Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1765198

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 23 kwietnia 2015 r.
II SA/Sz 1122/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Windak.

Sędziowie: WSA Maria Mysiak, NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia

I.

stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia (...) r. Nr (...),

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie faktyczne

W związku z wnioskiem A.M. (), złożonym w dniu (...), MOPS decyzją z dnia (...) nr (...), zmienioną w dniu (...) przyznał wnioskodawczyni zaliczkę alimentacyjną na syna K. K. w kwocie (...) zł miesięcznie na okres od (...).

W dniu 29 czerwca 2012 r. oraz dniach następnych ww. organ powziął informację o tym, że wnioskodawczyni otrzymała zaległości alimentacyjne w wysokości (...) (), (...) () i (...) (), które zostały zaliczone na okres od (...) do (...). włącznie, co oznacza, że w okresie od (...) wnioskodawczyni pobierała zaliczkę (...) zł miesięcznie i później za ten sam okres otrzymała od dłużnika alimentacyjnego zaległe alimenty. W tych okolicznościach, decyzją z dnia (...) nr (...), organ uznał, że pobrana za wskazany okres zaliczka alimentacyjna w wysokości (...) wraz z ustawowymi odsetkami jest świadczeniem nienależnie pobranym.

Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem strona złożyła odwołanie. W ocenie odwołującej się organ I instancji działał bez podstawy prawnej nie odróżniając pojęcia "świadczenia nienależnego" od pojęcia "świadczenie nienależnie pobrane". Strona podkreśliła, że świadczenie nienależnie pobrane należy wiązać ze świadomością osoby, która świadczenie pobrała, iż jej ono nie przysługuje, tj. w sytuacji pobrania alimentów, ale tylko gdy są to alimenty za okres, na który przyznano świadczenie alimentacyjne i tylko, gdy ich pobranie nastąpiło w okresie wypłacania świadczenia przez organ administracji. Obowiązek zwrotu obciąża wtedy tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, ze mu się ono nie należy. Czym innym jest natomiast nienależne świadczenie, które występuje wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła.

W wyniku rozpatrzenia odwołania A.M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) nr (...) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawach prawnych decyzji Kolegium oparło się o art. 42 w związku z art. 2 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i uznało, że skoro wnioskodawczyni otrzymała wyegzekwowaną od dłużnika kwotę (...) alimentów, to wypłacone z drugiego źródła świadczenie z funduszu alimentacyjnego jest świadczeniem pobranym nienależnie i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Również i ta decyzja została przez stronę zakwestionowana i wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. WSA uchylił decyzję Kolegium wskazując m.in., że organ II instancji błędnie odwołał się do art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdyż przepis ten mówiąc o nienależnie pobranym świadczeniu wskazuje, że chodzi o świadczenie wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. W ocenie Sądu przepis tego artykułu został niezasadnie zastosowany, a ponadto Kolegium nie wskazało, że przesłanka uzasadniająca uznanie świadczenia za nienależnie pobrane w przepisie tym opisana wystąpiła w niniejszej sprawie. Sąd, co do zasady, podzielił stanowisko organów orzekających, że skoro strona pobierała wypłacone z funduszu alimentacyjnego zastępczo, za dłużnika alimentacyjnego, świadczenia w formie zaliczek alimentacyjnych, to później wyegzekwowane zaległe alimenty za ten sam okres winny zostać funduszowi zwrócone. Dalej, wywiódł Sąd, że wyegzekwowane zaliczki powinny trafić w tej części do funduszu, nie zaś do strony. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd zobowiązał Kolegium do zbadania czy faktycznie ziściła się któraś z przesłanek uzasadniająca uznanie pobranych przez stronę zaliczek alimentacyjnych za nienależnie pobrane, w rozumieniu dotychczas obowiązujących przepisów prawa, tj. ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Ponadto zobowiązał do ustosunkowania się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu i wydania decyzji zgodnie z art. 107 k.p.a.

Decyzją z dnia (...) nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia (...)

W uzasadnieniu wskazano, że zaliczka alimentacyjna przyznana była stronie decyzją administracyjną wydaną na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.). Ustawa ta obowiązywała do dnia 30 września 2008 r., jako że została uchylona przez ustawę z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, która to weszła w życie dnia 1 października 2008 r.

Z przepisów przejściowych nowej ustawy wynika, że dotychczasowe przepisy, tj. przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej mają zastosowanie do spraw o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy (art. 41), spraw o nienależnie pobrane zaliczki alimentacyjne (art. 42 ust. 2) i egzekucji należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych (art. 43 ust. 1).

Zgodnie z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów osoba, która nienależnie pobrała zaliczki alimentacyjne, jest obowiązana do ich zwrotu. Sprawy o nienależnie pobrane zaliczki alimentacyjne podlegają rozpatrzeniu i dochodzeniu na zasadach i w trybie określonych w dotychczasowych przepisach, tj. w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Zgodnie z art. 15 tej ustawy osoba, która pobrała nienależnie zaliczkę, jest zobowiązana do jej zwrotu. Przepis art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawach nieuregulowanych odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są one sprzeczne z niniejszą ustawą.

W myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Zgodnie z ugruntowaną już linią orzeczniczą dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie. Dlatego też organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, iż okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia ustąpiła (np. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2013 r. I OSK 2949/2012).

Kolegium podkreśliło, że w decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną, organ zawarł wyraźne pouczenie, które informowało stronę o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego zaliczkę o zmianach, które wystąpią po wydaniu decyzji mających wpływ na prawo do zaliczki. Taką właśnie zmianą jest otrzymanie zaległych alimentów, co spowodowało, że za okres od (...) strona w konsekwencji otrzymała za ten okres dwa świadczenia: zaliczkę alimentacyjną oraz alimenty.

Strona została zatem, zdaniem organu odwoławczego, pouczona o obowiązku informowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń, co z punktu widzenia treści art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest równoznaczne z pouczeniem o braku prawa do pobierania świadczenia. W tej sytuacji przyjąć należy, że została z nim w odpowiedni sposób zaznajomiona i nie ma podstaw do ustalania, czy zrozumiała treść pouczenia. Jeśli osoba ubiegająca się o świadczenie rodzinne składa w tym celu wniosek, będąc właściwie pouczoną o braku prawa do pobierania świadczenia, warunek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy uznać za spełniony. Żaden przepis powołanej ustawy nie nakłada na organ obowiązku ustalania, czy strona wnosząca o przyznanie świadczenia rodzinnego zrozumiała treść pouczenia, które podpisała. Takiej powinności organu nie da się także wyprowadzić z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Organ II instancji wskazał jednocześnie, że bezsporne jest, że strona w dniu wydania decyzji i w okresie pobierania zaliczki alimentacyjnej nie wiedziała, że (...) otrzyma zaległe alimenty. Jednak znalazłszy się w takiej sytuacji strona miała świadomość, że zaliczka alimentacyjna za ten okres jej się nie należała i obowiązana była ją zwrócić organowi.

Kolegium uznało za nietrafne stanowisko strony, że o świadczeniu nienależnie pobranym można mówić tylko wtedy, gdy pobranie alimentów nastąpiło jednocześnie w tym samym okresie wypłacania zaliczki alimentacyjnej przez organ. Obowiązek zwrotu świadczenia nastąpi również wtedy, gdy uprawniony podmiot otrzyma zaległe alimenty później, ale za okres pokrywający się z okresem wypłaty zaliczki alimentacyjnej. Chodzi o sytuację, w której świadczenie zostało wypłacone mimo, jak się okazało później, zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia albo wstrzymania wypłaty świadczenia.

W konsekwencji Kolegium uznało, że świadczenia pobrane przez stronę zainteresowaną na podstawie decyzji z dnia (...) zmienionej decyzją z dnia (...) stały się świadczeniami nienależnie pobranymi i na stronie ciąży obowiązek ich zwrotu, co wynika z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Dlatego też w sprawie doszło w pierwszej kolejności do wydania decyzji orzekającej o ustaleniu wysokości nienależnie pobranych świadczeń w kwocie (...) (należność główna (...) oraz odsetki (...) na dzień (...) a nadto odsetki do dnia spłaty.

Pismem z dnia 4 listopada 2014 r. A. M. złożyła skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- rażące naruszenie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 8 i 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez błędną wykładnię, a w zasadzie całkowity brak wykładni pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego" i w efekcie wydanie decyzji bez podstawy prawnej,

- bezprawne pozbawienie K. K. prawa słusznie nabytego w postaci prawa do zaliczki alimentacyjnej za okres od (...) mimo iż pierwotnie prawo to przyznano stronie prawidłowo i nie wyszły na jaw żadne nowe okoliczności dotyczące sytuacji strony w okresie pobierania spornego świadczenia, w więc w latach (...),

- naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów postępowania, a konkretnie art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi organ ten kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji, jak również nieodniesienie się należycie w zaskarżonej decyzji do argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu,

- naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów postępowania, a konkretnie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezastosowanie się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji do wskazań co do dalszego postępowania w sprawie wyrażonych w wyroku WSA z 29 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 1547/13), zalecających zbadanie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czy faktycznie ziściła się któraś z przesłanek uzasadniających uznanie pobranych przez skarżącą zaliczek alimentacyjnych za nienależnie pobrane oraz ustosunkowanie się do zarzutów skarżącej,

- brak w zaskarżonej decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2015 r. skarżąca podniosła dodatkowo, że nielogiczne i niezgodne z prawem jest działanie organu polegające na uznaniu, że sporne świadczenie stało się nienależnie pobrane dopiero w (...) i jednoczesnym obciążeniu strony już od daty wypłaty świadczenia zastępczego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis art. 156 pkt 4 k.p.a stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu.

W ocenie Sądu, z decyzją kształtującą sytuację prawną podmiotu mamy do czynienia zarówno w razie pozytywnego orzeczenia o przyznaniu prawa ale również orzeczenia o nałożeniu obowiązku.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.), znajdującej zastosowanie w rozpatrywanej sprawie stosownie do treści art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 z późn. zm.), ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej następuje na wniosek osoby uprawnionej do zaliczki, jej przedstawiciela ustawowego albo opiekuna prawnego.

W świetle przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.), rodzic jako przedstawiciel ustawowy dziecka działa za niego do osiągnięcia przez małoletniego pełnoletności, kiedy to władza rodzicielska ustaje (art. 92 i nast.k.r.o.).

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że rodzic dziecka, które jest małoletnie w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia alimentacyjnego, jak i na kolejnych etapach postępowania, ma prawo jako przedstawiciel ustawowy reprezentować je stając się stroną postępowania w sprawie świadczeń alimentacyjnych. Po osiągnięciu przez dziecko - osobę uprawnioną - pełnoletności, to ta osoba zamiast przedstawiciela ustawowego staje się stroną postępowania ze wszystkimi tego konsekwencjami.

W rozpoznawanej sprawie, zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, za stronę postępowania organy uznały A. M. działającą jako przedstawiciel ustawowy jej syna K. K. Tymczasem, jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, k.k. już w dniu (...) stał się osobą pełnoletnią i władza rodzicielska wykonywana przez matkę A.M. z tym dniem ustała. Skarżąca nie mogła zatem reprezentować - jako przedstawiciel ustawowy - k.k., albowiem od dnia (...). mógł on samodzielnie prowadzić swoje sprawy, w tym uzyskać status strony postępowania.

W rozpoznawanej sprawie powyższe oznacza, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane po dniu (...) w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej na rzecz k.k., nawet jeśli dotyczyły okresów sprzed uzyskania przez niego pełnoletności, kiedy był on reprezentowany przez matkę A.M., winny jako stronę postępowania traktować k.k.

Skoro decyzje wydane przez organy orzekające w sprawie jako stronę postępowania traktowały jego matkę A.M., to oznacza, że zostały one wydane z naruszeniem art. 28 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.

Każdy przypadek nieprawidłowego ustalenia zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych osoby, potraktowanej przez organ administracji publicznej jako strona, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., niezależnie od przyczyny owego ustalenia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia (...) nr 5(...). W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.