Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1474231

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 22 maja 2014 r.
II SA/Sz 1124/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Jankowski.

Sędziowie NSA: Elżbieta Makowska (spr.), Danuta Strzelecka-Kuligowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia (...) r., Nr (...).

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. N. od decyzji Wójta Gminy z dnia (...) r., nr (...) w sprawie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Wójt Gminy decyzją z dnia (...) r., nr (...), działając na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 5 lipca 2013 r., odmówił P. N. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką H. N.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy wywiódł, że przedmiotowe świadczenie nie przysługuje P. N., bowiem nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy ustaniem zatrudnienia wnioskodawcy, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.

Organ podał, że P. N. ostatnio zatrudniony był w (...) r., natomiast ustalony stopień niepełnosprawności u H. N. datuje się od dnia (...) r.

Od powyższej decyzji P. N. złożył odwołanie wskazując, że stan zdrowia matki nie pozwalał mu na podjęcie pracy. Wyjaśnił, że w (...) r. podjął starania o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, który otrzymywał od (...)

Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją z dnia (...) r., nr (...) r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że ostatnie zatrudnienie strony przypada na okres od 12 marca 2008 r. do 31 października 2008 r., a stosunek pracy ustał z upływem czasu na jaki umowa została zawarta. Natomiast od 29 marca 2012 r. do 30 listopada 2012 r. P. N. zarejestrowany był jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku w Powiatowym Urzędzie Pracy. Od 1 grudnia 2013 r. ustalone miał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, które to świadczenie wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r. z mocy prawa.

Organ odwoławczy zacytował dalej treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że w niniejszej sprawie należało ocenić, czy odwołujący się faktycznie zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, która legitymuje się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności.

W ocenie Kolegium, P. N. nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą tej opieki wymagającą, albowiem z dokumentów sprawy wynika, że jego ostatnie zatrudnienie ustało z dniem 31 października 2008 r. Tym samym organ ten uznał, że P. N. na dzień składania wniosku nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zatrudnienie P. N. ustało jeszcze przed ustaleniem znacznego stopnia niepełnosprawności jego matki - H. N., co miało miejsce w dniu 13 grudnia 2012 r. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki niezbędnej do przyznania mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Organ odwoławczy zaznaczył, że forma rezygnacji z zatrudnienia, jak też fakt niepodejmowania pracy dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego nie miały istotnego znaczenia. Inaczej rzecz się ma w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego.

P. N. decyzję Kolegium z dnia (...) r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący podał, że zrezygnował z zatrudnienia tylko i wyłącznie dlatego, by móc sprawować opiekę nad matką, która legitymuje się aktualnie (a zarazem w chwili wydania decyzji) stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Wcześniejsze próby zatrudnienia na podstawie stosunku pracy nie powiodły się. Dodatkowo z uwagi na pogarszający się stan zdrowia matki nie miał możliwości podjęcia zatrudnienia i dlatego wystąpił o przyznanie (jeszcze przed nowelizacją ustawy) świadczenia pielęgnacyjnego. P. N. podkreślił, że faktycznie opiekę tę sprawował, będąc jeszcze zarejestrowanym jako osoba bezrobotna.

Zdaniem skarżącego, organy nie wyjaśniły w sposób należyty okoliczności, że wcześniej przyznane miał świadczenie pielęgnacyjne. Nie zweryfikowały chociażby jego wyjaśnień, że już przed złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne opiekował się matką i to właśnie z tego powodu nie podejmował zatrudnienia. Przekonanie organu odwoławczego o braku związku pomiędzy niewykonywaniem przez niego pracy, a koniecznością opiekowania się matką należy uznać za niepoparte materiałem dowodowym i co najmniej przedwczesne. Tym samym, w ocenie skarżącego, organy nieprawidłowo i dowolnie oceniły materiał dowodowy, naruszając w ten sposób zasady określone w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie jest zgodny z prawem.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest ostateczna decyzja, odmawiająca skarżącemu przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawną matkę.

Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowane zostało w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku powołanej nowelizacji wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie dokonano wskazania kryteriów specjalnego zasiłku opiekuńczego i istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego.

W myśl art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) -ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W niniejszej sprawie nie budzi i nie budziło wątpliwości, że matka skarżącego na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 15 stycznia 2013 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, który to stopień datuje się od dnia 13 grudnia 2012 r., ze wskazaniem, że zachodzi konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, jak również, że skarżący jest osobą zobowiązaną do alimentacji, a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Kwestię sporną stanowi natomiast okoliczność, czy organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, że skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką.

Organy te przyjęły, że znaczny stopień niepełnosprawności matki datuje się od 13 grudnia 2012 r., a P. N. zatrudniony był do dnia 31 października 2008 r.

Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący od dnia 1 grudnia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką H. N., przyznane mu na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Występując zatem z wnioskiem o przyznanie mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skarżący pozostawał osobą niepodejmującą zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Powyższe okoliczności nie zostały w ogóle rozważone przez organy, w kontekście spełnienia przesłanki do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem pominięcie faktu przyznania w poprzednim stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego przesądza o dokonaniu nieprawidłowej oceny spełnienia powyższej przesłanki, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy, jak i wartości wynikające z Konstytucji. Wartością konstytucyjną, jak i celem ustawy jest ochrona i opieka nad osobą niepełnosprawną. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Tak więc, przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach służy zachowaniu ciągłości uzyskiwania świadczeń w ramach kontynuowania udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej. Tym samym wskazuje, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób sugerowany przez Kolegium, prowadziłoby do wniosku, że skarżący chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musiałby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, uciekać się do działań polegających na podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co z kolei związane byłoby z zaniechaniem opieki, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek zatrudnienia w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje się pogodzić z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż taki sposób wykładni nie służy dobru osoby niepełnosprawnej.

W pełni zasługuje na aprobatę stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 408/13 stwierdzające, że "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna (wyrok dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", nie mniej jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej.

Zdaniem Sądu, osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed, jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem.

Fakt przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym, w realiach niniejszej sprawy, wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc związku przyczynowego nie należy upatrywać, jak to czynią organy, w powiązaniu z ostatnim zatrudnieniem skarżącego, lecz w nabyciu - na podstawie decyzji - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 523/13, zgodnie z którym osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tekst jedn.: przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trafny jest również pogląd tego Sądu wyrażony w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 458/13, że stwierdzenie przez organ, iż "wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką" nie może pozostawać w sprzeczności z decyzją przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne (wyroki dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania skarżący wyjaśniał, że stan zdrowia niepełnosprawnej matki uniemożliwiał mu podjęcia pracy zawodowej. Podkreślić trzeba, że okoliczność ta była już przedmiotem zainteresowania organów i przesądziła o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do dokonywania ponownej jej oceny w aspekcie obowiązujących przepisów prawa. Trudno bowiem wymagać od skarżącego spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, tj. odstąpienia od czynności zawodowych w sytuacji, gdy wcześniej przyznane miał świadczenie pielęgnacyjne, czego jednym z warunków była właśnie uprzednia rezygnacja z zatrudnienia.

Podkreślić również trzeba, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, iż H. N. wymaga stałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a ponadto korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Dlatego też, w ocenie Sądu, nieuprawniony jest wniosek Kolegium, jakoby niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego w związku z zapewnieniem matce prawidłowego funkcjonowania poprzez wykonywanie czynności życia codziennego, nie jest wystarczający do przyznania mu wnioskowanego świadczenia.

Mając powyższe rozważania na uwadze, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, celem dokonania ponownej oceny spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań Sądu.

W tym stanie rzeczy, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.