Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2011416

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 18 lutego 2016 r.
II SA/Sz 1046/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Stefan Kłosowski.

Sędziowie WSA: Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Arkadiusz Windak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi

I. C. i J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących I. C. i J. C. solidarnie kwotę (...) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Burmistrz Nowogardu decyzją z dnia (...) r. nr (...), na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 54 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), ustalił na rzecz - Spółki A. z ograniczoną odpowiedzialnością w S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi przy ul. (...) w N., na terenie działki nr (...) obręb (...) miasta N.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli I. i J. C., właściciele nieruchomości przy ul (...) w N. (działka nr (...) obręb (...) miasta N.). W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, w szczególności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem odwołujących się nieprawidłowo została wykonana analiza urbanistyczna, o której mowa w § 3 rozporządzenia. Organ nieprawidłowo przyjął, że wnioskowana zabudowa może być kontynuacją istniejącej ponieważ na analizowanym terenie taka zabudowa występuje. Tymczasem w obszarze analizowanym, dostępnym z tej samej drogi publicznej (ulica (...)), przeważa zabudowa jednorodzinna wolnostojąca. Wprawdzie w obszarze tym zlokalizowany jest jeden budynek wielorodzinny, ale nie jest on obiektem dominującym dla tego obszaru, gdyż jego front znajduje się przy ulicy T.K., natomiast wejścia i parkingi ma od strony ulicy (...). Ulica ta jest naturalną granicą oddzielająca teren zabudowy jednorodzinnej od wielorodzinnej.

W ocenie odwołujących się, organ z premedytacją wybrał do analizy działki na których zlokalizowane są budynki, które mu odpowiadają, celowo pomijając sąsiadów i nie analizując faktycznych funkcji terenu, zastępując je matematycznymi obliczeniami. I. i J.C. wskazali również, że warunki przewidują zabudowanie działki budynkiem mieszkalno-usługowym trzykondygnacyjnym, w sytuacji gdy na przedłużeniu ulicy (...) występują jedynie budynki maksymalnie (...) kondygnacji. Stwierdzili również, że na całej ulicy (...) i na całym osiedlu "(...)" występuje tylko zabudowa jednorodzinna niska. Zarzucili, że organ przedkłada interes ewentualnego inwestora nad ład architektoniczny w tak ważnym fragmencie miasta, co spowoduje chaos urbanistyczny.

Zarzuty odwołujących się dotyczyły również niewłaściwej interpretacji art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa. Zwrócili również uwagę na zbyt dużą intensywność zabudowy (wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki), szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość od poziomu terenu do kalenicy.

Odwołujący się wskazali również, że kupując działkę (...) otrzymali zapewnienie, iż zarówno ich działka jak i nieruchomości sąsiednie są przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, co znalazło odzwierciedlenie akcie notarialnym sprzedaży działki przez Gminę i Miasto N.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść decyzji Burmistrza Nowogardu oraz przedstawił zarzuty odwołania I. i J.C. Następnie Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 53 ust. 3, art. 56 i art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po przywołaniu treści decyzji organu I instancji w części dotyczącej określonych w pkt II warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego oraz wskazania, że Burmistrz poczynił ustalenia dotyczące ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa przyrodniczego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, organ odwoławczy stwierdził, że poczynione przez organ I instancji ustalenia są całkowicie prawidłowe i w związku z ponowną oceną zebranego materiału wydałby tożsamą w treści decyzję. Uzupełnienie uzasadnienia stanowią ogólne stwierdzenia Kolegium dotyczące wydawania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w kontekście treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

I. J. C. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.

Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, podnieśli następujące zarzuty:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne przyjęcie, że spełnione są łącznie warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz poprzez błędny sposób określenia obszaru analizowanego,

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego prowadzące do niedokładnego ustalenia stanu faktycznego, nie mając na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń.

W uzasadnieniu skargi I. i J.C. przytoczyli argumenty tożsame z zawartymi w uzasadnieniu odwołania powołując się dodatkowo na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny w kwestii warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu (...) r. pełnomocnik M. P. oraz uczestnik D. D. wyjaśnili, że są udziałowcami Spółki A. z o.o. i nie posiadają własnego tytułu do statusu uczestnika postępowania oraz, że to Spółka jest właścicielem działki nr (...) w Nowogardzie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem. Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych. W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony. Nadto, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wniesiona skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione zarzuty mogły zostać poddane ocenie legalności.

Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdziło, że "istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu orzekania przez organ odwoławczy oraz w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu (art. 138 w związku z art. 140 k.p.a.)".

Sąd przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji skonstatował natomiast, że Kolegium prezentując zadania przypisane temu organowi ustawą poprzestało na wyżej cytowanym stwierdzeniu, albowiem z uzasadnienia decyzji nie wynika, że organ ponownie rozpatrzył sprawę.

Rolą organu odwoławczego-zgodnie z art. 15 k.p.a. jest rzetelne ponowne zbadanie sprawy, wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a także odniesienie się do argumentów stron wskazanych w odwołaniu i pismach procesowych, bo one w istocie stanowiły sedno sprawy zawisłej przed organem odwoławczym.

Wbrew twierdzeniu Kolegium zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie może ograniczać się do stwierdzenia, że ponowna ocena ustaleń organu I instancji oraz zebranego w sprawie materiału wskazuje, że organ odwoławczy wydałby tożsamą w treści decyzję. Taka sekwencja może kończyć rozważania organu odwoławczego po przeprowadzeniu ponownej analizy sprawy, zebranego w sprawie materiału w zestawieniu z obowiązującymi przepisami prawa. Nie może się natomiast do takiego stwierdzenia ograniczać.

Przypomnieć należy, że kontrola legalności decyzji z mocy ustawy jest przypisana sądowi administracyjnemu, natomiast obowiązkiem organu odwoławczego jest orzekanie "na nowo" w oparciu o całokształt sprawy. Kolegium nie jest zatem uprawnione jedynie do weryfikacji decyzji, od której strona wniosła odwołanie lecz ma ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć tożsamą przedmiotowo i podmiotowo sprawę administracyjną w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu (ma obowiązek się do nich odnieść).

Uzasadnienie decyzji organu II instancji, w którym brak rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale też stawia pod znakiem zapytania gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ drugiej instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 i art. 138 k.p.a. Nie dokonał rzetelnej powtórnej analizy materiału sprawy, zarówno ogólnie - w odniesieniu do dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy na działce zlokalizowanej w pobliżu domów jednorodzinnych, prawidłowości określenia obszaru analizowanego oraz wniosków wynikających z analizy urbanistycznej, jak i kwestiach poruszonych w odwołaniu od decyzji I instancji.

Motywy decyzji organu odwoławczego powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją, na co wskazuje art. 11 k.p.a. Sposób uzasadnienia stanowiska Kolegium, zakres tego uzasadnienia oraz brak wnikliwej i wyczerpującej argumentacji w odniesieniu do inwestycji kwestionowanej przez skarżących wskazuje na naruszenie przepisów procedury administracyjnej.

W ocenie sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest na tyle ogólne, że nie tylko jest niezgodne z powołanymi wyżej przepisami k.p.a., ale również nie poddaje się kontroli sądu co do meritum sprawy.

Odnosząc się do oświadczeń złożonych na rozprawie przez pełnomocnika M. P. oraz D. D. sąd stwierdził, że stroną postępowania w rozpoznawanej sprawie jest podmiot, który złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy działki nr (...), tj. Spółka A. z.o.o. w S. oraz skarżący I.i J.C., właściciele nieruchomości sąsiedniej. M. P., D. D. są udziałowcami Spółki, jednakże nie składali odrębnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wniosku takiego nie składała również A. D.

Z uwagi na powyższe, nie przesądzając ostatecznego merytorycznego wyniku sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Kolegium ponownie rozpatrując sprawę, zgodnie z przypisanym temu organowi obowiązkom ustawowym, ponownie rozpatrzy i rozstrzygnie sprawę dokonując analizy stanu faktycznego sprawy w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy a następnie, po dokonaniu subsumcji pod właściwą normę prawną, wyda decyzję uzasadniając ją zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.