II SA/Sz 1061/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3035513

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2020 r. II SA/Sz 1061/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Mysiak.

Sędziowie: NSA Stefan Kłosowski, WSA Katarzyna Sokołowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy

I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia (...) r., nr (...),

II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących A. S. i J. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r., nr (...), wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 - j.t. z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 - j.t.), zwanej dalej: "u.p.z.p.", Wójt Gminy B. odmówił ustalenia na rzecz A., J. oraz J. S. warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na legalizacji samowoli budowlanej dla istniejącej zabudowy: dwóch budynków rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - położonych na działkach nr (...) i (...) w obrębie P., gmina B.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 21 marca 2019 r. A., J. i J. S. wystąpili do Wójta Gminy B. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "budynek rekreacji indywidualnej - legalizacja samowoli budowlanej na działkach nr (...) i (...) położonych w obrębie ewidencyjnym P. w gminie B.".

Front działek nr (...) i (...) wynosi 18 m, a granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości ok. 55 m, czyli odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu jednej z działek objętej wnioskiem.

Zdaniem organu I instancji inwestycja nie spełnia wymagań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem żadna działka sąsiednia znajdująca się w obszarze analizy i dostępna jednocześnie z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana legalnie wybudowanym budynkiem. W tej sytuacji brak jakiejkolwiek legalnej zabudowy uniemożliwia określenie wymagań dla inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Organ podkreślił, że wszystkie ujawnione i widniejące w obszarze analizowanym budynki są samowolami budowlanymi.

Niezależnie od powyższego Wójt uznał za spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dotyczący dostępu terenu do drogi publicznej, jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. odnoszący się do uzbrojenia terenu. Powołując się na dane wynikające z ewidencji, zgodnie z którymi teren działki nr (...) obejmuje grunty "Bi", zaś teren działki nr (...) obejmuje grunty "PsIV", Wójt za spełniony uznał warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Mając na względzie położenie działek nr (...) i (...) na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat (tzw. woda 1%), wyznaczonego w "Studium ochrony przeciwpowodziowej", sporządzonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S., organ I instancji uznał, że przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania zgody wodnoprawnej, której jednak inwestor nie uzyskał, co oznacza, że decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, co w rezultacie stanowi o niespełnieniu warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Kwestionując powyższą decyzję J. S. złożył od niej odwołanie, w którym zwrócił uwagę na ustalenie warunków zabudowy dla działek o numerach (...) oraz (...), które graniczą z należącymi do niego działkami o numerach (...), (...) oraz (...). Wskazał ponadto, że na sąsiednich działkach zostały wybudowane dwa budynki mające charakter pensjonatów. Mając powyższe na względzie, odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59-64 ust. 1 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że skarżący władają nieruchomością składającą się z dwóch działek nr (...) i nr (...), w obrębie P., gmina B. Na ww. nieruchomości zlokalizowany jest obiekt budowlany służący rekreacji indywidualnej, parterowy o powierzchni zabudowy do (...) m2 ((...) m każdy) o kubaturze do (...) m3. Wyposażony w media: woda - istniejąca studnia wiercona o głębokości 15 m, złącze energetyczne, zbiornik na ścieki o poj. 5 m3. Wnioskowana decyzja jest niezbędna dla zalegalizowania przez właścicieli dokonanej samowoli budowlanej, polegającej na zlokalizowaniu na przedmiotowej działce bez wymaganego prawem zgłoszenia - obiektu rekreacji indywidualnej.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że przedmiotowa inwestycja, dotycząca budowy obiektów rekreacji indywidualnej nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem brak jest w sąsiedztwie inwestycji legalnie zabudowanej działki o funkcjach i parametrach jak wnioskowana, mogącej stanowić odniesienie dla zabudowy przedmiotowych działek. W oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną organ ustalił, że położone w analizowanym obszarze działki, zabudowane w sposób legalny o numerach (...) i (...) stanowią zabudowę mieszkalną jednorodzinną, zaś na działce o numerze (...) znajduje się zabudowa pensjonatowa.

W tej sytuacji skoro obiekty te mają inne funkcje oraz parametry, zatem zdaniem organu nie mogą stanowić odniesienia dla zabudowy rekreacji indywidualnej na działkach numer (...) i (...).

Odnosząc się do powołanej przez odwołującego zrealizowanej w sąsiedztwie zabudowy pensjonatowej organ wskazał, że taka zabudowa, o odmiennej funkcji i dużych gabarytach nie może stanowić tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla zabudowy rekreacji indywidualnej, nietrwale związanej z gruntem i o odmiennych gabarytach, co wynika jednoznacznie z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 nr 164 poz. 1588), zwanego dalej: "rozporządzeniem".

Pismem z dnia 16 września 2019 r., A. i J. S. złożyli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący zarzucili wskazanej decyzji naruszenie:

1. art. 60 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanki określone w tych przepisach nie zostały przez skarżących spełnione, co spowodowało utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;

2. art. 60 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez sprzeczne z tymi przepisami;

- określenie granic obszaru analizowanego dla działek o nr: (...) i (...), co spowodowało, że w obszarze tym nie znalazła się zabudowa o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występującego na działkach o nr (...) i (...),

- nie uznanie, że budynki mieszkalne pełniące funkcję pensjonatu, czyli funkcję rekreacyjną, a znajdując się na działkach o nr: (...) i (...), położonych w granicach obszaru analizowanego dla działek o nr (...) i (...) stanowią o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występującego na działkach o nr (...) i (...),

3. art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na naruszeniu zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne, polegające w niniejszej sprawie na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla właścicieli działek o nr: (...), (...) i (...), a utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla skarżących jako właścicieli działek nr (...) i (...), pomimo że wszystkie działki znajdują się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i w obszarze chronionego krajobrazu (...)" i w granicach wyznaczonego pasa ochronnego brzegu morskiego,

4. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak zbadania stanu faktycznego sprawy, gdyż skarżący wystąpili o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji: budynek rekreacji indywidualnej, a nie jak przyjęto w zaskarżonej decyzji dwóch budynków rekreacji indywidualnej oraz brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności nieprawidłowe określenie granic obszaru analizowanego dla działek nr (...) i (...), co uniemożliwiło ustalenie wszelkich okoliczności dla podjęcia prawidłowej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działkach nr: (...) i (...) oraz pominięcie załączonych do akt sprawy dokumentów, co spowodowało wydanie zaskarżonej decyzji,

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy decyzja Wójta Gminy B. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była nieprawidłowa oraz zawierała błędy w ustaleniu stanu faktycznego i powinna zostać uchylona.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak też zasądzenie od organu II instancji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że przeprowadzona dla potrzeb rozstrzygnięcia analiza urbanistyczna jest nieprawidłowa z uwagi na jej sporządzenie na mapie w skali 1:2000, w sytuacji, gdy wedle skarżących powinna być sporządzona na mapie w skali 1:500 lub 1:1000.

Zdaniem skarżących przyjęcie granic obszaru analizowanego w odległości 50 m (w decyzji organu I instancji wskazano, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości ok. 55 m, bowiem front działek (...) i (...) wynosi 18 m), czyli w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy spowodowało, że poza obszarem analizowanym znalazły się:

1. zabudowa o charakterze letniskowym z domami rekreacji indywidualnej na działkach o nr: (...), (...), (...), (...),

2. zabudowa o charakterze letniskowym, rekreacji indywidualnej na działkach o nr: (...)

3. zabudowa o charakterze pensjonatowym, hotelowym na działce nr (...).

Natomiast w obszarze analizy na działkach nr (...) i (...) znalazły się stanowiące legalną zabudowę budynki mieszkalne, które pełnią funkcję pensjonatu, czyli spełniają funkcję rekreacyjną.

Powyższe działki, wbrew stanowisku organów, mogą stanowić odniesienie dla zabudowy rekreacji indywidualnej, bowiem w ocenie skarżącego powołującego się w tym zakresie na wyrok NSA w sprawie II OSK 779/17, kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję.

Z ustaleń skarżących wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny, znajdujący się na działce nr (...), pełni funkcję rekreacyjną. Ponadto na działce o nr (...) został wybudowany budynek mieszkalny na podstawie uzyskanego przez właściciela pozwolenia na budowę, który pełni funkcję pensjonatu, czyli spełnia funkcję rekreacyjną. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie skarżących, został zachowany warunek kontynuacji funkcji.

W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że teren, na którym położona jest działka skarżących, stanowi cały kompleks działek, który powinien być przedmiotem analizy. Za podziałem ewidencyjnym kryje się bowiem rzeczywisty rozwój uporządkowanego kompleksu zabudowy letniskowej, co stanowi argument za funkcjonalnym rozszerzeniem obszaru analizowanego.

Końcowo skarżący podnieśli, że budynek rekreacji indywidualnej wybudowali na działce nr (...) i wystąpili o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji: "budynek rekreacji indywidualnej - legalizacja samowoli budowlanej na działkach (...) i (...)". Wskazali, że na działce nr (...) został wybudowany zbiornik bezodpływowy na ścieki i znajduje się tam przyczepa kempingowa. Tymczasem w decyzji organu I instancji odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków rekreacji indywidulanej na terenie działek nr (...) i (...) - legalizacja samowoli budowlanej dla istniejącej zabudowy, zaś Kolegium pomijając analizę wniosku skarżących utrzymało w mocy tą decyzję. W ocenie skarżących takie działanie narusza art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących złożył do akt dwie mapy obrazujące teren inwestycji oraz teren prawidłowego obszaru analizowanego nadto złożył dwie fotografie i wniósł o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów na okoliczność prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego tzn. obejmującego działki zabudowane budynkami rekreacji indywidualnej. Złożył również decyzje SKO w K. z dnia (...). i wniósł o przeprowadzenie dowodu na okoliczność zmiany stanowiska Kolegium.

Sąd postanowił - na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", przeprowadzić dowód z dwóch map obrazujących teren inwestycji oraz teren prawidłowego obszaru analizowanego oraz dwóch fotografii, jednocześnie Sąd oddalił wniosek dowodowy z decyzji SKO w K. z dnia (...)

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W badanej sprawie skarżący domagali się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, w toku legalizacji samowoli budowlanej. Organ, wydając decyzję odmowną powołał się na art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uznając, że warunek dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w pkt 1 przywołanego przepisu nie został spełniony, bowiem w obszarze analizowanym brak jest legalnej zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec pod względem charakterystycznych parametrów i funkcji, dla zabudowy nielegalnie wzniesionej przez skarżących.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Rację ma zatem organ wskazując, że tylko łączne spełnienie warunków, o których mowa w treści przytoczonego przepisu umożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku. W badanej sprawie najistotniejsze znaczenie miało to, że zrealizowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w pkt 1, bowiem z przeprowadzonej - zgodnie z § 3 rozporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym brak jest legalnej zabudowy o mogących stanowić punkt odniesienia parametrach i funkcji.

Przypomnieć zatem należy, że sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, określa przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

W badanej sprawie skarżący zakwestionowali prawidłowość ustalenia granic obszaru analizowanego, co w ich ocenie skutkowało tym, że poza jego granicami znalazły się działki, których sposób zagospodarowania jest tożsamy z wnioskowanym.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji potwierdziła częściową zasadność tego zarzutu. Za punkt wyjścia rozważań w tej kwestii należy przyjąć wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy. Z jego treści wynika, że inwestycja stanowi budynek rekreacji indywidualnej usytuowany na działkach oznaczonych nr (...) i (...). W części opisowej wskazano powierzchnię zabudowy do (...)), co z kolei mogłoby sugerować, że chodzi o dwa budynki. Natomiast na załączniku graficznym do wniosku jako teren inwestycji określono 3 działki tj. (...), (...) i (...), przy czym budynek (jeden), o którym mowa, według załącznika znajduje się na działce oznaczonej nr (...). W sentencji decyzji organu I instancji jako przedmiot inwestycji wskazano: "legalizacja samowoli budowlanej dla istniejącej zabudowy: "dwóch budynków rekreacji wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną". Jako miejsce inwestycji wskazano dwie działki - nr (...) i (...).

Analiza tych dwóch dokumentów (wniosku i decyzji) wskazuje zatem na istotne sprzeczności co do określenia przedmiotu decyzji. W ocenie sądu sprzeczność ta jest o tyle istotna, że prawidłowe określenie terenu inwestycji pozwoli na ustalenie frontu działki, a to z kolei będzie miało wpływ na wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Sprzeczności dotyczących samego wniosku (części tekstowej i graficznej) nie dostrzegł organ I instancji wydając decyzję, której sentencja nie koresponduje z wnioskiem skarżących. Rzeczą organu będzie zatem prawidłowe ustalenie, czy wniosek dotyczy jednego, czy dwóch budynków rekreacji indywidualnej, a także usytuowania legalizowanej inwestycji, w zakresie prawidłowego wskazania numerów działek, na których się ona znajduje. Poczynione ustalenia organ winien poddać krytycznej analizie w kontekście spełnienia przez inwestorów warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Należy przyznać również skarżącym rację, iż analiza została przeprowadzona na mapie o niewłaściwej skali, bowiem w aktach znajduje się mapa sporządzona w skali 1:2000 podczas, gdy prawidłowo - zgodnie z art. 52 ust. 1 analiza powinna zostać przeprowadzona na kopii mapy w skali 1: 500 lub 1:1000, co organ winien uwzględnić w toku dalszego postępowania.

W tych okolicznościach, skoro istnieją wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w tym również zakreślenia granic obszaru analizowanego, dalsze rozważania dotyczące spełnienia przez inwestorów warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać za przedwczesne. Ocena prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie będzie bowiem możliwa dopiero po wyjaśnieniu ujawnionych sprzeczności w materiale dowodowym.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy B.

O kosztach postępowania sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 przywołanej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.