wyznaczonym powyżej terminie rozstrzygnięcie w przedmiotowej strawie nastąpi w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Pismem z dnia (...) sierpnia 2019 r. zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania administracyjnego.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, ww. Organ stwierdził naruszenie przez Przedsiębiorczynie art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.t.n., poprzez nieprzesłanie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych, a od ustawowo określonego terminu do dnia przesłania sprawozdania upłynął okres co najmniej 3 miesięcy.

Na podstawie informacji uzyskanych z Centralnej Ewidencji Naruszeń Organ ustalił, że dnia (...) maja 2017 r. podczas kontroli drogowej przeprowadzonej w P., udokumentowanej protokołem, wykonywany był przewóz drogowy przez Przedsiębiorczynie towaru niebezpiecznego: (...) MATERIAŁ ŻRĄCY CIEKŁY ZASADOWY (...), o łącznej masie (...) na trasie (...) - (...). Towar niebezpieczny będący przedmiotem przewozu przekraczał limit określony w przepisie nr 1.1.3.6 Umowy ADR, tj. nie podlegał wyłączeniu ze stosowania przepisów tej Umowy. Powyższe zostało potwierdzone w dokumentach przekazanych przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Do chwili sporządzenia protokołu z dnia (...) lipca 2019 r. Przedsiębiorczynie nie przedstawiły Organowi pierwszej instancji rocznego sprawozdania z działalności w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych za 2017 rok.

Jak stwierdził Organ, w toku przeprowadzonego postępowania, Przedsiębiorczynie nie wskazały żadnych okoliczności oraz dowodów, które mogłyby wskazywać na zaistnienie którejkolwiek z przesłanek umorzenia postępowania z art. 109 u.p.t.n. Nie wniosły żadnych dodatkowych wyjaśnień (pomimo złożenia wniosku z prośbą o wydłużenie terminu do złożenia wyjaśnień), nie wniosły uwag i zastrzeżeń oraz nie skorzystały z przysługującego prawa do przeglądania akt sprawy.

W konsekwencji stwierdzonego naruszenia, Organ pierwszej instancji wymierzył ww. decyzją administracyjną karę pieniężną według lp. 6.33 załącznika nr 1 do u.p.t.n. z tytułu naruszenia zasad i warunków dotyczących przewozu drogowego towarów niebezpiecznych.

2. Przedsiębiorczynie wniosły odwołanie od przedmiotowej decyzji Organu pierwszej instancji, zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. Podkreślały, że zostały telefoniczne poinformowane przez inspektora ITD o braku konieczności sporządzenia sprawozdania rocznego dotyczącego przewozu towarów niebezpiecznych.

3. Decyzją z dnia (...) października 2019 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., przywoływanej dalej jako: "k.p.a."), art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 107 u.p.t.n oraz lp. 6.3 pkt 3 załącznika nr 1 do tej ustawy, po rozpatrzeniu ww. odwołania, G. I. T. D. (przywoływany dalej jako: "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Organu pierwszej instancji z dnia (...) września 2019 r. w całości.

W uzasadnieniu swej decyzji Organ odwoławczy wskazał na art. 4. art. 11, art. 13, art. 59 u.p.t.n. oraz przepisy 1.4.1.1 oraz 1.4.2.2.1 umowy europejskiej ADR.

Zauważył, że art. 107 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 pkt 1 w zw. z załącznikiem do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia wskazane w tym załączniku. Organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zastosowania w sprawie nie znajdą również art. 189e i art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały bowiem uregulowane odrębnie przez u.p.t.n. w art. 109 ust. 1 pkt 1. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a.

Następnie Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.t.n., uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych jest obowiązany wysłać jeden egzemplarz rocznego sprawozdania z działalności tego uczestnika, w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych oraz czynności z nim związanych, w terminie do dnia 28 lutego każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie wojewódzkiemu inspektorowi transportu drogowego właściwemu ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych. Konsekwencją powyższego jest treść lp. 6.3.3 załącznika nr 1 do ww. ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, który za niewykonanie ww. obowiązku, jeżeli od ustawowo określonego terminu do dnia przesłania sprawozdania upłynęło co najmniej 3 miesiące, sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 5000 zł.

Organ odwoławczy powołał się na stwierdzone dnia (...) maja 2017 r. wykonywanie przez Przedsiębiorczynie przewozu drogowego towaru niebezpiecznego, który nie podlegał wyłączeniu ze stosowania przepisów Umowy ADR. W toku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż Przedsiębiorczynie wykonujące wspólnie działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej do chwili sporządzenia protokołu kontroli nie przedstawiły właściwemu organowi rocznego sprawozdania z działalności w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych za 2017 rok.

Zdaniem Organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 109 ust. 1 pkt 1 u.p.t.n., określający przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Złożenie rocznego sprawozdania z działalności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych należał do obowiązku Przedsiębiorczyń. Do popełnienia naruszeń wskazanych w zaskarżonej decyzji doszło na skutek nienależytego wypełniania swoich obowiązków przez Przedsiębiorczynie.

Uwzględniając powyższe, Organ odwoławczy uznał, że Organ pierwszej instancji słusznie nałożył na stronę karę pieniężną w ww. wysokości (...) zł stosownie do treści podniesionych wyżej przepisów.

4. Odnosząc się do wyjaśnień odwołania dotyczących przeprowadzenia rozmowy telefonicznej z inspektorem ITD, który miał poinformować Przedsiębiorczynie o braku konieczności złożenia rocznego sprawozdania, Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/O1 866/18, który stwierdził m.in., że "Okoliczność rozmowy telefonicznej, pozostaje bez najmniejszego stopnia na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy...", Ponadto, wskazał, że art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.t.n. nie zwalnia od obowiązku złożenia rocznego sprawozdania nawet w przypadku jednorazowego wykonania przewozu materiałów niebezpiecznych.

Organ odwoławczy uznał, że zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji zebrał i wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji zawiera wszelkie elementy wymagane przez przepisy prawa.

5. U. J. i K. R., reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżyły ww. decyzję Organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji.

Wydanej decyzji Skarżące zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji w sytuacji, gdy organ zobligowany był na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Organowi pierwszej instancji, z uwagi na zebrany w sprawie materiał dowodowy, a naruszenie to miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi Skarżące podniosły, że nie podzielają stanowiska Organu odwoławczego, wspartego poglądem judykatury, zgodnie z którym żadna rozmowa telefoniczna, zwłaszcza ta po zaistnieniu zdarzenia nie może usprawiedliwiać łamania prawa. Skarżące ponownie wskazały, że zostały poinformowane telefonicznie przez inspektora ITD o braku konieczności sporządzenia sprawozdania rocznego. Powołały się na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę informowania stron, wynikającą z art. 9 k.p.a. Podniosły, że telefoniczna rozmowa w przedmiocie braku obowiązku przesłania rocznego sprawozdania z działalności uczestnika przewozu towarów bezpiecznych, w przypadku zmiany przez organ stanowiska powinna być potraktowana jako wniosek o przywrócenie terminu na dokonanie czynności. Skarżące z takim wnioskiem nie wystąpiły będąc utwierdzone w przekonaniu o braku powyższego obowiązku. Nadto Organ w decyzji nie dokonał analizy negatywnych przesłanek wykluczających obowiązek składania sprawozdania, które być może stanowiły istotę błędnego pouczenia, tj. gdy czynności dotyczące materiałów niebezpiecznych dotyczyły towarów zawartych w próżnych nieoczyszczonych opakowaniach, cysternach, pojazdach, kontenerach - nawet jeżeli przewóz ten był realizowany pojazdem oznakowanym pomarańczowymi tablicami.

W ocenie Skarżących, postępowanie dowodowe zarówno w I, jak i II instancji zostało przeprowadzone w sposób wybiórczy, z pogwałceniem prawdy materialnej przez odstąpienie od ustalenia okoliczności zgłoszenia zagadnienia właściwemu organowi. Doprowadziło to do nieustalenia, czy błędne pouczenie o braku obowiązku złożenia sprawozdania miało miejsce, kto je przyjął i jakie informacje podano.

6. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

7. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji Organu pierwszej instancji pod kątem powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji nakładającej karę pieniężną za naruszenie przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego w zakresie przewożenia materiałów niebezpiecznych.

8. Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 238 z późn. zm., zwanej dalej: "u.p.t.n.") uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych jest obowiązany wysłać jeden egzemplarz rocznego sprawozdania z działalności tego uczestnika, w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych oraz czynności z nim związanych, zwanego dalej "rocznym sprawozdaniem", w terminie do dnia 28 lutego każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie, odpowiednio wojewódzkiemu inspektorowi transportu drogowego właściwemu ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych - w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych.

Uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych, który narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 10 000 zł, z zastrzeżeniem art. 113 (art. 107 ust. 1 u.p.t.n.)

Stosownie do lp. 6.3.3 załącznika nr 1 do ww. ustawy, nieprzesłanie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych, jeżeli od ustawowo określonego terminu do dnia przesłania sprawozdania upłynęły co najmniej 3 miesiące sankcjonowane jest karą administracyjną w wysokości 5000 zł.

Suma kar pieniężnych nałożonych na każdego uczestnika przewozu drogowego towarów niebezpiecznych za naruszenia określone w załączniku nr 1 do ustawy, stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 10 000 zł (art. 110 ust. 1 u.p.t.n.)

9. W sprawie niesporne jest, że Skarżące prowadzą działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej w zakresie profesjonalnego transportu drogowego. Okoliczności istotne mające wpływ na wynik sprawy zostały ustalone przez Organ pierwszej instancji w oparciu o dokumenty przedstawione do kontroli oraz wynikały z informacji Centralnej Ewidencji Naruszeń. Badanie zgodności wykonywania przez Skarżące działalności gospodarczej dotyczyło m.in. przestrzegania uregulowań prawnych określonych w ustawie - u.p.t.n. oraz umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie 30 września 1957 r.

Według ustaleń Organów I i II instancji, Skarżące nie wypełniły obowiązku wynikającego z art. 16 ust. pkt 1 lit. a u.p.t.n., tj. przekazania sprawozdania właściwemu organowi inspekcji drogowej dot. przewozu towarów niebezpiecznych.

10. Spór dotyczy trafności wymierzenia Skarżącym kary pieniężnej za niedopełnienie ww. wymogu złożenia sprawozdania przy uwzględnieniu podniesionej skargą okoliczności uzyskania przez Skarżące informacji od pracownika ITD, o braku obowiązku sporządzenia ww. sprawozdania. Na gruncie tak sformułowanego zarzutu Skarżące podniosły naruszenie wydaną decyzją przepisów postępowania administracyjnego.

W zaistniałym sporze Sąd przyznaje trafność rozstrzygnięcia i wywodów przedstawionych w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, Organ dopełnił obowiązku pełnego zebrania materiału dowodowego sprawy i prawidłowo go ocenił, w świetle przesłanek materialnoprawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, odniósł się przy tym do zastrzeżeń Skarżących. Z materiału dowodowego wynika niezbicie fakt dokonania przez Skarżące w 2017 r. międzynarodowego przewozu towaru niebezpiecznego, którego masa przekraczała limit określony w przepisie nr 1.1.3.6 Umowy ADR, a więc nie podlegał wyłączeniu ze stosowania przepisów tej umowy.

W momencie kontroli Skarżące pozostawały w zwłoce w przesłaniu przedmiotowego sprawozdania, ponad 3 miesiące (art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.t.n. w zw. z lp. 6.3.3 załącznika nr 1 do tej ustawy).

11. Sąd nie podziela trafności zarzutów skargi. Podnoszone przez Skarżące zapewnienie w zakresie ww. obowiązku uzyskane drogą telefoniczną od pracownika Inspekcji Transportu Drogowego nie może stanowić skutecznej argumentacji odstąpienia przez Organ od wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów obowiązującym w zakresie transportu drogowego. Skład orzekający w pełni podziela powołane także przez Organ odwoławczy, stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że niezależnie od tego jakie przewoźnik otrzymał zapewnienie od konsultanta infolinii inspekcji transportu drogowego, zobowiązany był do przestrzegania przepisów prawa (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 866/18 opubl. w internetowej bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa nie zwalniały Skarżących od obowiązku złożenia sprawozdania rocznego dotyczącego przewozu towarów niebezpiecznych. Bez wątpienia podniesiona skargą okoliczność rozmowy telefonicznej, nie mogła mieć znaczenia dla wyniku sprawy. Rozmowa telefoniczna przeprowadzona z konsultantem instytucji nie może usprawiedliwiać łamania przepisów prawa. Uwzględniając istotę przedmiotowego obowiązku dopełnienia wymagań w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych, fakt prowadzenia przez Skarżące profesjonalnej działalności gospodarczej obejmującej transport drogowy, wymagającej dołożenia przez nie należytej staranności przy prowadzeniu tej działalności, w ocenie Sądu, Organy orzekające obu instancji prawidłowo stwierdziły, że nie występują w sprawie przesłanki z art. 109 ust. 1 pkt 1 u.p.t.n., uwalniające od nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie. Sąd zauważa przy tym, że normy regulujące materię sporną można określić jako jasne i zrozumiałe. Jako wykraczającą poza granice sprawy Sąd uznaje argumentację skargi dotyczącą mogących mieć miejsce negatywnych przesłanek wykluczających obowiązek składania sprawozdania, które Skarżące wiążą z istotą błędnego pouczenia wskazując na warunki dotyczące przewozu towaru niebezpiecznego, z którym ustawodawca wiąże ww. obowiązek. Fakt wykonania takiego przewozu wynika niezbicie z wiążących organy materiałów dowodowych. W takiej sytuacji nieskuteczne jest powoływanie się przez Skarżące na art. 9 k.p.a. i wynikającą z niego zasadę informowania uczestników postępowania. Argumentacja przywołana przez Skarżące, w ustalonych prawidłowo okolicznościach sprawy, prowadziłaby do przyzwolenia na tolerowanie łamania przepisów prawa, jest zatem sprzeczna z zasadą praworządności, wynikającą z art. 6 k.p.a., nakazującą organom administracji publicznej działanie na podstawie i w granicach przepisów prawa.

12. Podsumowując Sąd stwierdza, że nie znalazły potwierdzenia podnoszone skargą zarzuty naruszenia przez Organ przepisów postępowania administracyjnego. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie stwierdził tego rodzaju naruszeń prawa procesowego oraz materialnego wydaną decyzją, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

13. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niezasadną skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.