Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1474235

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 18 marca 2014 r.
II SA/Sz 1186/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz.

Sędziowie NSA: Stefan Kłosowski (spr.), Elżbieta Makowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza z dnia (...) r. nr (...),

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...), Burmistrz odmówił przyznania J. W. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad żoną D. W. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynika, J. W. nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad żoną, Po rozpatrzeniu wniesionego przez J. W. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia (...) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przyjęty do rozstrzygnięcia stan faktyczny i prawny, wskazując, iż wnioskiem z dnia 24 czerwca 2013 r. (który wpłynął do organu w dniu 1 lipca 2013 r.) J. W. zwrócił się z prośbą o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną - D. W. Do wniosku dołączył wypis z treści orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia (...) r., uznającego D. W. za całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji, na trwałe, stwierdzającego, że niezdolność powstała od 09.2000 r.

Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Ponadto, w myśl art. 16a ust. 2 cytowanej ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy (tekst jedn.: kwoty (...) zł).

Kolegium nie podważa twierdzeń odwołującego się, że nie podejmuje on zatrudnienia, ponieważ musi sprawować opiekę nad niepełnosprawną żoną. Jednakże, w ocenie Kolegium, akta przedmiotowej sprawy nie wskazują na to, że zrezygnował on z zatrudnienia właśnie w celu sprawowania tejże opieki, a jest to wymóg, który bezwzględnie musi zostać spełniony, by właściwy organ był uprawniony do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Dalej Kolegium wyjaśniło, iż z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), na mocy której znowelizowano przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Dotychczasowe świadczenie pielęgnacyjne, uregulowane w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 po. 992 z późn. zm.) przysługuje obecnie, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych). Natomiast świadczenie, o które może ubiegać się osoba sprawująca opiekę na osobą niepełnosprawną, której niepełnosprawność powstała w innym czasie, to specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie odwołujący był uprawniony do zasiłku pielęgnacyjnego, przyznanego mu decyzją z dnia (...) r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydaną w oparciu o przepisy obowiązujące przed nowelizacją. Zatem kiedy wystąpił ponownie z wnioskiem, organ zobowiązany był rozpatrzeć przy uwzględnieniu aktualnego stanu prawnego. Uwzględniono stan faktyczny istniejący przed wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. W obecnym stanie prawnym ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego (które w tym wypadku jest spełnione), ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu.

W tej sytuacji organ I instancji zasadnie uznał, iż J. W. nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących uprawnienie do przedmiotowego zasiłku, a tym samym brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego zasiłku opiekuńczego.

Cytowane wyżej przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a decyzje na ich podstawie wydawane - decyzji związanych. Ani organ I instancji ani też Kolegium nie mają możliwości przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy świadczenie to nie przysługuje i przy orzekaniu nie mogą brać pod uwagę żadnych szczególnych okoliczności istniejących w sprawie - nie działają bowiem tutaj w ramach uznania administracyjnego.

Powyższą decyzję ostateczną J. W. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił organom naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na pozbawieniu prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu sprawowania nad żoną opieki.

Zdaniem skarżącego - w decyzjach Ośrodka Pomocy Społecznej są same przekłamania, polegające na twierdzeniu, że nie zrezygnował z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, podczas gdy zmuszony był zrezygnować z pracy sezonowej (...); w tym wypadku, należałoby pominąć przepisy prawne, gdyż to urąga jakiemukolwiek człowieczeństwu (...).

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.- zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa materialnego, w tym trafnością ich wykładni, a także zachowanie przepisów normujących samo postępowanie. W przypadku ich naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy, sąd eliminuje zaskarżony akt z obrotu prawnego, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Dodać też należy, iż zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną. Ostatnie zastrzeżenie jest wskazane z tego względu, iż skarżący w skardze zarzuca naruszenie przez organy administracji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, podczas gdy przedmiotem zaskarżonej decyzji jest wydana w oparciu o art. 16a tej ustawy odmowa przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, o który - jak stwierdza organ I instancji w swej decyzji z (...) r. skarżący złożył wniosek dnia 1 lipca 2013 r.

Sąd zauważa brak tego wniosku w aktach administracyjnych, przyjmując, że taki wniosek został przez skarżącego złożony.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według wskazanych wyżej kryteriów, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowane zostało w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku powyższej nowelizacji wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie, występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie dokonano wskazania kryteriów przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego i istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego. Od wejścia tych zmian w życie świadczenie pielęgnacyjne uregulowane w art. 17 przysługuje tylko z tytułu opieki nad osobami dorosłymi, jeżeli ich niesprawność, uprawniająca opiekuna do tego świadczenia powstała przed ukończeniem 18 bądź w przypadku kontynuowania nauki - 25 roku życia. Jeśli niepełnosprawność powstała później - opiekun osoby wymagającej takiej opieki może ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy.

W myśl art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W niniejszej sprawie niesporne jest, iż żona skarżącego D. W. na mocy orzeczenia z dnia (...) r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, który to stopień datuje się od września 2000 r., ze wskazaniem, że zachodzi konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji, zaś dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Z akt postępowania wynika, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. skarżącemu z tytułu sprawowanej opieki nad żoną przyznano od 1 września 2011 r. na czas nieokreślony świadczenie pielęgnacyjne.

Kwestią sporną jest zatem, czy w tych okolicznościach organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, że skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem.

W ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wyłącznie osobom, które w celu sprawowania opieki z własnej inicjatywy i w ścisłym związku czasowym z orzeczeniem niepełnosprawności osoby podopiecznej rozwiązują stosunek pracy. Przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć, mając na względzie zarówno cel ustawy, jak i wartości wynikające z Konstytucji. Tą wartością konstytucyjną, jak i celem ustawy jest opieka nad osobą niepełnosprawną. Przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach pozostaje w ścisłym związku z kontynuacją udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej, skoro wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazuje na rezygnację z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Wykładnia językowa pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia" nie wyklucza bowiem z tego zakresu pojęciowego sytuacji polegającej na nie podejmowaniu zatrudnienia ze wskazanego w tym przepisie powodu.

Skoro sama ustawa nie zawiera własnej definicji pojęcia "rezygnacji z zatrudniania" nie ma podstaw do wykluczenia przedstawionego wyżej rozumienia tego przepisu, opierającego się na wykładni celowościowej.

Przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób wskazany przez Kolegium prowadziłoby do wniosku, że wnioskodawca, chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, musiałby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, uciekać się do działań polegających na zatrudnieniu się, co z kolei związane byłoby z koniecznością zaprzestania opieki, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek pracy w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje się pogodzić z założeniem o racjonalności ustawodawcy, nie służy dobru osoby niepełnosprawnej.

Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadzi też do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, skoro istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem.

Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 523/13.

Należy też dodać, iż podobne stanowisko WSA w Szczecinie wyrażał już w wyrokach o sygn. II SA/Sz 936/13, II SA/Sz 1035/13, II SA/Sz 1161/13.

Z tych względów Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152 P.P.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.