Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2038111

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 7 kwietnia 2016 r.
II SA/Sz 1173/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.).

Sędziowie NSA: Stefan Kłosowski, Elżbieta Makowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości

I.

uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) Nr (...),

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego J. G. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) r. J. G., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy O. z dnia (...) r., nr (...), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący podniósł, że na skutek postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego wskazaną wyżej decyzją, doszło do ustalenia granic działek nr (...), położonych w obrębie ewidencyjnym J., gmina O., stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa Ś., z działką bezpośrednio przylegającą oznaczoną nr (...), stanowiącą własność Skarbu Państwa - Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Decyzji tej skarżący zarzucił, iż została wydana z rażącym naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficznej (Dz. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm.) i art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania na wniosek nieuprawnionego podmiotu, czyli geodety M. Ł., który występował w interesie Nadleśnictwa Ś. i był jednocześnie osobą, która wykonywała czynności w postępowaniu dotyczącym czynności ustalania granic oraz art. 32 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez niedokonanie analizy dokumentacji znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym, która mogłaby stanowić podstawę do ustalenia przebiegu granic przedmiotowych działek.

Skarżący wskazał, że jest następcą prawnym Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, bowiem nabył działkę gruntu, oznaczoną obecnie numerem (...), która powstała w wyniku podziału działki o numerze (...). Wywodził, że przysługuje mu w tej sprawie przymiot strony i podsiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy O., bowiem sporna granica, której dotyczyło postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy w całości działki oznaczonej obecnie numerem (...), której jest właścicielem.

Postanowieniem z dnia (...) r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego. W uzasadnieniu postanowienia organ wywiódł, że w myśl art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania (również w trybie nadzwyczajnym), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Kolegium argumentowało, że na skutek dokonanej analizy wniosku skarżącego uznało, że przymiot strony mu nie przysługuje, bowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Z poczynionych przez Kolegium ustaleń wynika, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym, a zatem ustalenia wymagało, czy skutki decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy O. z dnia (...) r. dotyczą jego prawem chronionego interesu.

Organ wyjaśnił, że istotą rozgraniczenia nieruchomości jest ustalenie na gruncie zasięgu prawa własności. Właścicielami działek, których dotyczyło postępowanie rozgraniczeniowe byli Skarb Państwa i Gmina O.

Dokonując analizy wniosku oraz przedłożonych przez Gminę O. dokumentów Kolegium ustaliło, że działki oznaczone numerami od (...) do (...) powstały w wyniku wcześniejszego podziału działki nr (...), natomiast działki nr (...) powstała w wyniku podziału działki nr (...). W postępowaniu rozgraniczeniowym, w wyniku jednocześnie połączenia w formie czynności technicznej działek (...) powstała działka nr (...), a w następstwie połączenia działek (...) powstała działka nr (...). Po zakończonym postępowaniu rozgraniczeniowym działki zostały dalej podzielone i działka nr (...) została w 2002 r. podzielona na dwie działki nr (...). Działka nr (...) została w 2009 r. nabyta od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa przez A. R., która sprzedała ją następnie J. G. w 2012 r.

Kolegium wskazało, że w dacie oceny wniosku skarżącego był on właścicielem działki nr (...), która nie graniczy z działkami posiadającymi swoją numerację i powierzchnię, które objęte były postępowaniem rozgraniczeniowym w 1999 r., przeto nie posiada on interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Działka skarżącego graniczy obecnie z działkami o numerach (...), a zatem jego wniosek nie podlega rozpoznaniu z uwagi na brak przymiotu strony.

J. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że właściciel działki wydzielonej w odrębną nieruchomość ma interes w tym, aby kwestionować prawidłowość ustalenia granic działki, z której została ona wydzielona, jeżeli granica ta nadal stanowi granicę jego nieruchomości, jest z nią tożsama, a co za tym idzie wpływa na granice jego prawa własności, czyli prawidłowo ustalony przebieg granicy działki nr (...) z działkami sąsiednimi, przebieg jej linii, który winien być ustalony zgodnie z prawem, stanowi jednocześnie granicę jego aktualnego prawa własności do działki nr (...).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., postanowieniem z dnia (...) r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podzielił stanowisko poprzedniego składu Kolegium, iż J. G., nie może żądać stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy O., gdyż nie posiada przymiotu strony postępowania w tej sprawie. Dalej organ powielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji Wójta Gminy O., działka, która jest własnością J. G. nie istniała jeszcze, co powodowało, że nie była ona objęta postępowaniem rozgraniczeniowym. Tym samym jako właściciel działki nr (...) obręb J., nie posiada on legitymacji procesowej do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy O.

J. G. zaskarżył postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. podnosząc zarzuty naruszenia art. 13 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 2 k.p.a. i art. 144 k.p.a., art. 61a k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., art. 126 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy O. z dnia (...) r., na skutek błędnego uznania, że skarżący nie ma legitymacji do występowania w roli strony postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, pomimo tego, że zaskarżona decyzja w całości dotyczy granicy nieruchomości, której jest on właścicielem, a zatem wyznacza zakres jego prawa własności, co sprawia że ma on interes prawny we wszczęciu przedmiotowego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że narusza ono prawo w stopniu powodującym konieczność jego uchylenia.

Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy O. z dnia (...) r., nr (...),

Rzeczą organu było zatem dokonanie wstępnej kontroli wniosku o stwierdzenie nieważności, w tym dokonanie oceny, czy został on złożony przez podmiot uprawniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dokonało takiej kontroli, a jej skutkiem było zastosowanie art. 61a k.p.a. i odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zdaniem sądu ocena ta została dokonana w niewłaściwym trybie, co skutkować musiało uznaniem, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61a k.p.a.

Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Nie ulega zatem wątpliwości, że prawidłowe określenie stron postępowania ma doniosłe znaczenie, o czym świadczy chociażby fakt, iż brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania. W tym miejscu należy wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom organu, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stronami postępowania są nie tylko strony trybu zwykłego, lecz także osoby których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 326/13, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą organu było zatem szczegółowe zbadanie, czy i komu w prowadzonym postępowaniu przysługuje przymiot strony, biorąc pod uwagę w szczególności skutki stwierdzenia nieważności.

Art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie w przypadkach, gdy oczywistym jest, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego został złożony przez osobę niebędącą stroną w sprawie i okoliczność ta nie wymaga czynienia żadnych dodatkowych ustaleń ani analiz. Zatem w sytuacji, gdy organ jest zmuszony do ustalenia, czy po stronie wnioskodawcy istnieje interes prawny, zwłaszcza, gdy strona na taki interes się powołuje, jego obowiązkiem jest wszczęcie postępowania i ustalenie w toku tego postępowania jego interesu prawnego do występowania w sprawie.

Ustalenia w zakresie interesu prawnego jednostki nie mogą być dokonywane poza formami postępowania administracyjnego. Zatem w przypadku, gdy dany podmiot we wniosku o stwierdzenie nieważności powołuje się na interes prawny, który wywodzi z tytułu własności nieruchomości, organ obowiązany jest wszcząć postępowanie i dopiero wtedy poczynić ustalenia w celu ustalenia, czy podmiotowi temu przysługuje, czy też nie przysługuje przymiot strony, tym samym uprawnienie do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Dopiero wyniki tych ustaleń będą rozstrzygały o dalszych czynnościach organu, które mogą prowadzić do umorzenia wszczętego postępowania, jeżeli podmiot nie będzie miał legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, bądź do prowadzenia postępowania nieważnościowego, które powinno zakończyć się decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności, bądź stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 201// dostępny na stroniewww.orzeczenie.nsa.gov.pl).

W realiach niniejszej sprawy skarżący wywodzi istnienie interesu prawnego z okoliczności, iż postępowanie rozgraniczeniowe, zakończone kwestionowaną decyzją Wójta Gminy O., dotyczyło granic nieruchomości, której obecnie jest właścicielem, a zatem stwierdzenie nieważności tej decyzji w oczywisty sposób będzie dotyczyło jego praw i obowiązków. Okoliczności te powinny zatem w należyty sposób zostać wzięte pod uwagę przez organ orzekający w sprawie.

W tym stanie rzeczy koniecznym było uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., bowiem nie ulega wątpliwości, że zostały one wydane przedwcześnie, a organ uznając, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony uczynił to poza postępowaniem administracyjnym. Jak wynika bowiem z akt postępowania organ dokonał szczegółowej analizy działek objętych postępowaniem rozgraniczeniowym oraz okoliczności związanych z nabyciem działki znaczonej nr (...) przez skarżącego, jak również granicy stanowiącej własność skarżącego działku oznaczonej numerem (...) i dopiero wyniki tej analizy doprowadziły go do przekonania, że skarżącemu przymiot strony w niniejszej sprawie nie przysługuje. Zatem brak legitymacji do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności nie był oczywisty i widoczny bez konieczności czynienia dodatkowych ustaleń w tym zakresie.

Sąd nie przesądza o tym, czy ostatecznie przymiot strony skarżącemu w niniejszej sprawie przysługuje, bowiem rzeczą organu będzie zbadanie prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę jego praw i obowiązków w toku postępowania administracyjnego wszczętego w niniejszej sprawie.

Ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany zatem będzie do uwzględnienia stanowiska przedstawionego wyżej, w szczególności wszczęcia postępowania i dokonania w jego toku oceny, czy skarżący posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Z powyższych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.